Механизм государственно-частного партнерства (далее также – ГЧП) представляет возможность получения выгоды как для частного, так и для публичного партнера. Бизнес инвестирует денежные средства и обеспечивает их сохранность в настоящее время, а в будущем получает возврат вложенных средств с определенной доходностью. Публичный партнер в результате реализации проекта ГЧП обеспечивает спрос на объекты социальной инфраструктуры для населения «сегодня», рассчитываясь за них «завтра».
В связи с тем, что речь идет о потенциальных выгодах для обоих партнеров, появляется риск «недостижения» этих выгод. Партнеры могут повести себя оппортунистически, то есть осознанно, в целях увеличения своей выгоды, в одностороннем порядке уменьшить полезность от сделки для другой стороны. Этому способствуют:
- асимметрия информации;
- различие в целях сторон, заключающих контракт;
- сложность спецификации и защиты прав партнеров;
- асимметрия переговорной силы сторон, проявляющаяся в навязывании публичным партнером своей воли частному партнеру;
- ограниченность ответственности агента за свои действия (решения);
- специфичность инвестиций (инвестиции в объект ГЧП теряют стоимость при прекращении соглашения, в обеспечение которого они сделаны);
- высокие издержки измерения характеристик потенциального частного партнера на стадии заключения соглашения;
- высокие издержки и сложность проведения мониторинга исполнения контрактных обязательств.
Последствия такого поведения не всегда заметны сразу. Они могут стать явными только в ходе реализации проекта, когда влияние отрицательных тенденций приобретает необратимый характер. Таким образом, риски оппортунистического поведения являются значимыми при реализации проектов ГЧП. Понимание сущности и причин возникновения оппортунизма партнеров, как одного из основных факторов, влияющих на реализацию проектов ГЧП, позволит обеспечить интерес бизнеса к проектам ГЧП посредством обеспечения гарантий сторон и уменьшения вероятности наступления рисковых событий.
Существуют различные классификации рисков проектов ГЧП, но классификации рисков, учитывающих именно оппортунистическое поведение проектов ГЧП, на текущий момент не существует.
Цель исследования: разработать клас- сификацию рисков оппортунизма при реализации проектов ГЧП, учитывающую этапы реализации проекта ГЧП; вид оппортунизма сторон; предпосылки (причины) оппортунизма.
Материалы и методы исследования
Информационной базой исследования послужили нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросу регулирования института ГЧП, результаты авторских исследований и расчетов, экспертные сведения периодических изданий, материалы научно-практических конференций, электронные системы информации, справочные материалы. В исследовании была использована совокупность методов, включающая анализ, синтез, индукцию, дедукцию, аналогию.
Результаты исследования и их обсуждение
В риск-менеджменте риск определяется как влияние неопределенности на цели [1]. Причем влияние – это отклонение от того, что ожидается (положительное и/или отрицательное), а неопределенность – это состояние, заключающееся в недостаточности, даже частичной, информации, понимания или знания относительно события, его последствий или его возможности. Цели же могут иметь различные аспекты (например, финансовые и экологические цели и цели в отношении здоровья и безопасности) и могут применяться на различных уровнях (стратегических, в масштабах организации, проекта, продукта или процесса) [2].
В то же время как экономическая категория риск представляет собой событие, которое может произойти или не произойти. В случае свершения такого события возможны три экономических результата: отрицательный (проигрыш, ущерб, убыток); нулевой; положительный (выигрыш, выгода, прибыль) [3].
Согласно экономическому толковому словарю «риск – это ситуация, когда результат какого-либо действия неочевиден и неоднозначен и может быть несколько исходов результатов. Термином «риск» обычно пользуются для описания неопределенности в ситуации, когда фактический результат какого-либо действия точно неизвестен и предполагается, что он будет определен в результате случайного выбора из нескольких возможных вариантов, распределение которых известно» [4].
В нашем понимании под риском подразумевается возможность возникновения неблагоприятной ситуации или неудачного исхода деятельности, возникшая в связи с неопределенностью. ГЧП, как и любому проекту, свойственна неопределенность, которая выражается в возможности наступления рискового события. Следовательно, проектам ГЧП свойственны разнообразные риски. Исследователи предлагают различные классификации рисков ГЧП (табл. 1).
Таблица 1
Классификация рисков проектов ГЧП (обзор классификаций исследователей)
|
№ п/п |
Исследователи |
Признак |
Категории рисков |
|
1 |
В.Г. Варнавский |
Источник возникновения риска |
1) экономические, валютные и финансовые 2) технические; 3) коммерческие; 4) политические и правовые [5] |
|
2 |
Д. Делмон |
Сфера возникновения риска |
1) правовые и регулятивные риски; 2) политические риски; 3) риск невыполнения обязательств; 4) риск «незавершения» строительства в срок; 5) финансовые риски; 6) валютные риски, операционные риски; 7) риск спроса; 8) экологические риски; 9) социальные риски [6] |
|
3 |
Т.М. Матаев |
Сфера возникновения риска |
- классические (риски, возникающие в ходе развития, ценовые риски и производственные риски); - специальные (рыночные риски, риски изменения процентных ставок, валютные риски, риски нехватки сырья и материалов, политические риски, эксплуатационные и управленческие риски, форс-мажорные события) [7] |
|
Процесс, влияющий на риск |
- проектные (коммерческие риски, конструкционные риски, риски эксплуатации); - политические и регулятивные риски (потенциальные конфликты между различными регулирующими органами, адекватность государственной структуры и риск изменения в регулятивной среде; политика установления цен и тарифов; риск изменения экономической и политической ситуации; перераспределение публичного управления; проведение переговоров после подписания контрактов) |
||
|
Степень объективности |
- объективные (происходят независимо от поведения участников проекта, например от изменений в спросе или факторов, влияющих на затраты по строительству и эксплуатации); - субъективные риски (зависят от поведения участников проекта) [8] |
||
|
4 |
В.А. Кабашкин |
факторы возникновения, сфера возникновения и стадии реализации проекта ГЧП |
ретроспективные, текущие, перспективные, политические, правовые, экономические, внешние, внутренние, чистые, динамические, производственные, общественные, коммерческие, финансовые, валютные, инвестиционные [8] |
|
5 |
О.А. Рябущенко |
Сфера возникновения |
производственные и финансовые |
|
Причины возникновения |
естественные и политические |
||
|
Покупательная способность денег |
инфляционные, валютные и дефляционные [9] |
||
|
6 |
Т. Бондарь |
– |
1) утрата контроля над государственной или муниципальной собственностью, снижение качества предоставляемых услуг, рост стоимости услуг для конечных потребителей, снижение капитальных расходов при строительстве за счет высоких операционных издержек; 2) неопределенность будущего, а именно: риск неверной оценки будущей стоимости проекта, риск существенных изменений условий контракта и риск смены контрагента; 3) снижение прозрачности государственного бюджета в том случае, если у соответствующего органа государственной власти или местной администрации возникают обстоятельства перед компаниями частного сектора недолгового характера, к примеру лизинговые платежи [10] |
|
Окончание табл. 1 |
|||
|
№ п/п |
Исследователи |
Признак |
Категории рисков |
|
7 |
Р.Х. Хасанов |
– |
1) проектные; 2) систематические; 3) форс-мажорные [11] |
|
8 |
Общепринятые классификации по отдельным признакам |
Отношение к границе проекта |
- внешние (экзогенные); - внутренние (эндогенные) факторы, влияющие на результат от деятельности и возникающие в процессе осуществления данной деятельности, то есть напрямую с ней связанные |
|
Масштабность |
- глобальный; - локальный |
||
|
Фазы реализации проекта |
- риски предынвестиционной фазы; - риски фазы строительства; - риски операционной фазы |
||
|
Тип инвестиций |
- финансовый; - портфельный |
||
|
Возможность защиты от рисков |
- страхуемые; - нестрахуемые |
||
|
Последствия возникновения |
- катастрофические; - критические; - допустимые; - частичные |
||
|
Уровень |
- макро; - мезо; - микро |
||
Стоит отметить, что не существует исчерпывающего перечня рисков ГЧП, которые были бы свойственны каждому проекту. Отечественные и зарубежные ученые по-разному подходят к классификации рисков ГЧП, но ни в одной из рассмотренных классификаций не выделены в явном виде риски оппортунизма. В то же время именно оппортунистическое поведение партнеров приводит к наибольшему ущербу для проекта, поэтому в фокусе исследования – риски оппортунистического поведения партнеров как вид рисков, возникающих при реализации проекта ГЧП [12].
Например, по классификации Д. Делмона оппортунизм партнеров может стать причиной риска невыполнения обязательств и риска «незавершения» строительства в срок. А по классификациям Т.М. Матаева – рисков эксплуатации; рисков перераспределения публичного управления; рисков проведения переговоров после подписания контрактов, субъективных рисков.
По нашему мнению, риск оппортунизма при реализации проекта ГЧП – вероятность того, что один из партнеров понесет потери в виде дополнительных расходов или получит доходы ниже тех, на которые рассчитывал в соответствии с соглашением о ГЧП, вследствие уклонения другого партнера от условий соблюдения соглашения ради получения максимальной прибыли.
Федеральный закон о ГЧП четко выделяет четыре этапа реализации проектов ГЧП [13]. Первому и второму этапам свойственны риски оппортунизма ex ante, а третьему и четвертому – ex post. На основе классификации, представленной авторами, а также с учетом предпосылок оппортунистического поведения партнеров составлена классификация рисков оппортунизма при реализации проектов ГЧП (табл. 2).
Таблица 2
Классификация рисков оппортунизма при реализации проектов ГЧП
|
Вид оппортунизма |
Этап реализации проекта ГЧП |
Потенциальный оппортунист |
Предпосылки оппортунистического поведения партнеров |
Тип риска (проявление оппортунизма) |
Последствия проявления оппортунизма |
|
Предконтрактный ex ante |
Разработка предложения о реализации проекта ГЧП |
Разработчик предложения о реализации проекта |
Различие в целях сторон, заключающих контракт |
Риск недостоверности сведений и неточности расчетов и прогнозов |
Превышение сроков и (или) стоимости строительства |
|
Заключение соглашения о ГЧП (в рамках конкурсных процедур) |
Потенциальные партнеры |
Сложность спецификации и защиты прав партнеров |
Риски спецификации и защиты прав собственности на землю и объект соглашения |
1. Издержки, понесённые партнерами в связи с рассмотрением и разрешением судебных дел об оспаривании права собственности на объект соглашения. 2. Издержки на оспаривание законности заключения соглашения |
|
|
Асимметрия информации |
Риск заключения соглашения с недобросовестным принципалом |
Недостижение значений критериев эффективности проекта и значений показателей его сравнительного преимущества |
|||
|
Высокие издержки измерения характеристик потенциального частного партнера на стадии заключения соглашения |
Риск выбора недобросовестного агента в рамках конкурсных процедур |
||||
|
Постконтрактный ex post |
Подготовительный этап и этап строительства (реконструкции) объекта ГЧП |
Публичный партнер |
Асимметрия переговорной силы сторон, проявляющаяся в навязывании публичным партнером своей воли частному партнеру |
Риск необоснованного затягивания сроков приемки отдельных этапов строительства |
Превышение сроков и (или) стоимости строительства |
|
Риск неисполнения публичным партнером обязательства, заключающийся в прекращении оказания дополнительной государственной (муниципальной) поддержки частного партнера, если такая поддержка изначально оказывалась |
Нарушение прав собственности частного партнера |
||||
|
Окончание табл. 2 |
|||||
|
Вид оппортунизма |
Этап реализации проекта ГЧП |
Потенциальный оппортунист |
Предпосылки оппортунистического поведения партнеров |
Тип риска (проявление оппортунизма) |
Последствия проявления оппортунизма |
|
Эксплуатация объекта ГЧП |
Частный партнер |
Ограниченность ответственности агента за свои действия (решения) |
Риск нарушения технологии строительства, использования некачественных материалов и неэффективных технологических решений |
1. Превышение сроков и (или) стоимости строительства. 2. Гибель и (или) повреждение объекта |
|
|
Ограниченность ответственности агента за свои действия (решения) |
Риск неэффективного управлением объектом соглашения, в том числе некачественным обслуживанием (текущим и капитальным ремонтом) |
1. Превышение сроков и (или) стоимости строительства. 2. Гибель и (или) повреждение объекта |
|||
|
Высокие издержки и сложность проведения мониторинга исполнения контрактных обязательств |
Риски отлынивания агента от работы или отказа исполнять обязательства |
Досрочное прекращение соглашения/ Превышение сроков и (или) стоимости строительства |
|||
|
Партнеры |
1. Высокие издержки и сложность проведения мониторинга исполнения контрактных обязательств. 2. Специфичность инвестиций (инвестиции в объект ГЧП теряют стоимость при прекращении соглашения, в обеспечение которого они сделаны). |
Риски, связанные с «шантажом» одного партнера другим |
Вымогательство, шантаж, коррупционные формы взаимодействия партнеров, банкротство частного партнера |
||
|
Примечание. Составлено автором |
|||||
Самый первый этап возникновения рисков начинается с возникновения идеи реализации проекта и продолжается до заключения соглашения. Ему соответствуют риски разработки предложения об участии в проекте. Они включают в себя риски недостоверности сведений и неточности прогнозов на этапе разработки предложения о реализации проекта ГЧП. Последствия наступления рисковых событий первого этапа становятся очевидными на подготовительном этапе, а также на этапах строительства (реконструкции) и эксплуатации объекта ГЧП.
Предпосылками оппортунистического поведения потенциальных партнеров на этапе разработки предложения о реализации проекта ГЧП являются различия в целях сторон. По мнению И.Н. Ткаченко, М.В. Евсеевой, избежать проявлений оппортунизма в поведении сторон ГЧП можно, если они будут иметь явно выраженные однородные устремления и выгода будет ощутима для каждого [14].
Вторым этапом является заключение соглашения в рамках конкурсных процедур. Риски второго этапа возникают вследствие сокрытия информации либо представления недостоверной информации потенциальными партнерами. Предпосылками оппортунизма являются асимметрия информации, риски спецификации, а также высокие трансакционные издержки на поиск информации и измерение характеристик потенциального частного партнера.
Проявление оппортунизма на третьем этапе может заключаться в превышении сроков выполнения отдельных подэтапов проекта и возникновении дополнительных расходов, а также в прекращении оказания дополнительной поддержки частному партнеру, если такая поддержка оказывалась изначально. Предпосылкой оппортунистического поведения партнеров является асимметрия переговорной силы сторон, которая проявляется в навязывании публичным партнером своей воли частному партнеру.
Рисковые события этого этапа могут наступить по вине третьих лиц, таких как субподрядчики, поставщики строительных материалов и оборудования, государственные органы, выдающие лицензии и разрешения, а также организации, обслуживающие объекты инженерной и транспортной инфраструктуры, задействованные в реализации проекта.
На четвертом этапе стороны проявляют оппортунизм, не в полной мере соблюдая или нарушая условия уже заключенного контракта. Ограниченная ответственность агента за свои действия, высокие издержки и сложность проведения мониторинга исполнения контрактных обязательств, а также специфичность инвестиций подталкивают партнеров к оппортунизму.
Заключение
Таким образом, среди прочих видов рисков проектам ГЧП свойственен риск оппортунистического поведения партнеров. Анализ трудов исследователей в сфере управления рисками ГЧП позволил разработать классификацию рисков оппортунизма проектов ГЧП. В соответствии с предлагаемой классификацией тип риска (проявление оппортунизма) соответствует одному из четырех этапов реализации проекта ГЧП. Для каждого типа риска определены предпосылки, последствия и «потенциальный оппортунист».