В настоящее время в стратегическом планировании сформировано базовое нормативно-методическое обеспечение в рамках реализации Федерального закона № 172-ФЗ и различных подзаконных актов, регулирующих данную сферу. В результате на различных уровнях управления сформированы стратегии, прогнозы и государственные (муниципальные) программы, при реализации которых осуществляется достижение запланированных целей и задач.
Вместе с тем, если в части прогнозирования оценка результативности не является обязательной, целевые показатели в государственных (муниципальных) программах и стратегиях должны демонстрировать соответствующую динамику. И если контроль реализации государственных программ давно отлажен в органах власти и не вызывает каких-либо затруднений, то с мониторингом реализации стратегий полной определенности нет. Стратегия, ввиду повышенной публичности данного документа, требует тщательной проработки методического подхода к оценке результативности. Однако в настоящее время на федеральном и региональном уровнях отсутствуют соответствующие методические рекомендации, определяющие результативность реализации муниципальных стратегий.
В рамках исследования будут изучены методические подходы к оценке результативности муниципальных стратегий, сформированных на федеральном и региональном уровнях, а также подходы, предлагаемые различными авторами в научной среде. В связи с тем, что стратегическое планирование на муниципальном уровне имеет ряд пробелов в методическом обеспечении, изучение результативности муниципальных стратегий вызывает особый интерес.
Цель исследования состоит в обзоре существующих методических подходов к оценке результативности муниципальных стратегий развития, как в научной сфере, так и в действующей нормативно-правовой базе. Также в рамках статьи будут сформированы предложения по дальнейшему совершенствованию существующей методологической базы.
Материалы и методы исследования
Для проведения исследования была изучена российская и региональная нормативно-правовая база в части оценки результативности стратегий. Также были изучены различные авторские подходы для оценки результативности муниципальных стратегий, основные особенности которых кратко будут изложены в статье.
Для реализации цели и решения поставленных задач был применен широкий круг методов. В рамках системно-компаративного подхода к изучению состояния институциональной базы применялся контентный анализ системы стратегического планирования на муниципальном уровне. Отбор первичных данных осуществлялся на основе сплошного мониторинга нормативных документов федерального уровня и Арктических регионов, а также научных исследований по выбранной тематике. Их обработка достигалась эмпирическими методами экспертизы и агрегации. Фокусировка на Арктических регионах в исследовании обусловлена геостратегической важностью данной территории, существенным значением для обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности и безопасности Российской Федерации с учетом специфических условий жизни и ведения хозяйственной деятельности.
Нормативно-правовое обеспечение оценки результативности стратегий
На федеральном уровне нормативно-правовое обеспечение стратегического планирования осуществляется на основе Федерального закона № 172-ФЗ. В соответствии с законом № 172-ФЗ органы местного самоуправления могут разрабатывать муниципальные стратегии социально-экономического развития и планы мероприятий по их реализации в случае принятия соответствующего решения [1]. В трактовке закона № 172-ФЗ план мероприятий по реализации стратегии фактически является инструментом реализации стратегии, то есть, исполняя план мероприятий, мы тем самым достигаем заложенных в стратегии целей и задач. В законе недостаточно четко проведена граница между понятиями мониторинга и контроля реализации стратегии, а оценка результативности, которая в управленческой практике неизбежно следует за мониторингом, отсутствует.
Исходя из положений закона № 172-ФЗ, можно сделать вывод, что результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования на муниципальном уровне должны содержаться в ежегодных отчетах главы о результатах своей деятельности, поскольку сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности муниципальных программ относится исключительно к мониторингу программных документов. Поэтому результаты мониторинга реализации стратегии должны содержаться в ежегодных отчетах главы. Необходимо отметить, что закон № 172-ФЗ не вводит новых форм отчетности по результатам мониторинга реализации стратегии, а ссылается на существующий документ, формируемый в рамках исполнения закона № 131-ФЗ [2].
Таким образом, несмотря на существующие положения закона № 172-ФЗ, в настоящее время оценка результативности муниципальных стратегий в нормативно-правовой и методической базе федерального уровня не представлена. Вместе с тем, в части оценки результативности стратегий на федеральном уровне существующая методологическая база представлена методическими рекомендациями по разработке и корректировке региональных стратегий, а также правилами осуществления мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития макрорегионов.
В методических рекомендациях по разработке региональной стратегии субъектам РФ предлагается оценивать ожидаемые результаты реализации предлагаемых решений и целевые показатели конечного результата при сопоставлении с их фактическими значениями, установленными на конец каждого года реализации стратегии [3]. То есть фактически методические рекомендации предлагают сравнивать прогнозные и фактические показатели реализации региональных стратегий без детального разъяснения конкретных подходов к оценке их результативности, оставляя данную функцию на усмотрение региональным властям.
В свою очередь, правила осуществления мониторинга и контроля реализации стратегий макрорегионов определяют мониторинг реализации стратегии на основе анализа исполнения плана мероприятий по ее реализации и достижения значений показателей, предусмотренных стратегией. Оценка достижения показателей стратегии определяется как соотношение показателей, достигших прогнозного значения, к общему числу показателей в стратегии. Аналогичный подход применяется при оценке исполнения плана мероприятий с анализом количества исполненных пунктов плана. Оценка эффективности реализации стратегии определяется, исходя из пороговых значений оценок достижения показателей стратегии и оценки исполнения плана мероприятий [4].
Данный подход является более предметным и понятным для использования, однако в настоящее время представленные правила на практике не применялись ввиду отсутствия действующих стратегий социально-экономического развития макрорегионов.
В свою очередь, на региональном уровне в сфере стратегического планирования также отсутствует самостоятельный методический инструментарий в части оценки результативности муниципальных стратегий. В каждом арктическом субъекте РФ действуют региональный закон о стратегическом планировании, опирающийся на нормы закона № 172-ФЗ, и различные подзаконные акты, регулирующие особенности разработки, реализации, мониторинга и контроля региональных документов стратегического планирования. Вместе с этим методические рекомендации по формированию муниципальных стратегий сформированы лишь в Красноярском крае, Архангельской области, Республике Коми и Республике Саха (Якутия) [5].
Во всех представленных методических рекомендациях вопросу реализации стратегии и оценке ее результативности уделяется недостаточно внимания. В частности, в методических рекомендациях Архангельской области и Республике Саха (Якутия) указано, что порядок осуществления мониторинга реализации муниципальной стратегии определяется муниципальными нормативными правовыми актами [6]. В республике Коми результатами мониторинга реализации стратегии является годовой отчет/доклад о ходе выполнения плана мероприятий по реализации стратегии [7]. В Красноярском крае описаны укрупненные механизмы реализации стратегии: организационно-управленческие (создание системы стратегического управления, механизмы, обеспечивающие открытость участия населения и общества в решении вопросов местного значения, межмуниципальное сотрудничество); нормативно-правовые; финансово-экономические [8, 9].
Таким образом, в ходе проведенного анализа нормативной базы стратегического планирования в Арктических регионах можно сделать вывод об отсутствии единого подхода при формировании муниципальных стратегий с учетом различной степени детализации региональных методических рекомендаций для муниципалитетов (при их наличии) и о различном внимании региональных властей к выстраиванию муниципальной системы стратегического планирования. Фактически регионы даже в рамках собственных методических рекомендаций не предлагают каких-либо инструментов мониторинга и контроля реализации стратегий, что не дает возможности оценить результативность реализации стратегии на долгосрочном горизонте планирования.
Существующие научные подходы к оценке результативности стратегий
В научной среде методические аспекты оценки результативности муниципальных стратегий встречаются достаточно редко. В частности, Б.С. Жихаревичем в его исследовании ставится задача поиска методики эмпирического исследования, позволяющей вывить влияние ряда факторов (включая технологию планирования) на долговременные результативность и эффективность муниципальных стратегических планов. Результаты подобного исследования рассмотрены автором, где в качестве результирующего показателя выступала устойчивость муниципальных систем стратегического планирования. По ряду разработанных стратегий автор оценивал уровень участия в разработке стейкхолдеров, уровень общественного участия и уровень публичности [10].
Авторами А.В. Сербуловым и О.И. Беляевой разработаны методические аспекты оценки эффективности реализации стратегии развития муниципального образования, основанные на интеграционном подходе. Суть авторского подхода заключается в определении взаимосвязи социальной и экономической эффективности, интеграции процессов мониторинга и оценки, формировании интегральных индикаторов. Авторами сформирована система показателей, на основе анализа которой формируется сводный интегральный индикатор, характеризующий социально-экономическое положение муниципалитета. Основным минусом представленной методики является отсутствие в муниципальной статистике части используемых показателей, что ставит под сомнение практическую реализуемость данной методики. Вместе с тем состав показателей, применяемый авторами в своей работе, также не подкреплен соответствующей нормативной и методической основой [11].
Аналогичный интеграционный подход при формировании системы стратегического управления социально-экономическим развитием муниципального образования был использован С.Б. Андрияновым. Автор предлагает модель системы стратегического управления и методику расчета ее ключевого элемента – интегрального показателя качества жизни населения, служащего для определения исходного положения города и оценки эффективности предлагаемых стратегических решений. На основе интегрального показателя, характеризующего социально-экономическое положение города или района, автор предлагает имитационную модель для оценки эффективности альтернативных стратегических вариантов развития территории [12, 13].
Необходимо отметить, что все рассмотренные авторские методические подходы предлагались до вступления в силу закона № 172-ФЗ. После принятия закона лишь А.Ф. Хурматуллина провела изучение применения методического инструментария стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований для идентификации резервов развития территорий и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. В рамках исследования автором была предложена методика оценки результативности стратегического планирования в контексте его влияния на социально-экономическое развитие муниципалитетов. Отличие авторской методики заключается в определении реализации типичных стратегических целей на основе применения результативных показателей по основным направлениям развития муниципальных образований («качество и уровень жизни населения», «экономическое развитие», «муниципальное управление и городская среда»); классификации муниципальных образований на перспективные, инерционные и проблемные по уровню и динамике результативных показателей, что позволяет дифференцировать проблемы и корректировать направления социально-экономического развития муниципальных образований [14].
В качестве объекта исследования автором были выбраны города с численностью более 1 млн чел. Для анализа социально-экономического положения муниципалитетов за основу были взяты показатели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденные Указом Президента РФ № 607 [15]. Данный подход является наиболее интересным для дальнейшего изучения, поскольку он основан на практическом применении анализируемой информации, которая в ежегодном режиме формируется муниципалитетами и мониторинг которой осуществляют региональные органы власти.
Результаты
Таким образом, проведя анализ существующих методических подходов к оценке результативности стратегий и не отрицая их научной и практической значимости, необходимо отметить, что для более полного и всеобъемлющего методического обеспечения процессов реализации стратегических решений, необходимо совершенствование существующих методик в изменяющихся условиях. Проведенный обзор методических подходов позволил выявить ряд направлений дальнейшего совершенствования в муниципальном стратегическом планировании.
Необходимо определить единую концепцию оценки результативности стратегий как с точки зрения модельного инструментария, методов и механизмов мониторинга и контроля, так и с позиции предоставления и анализа информации. Кроме того, существующий федеральный и региональный опыт демонстрирует разночтения и неопределенность в части определения результативности стратегий, что не позволяет оценить эффект от их реализации по единой методике и провести межмуниципальное или динамическое сопоставление полученных результатов. Также необходимо отметить недостаточную скорость работы федерального правительства в части формирования методологической базы в стратегическом планировании, что тормозит разработку и реализацию стратегий на местах.
Кроме того, в качестве направлений для дальнейшего совершенствования оценки результативности муниципальных стратегий можно выделить следующие предложения.
1. В методических подходах предлагается учитывать влияние ряда факторов, которые дифференцируют муниципалитеты и не позволяют проводить корректные сопоставления при различных условиях хозяйствования. К подобным факторам относятся: наличие статуса приграничной территории; вид муниципалитета (городское или сельское); отраслевая специфика муниципального образования; промышленная освоенность территории муниципального образования; наличие необходимой коммунальной инфраструктуры; площадь территории; численность и плотность населения и т.д.
Представленные факторы являются определяющими для социально-экономического положения отдельной территории и в целях корректного межмуниципального сопоставления и характеристики социально-экономического положения муниципалитетов необходимо интегрировать в методический инструментарий соответствующие характеристики.
2. Также предлагается при совершенствовании методических подходов основывать их формирование на базе существующей статистики, поскольку большинство рассматриваемых авторских подходов носят теоретизированный характер и не использовались на практике отчасти по причине отсутствия фактических данных. Данный нюанс не позволяет в полной мере оценить функциональность и эффективность предлагаемых авторских подходов. В этой связи выгодно выделяется работа А.Ф. Хурматуллиной, поскольку в ней используется реализованный на практике инструмент ежегодного мониторинга социально-экономического положения муниципалитетов в рамках реализации Указа Президента РФ № 607. Дополнительной сложностью является существенная ограниченность данных муниципальной статистики, которая имеет общероссийский характер. В качестве решения данной проблемы предлагается использовать имеющийся набор показателей, на основе которых осуществляется мониторинг социально-экономического положения муниципалитетов, а также отчетная информация по муниципальным программам и исполнению муниципальных бюджетов.
3. В качестве основополагающего показателя, характеризующего результативность стратегии, предлагается рассматривать численность населения и его динамику на протяжении ряда лет. Приоритетность данного параметра особенно значима для арктических территорий России, в которых наблюдается динамика депопуляции населения по ряду причин. Предлагаемый авторами интегральный показатель «уровень качества жизни населения» не имеет унифицированной методики расчета, и в результате каждый автор обосновывает свою трактовку данного показателя. Однако усложненные расчеты уровня качества жизни населения с экспертной расстановкой весовых коэффициентов зачастую маскируют причины снижения уровня качества жизни в конкретном муниципалитете.
4. Вместе с тем значимое влияние на результативность стратегии оказывает наличие и эффективная коммуникация различных стейкхолдеров, направленная на решение конкретных целей и задач. В частности, если в реализацию стратегии муниципалитета вовлечен бизнес на принципах социальной ответственности, то в результате муниципалитет во взаимодействии с ним способен вовлечь в реализацию поставленных в стратегии целей дополнительные ресурсы. Аналогичная ситуация возникает при вовлечении населения в реализацию стратегии. Таким образом, работа с общественностью и стейкходерами на этапе формирования стратегии позволяет в дальнейшем муниципальной власти разделить ответственность между стейкхолдерами и привлечь дополнительные ресурсы для решения поставленных задач.
5. Существенная географическая дифференциация не позволяет в равной степени сопоставлять результативность стратегий между муниципальными районами и городскими округами. Муниципальные районы зачастую являются донорами природных и трудовых ресурсов для городских предприятий, тогда как обратной отдачи не происходит. В результате уровень урбанизации в нашей стране за последние десятилетия неуклонно растет. В этой связи необходимо формировать различные подходы к городским и районным муниципалитетам, а также провести дифференциацию по численности населения.
6. Кроме того, в рассматриваемых авторских подходах результативность стратегий в точки зрения финансовой составляющей практически не рассматривается. Вместе с тем одним из ключевых показателей результативности стратегий является бюджетная обеспеченность реализуемых целей и задач муниципалитета, поскольку без соответствующей финансовой поддержки реализация запланированных целей будет невозможна.
Выводы
В результате проведенного анализа можно сделать вывод, что текущая ситуация в муниципальном стратегическом планировании практически не изменилась с момента выхода закона № 131-ФЗ в 2003 г. На уровне муниципалитетов по-прежнему осуществляется разработка стратегий в инициативном порядке, с разной степенью систематизации и без четкого мониторинга результативности со стороны региональных властей. В связи с этим существующая тенденция к адаптации и унификации подходов к муниципальному управлению является актуальной с учетом реализации «майского» указа Президента России, а также в связи с нестабильной общемировой ситуацией, связанной с распространением коронавирусной инфекции. Таким образом, предложения автора по адаптации методического инструментария в части результативности муниципальных стратегий могут быть использованы в региональной практике и позволят обеспечить эффективное выстраивание согласованной политики между регионами и муниципальными образованиями.