Научный журнал
Фундаментальные исследования
ISSN 1812-7339
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 1,749

НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МЕТОДИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ К ОЦЕНКЕ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СТРАТЕГИЙ

Ковров Д.Ю. 1
1 Федеральный исследовательский центр комплексного изучения Арктики имени академика Н.П. Лаверова РАН
Статья посвящена существующим методическим подходам к оценке результативности муниципальных стратегий развития, как в научной сфере, так и в действующей нормативно-правовой базе федерального и регионального уровня с выделением их особенностей, преимуществ и практико-ориентированности. На федеральном уровне автором проанализированы подходы к оценке результативности региональных стратегий и стратегий макрорегионов. На региональном уровне изучены методические подходы, сформированные в Арктических регионах России с учетом их геостратегической значимости. На основе проведенного анализа методических подходов автором сделан вывод о существующих пробелах в методическом обеспечении и отсутствии единообразного подхода к оценке результативности муниципальных стратегий. Также в статье сформирован ряд предложений по дальнейшему совершенствованию методических подходов в части необходимости дифференциации муниципалитетов по различным критериям, учета коммуникационного фактора при оценке результативности муниципальных стратегий, а также обязательности выстраивания методических подходов на основе имеющейся статистической информации. В качестве ключевого показателя, характеризующего результативность стратегии, автором предлагается рассматривать численность населения и его динамику на протяжении ряда лет, поскольку приоритетность данного параметра особенно значима для арктических территорий России с учетом существующих миграционных тенденций.
стратегия социально-экономического развития
муниципальное образование
оценка результативности
мониторинг
контроль
целевые показатели
макрорегион
1. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841 (дата обращения: 29.05.2020).
2. Пузанов А.С., Попов Р.А., Ланцев Д.М. Методические рекомендации по оптимизации стратегического планирования на муниципальном уровне. М.: Фонд «Институт экономики города», 2015. 65 с.
3. Приказ Министерства экономического развития РФ от 23 марта 2017 г. № 132 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации» (с изменениями и дополнениями). [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/456054578 (дата обращения: 29.05.2020).
4. Постановление Правительства РФ от 23 января 2016 г. № 30 «Об утверждении Правил осуществления мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития макрорегионов». [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/71312778 (дата обращения: 29.05.2020).
5. Шеломенцев А.Г., Ковров Д.Ю. Стратегии развития арктических муниципалитетов: методология и практика // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2019. № 3 (59). [Электронный ресурс]. URL: https://eee-region.ru/article/5923 (дата обращения: 29.05.2020).
6. Приказ Министерства экономики республики Саха (Якутия) от 14 декабря 2015 г. № 210-од «Об утверждении методических рекомендаций по разработке и корректировке документов стратегического планирования, формируемых на уровне муниципальных образований Республики Саха (Якутия)». [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/48159398 (дата обращения: 29.05.2020).
7. Приказ Министерства экономики Республики Коми от 8 августа 2019 г. № 201 «Об утверждении рекомендаций по разработке, корректировке, осуществлению мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития муниципальных образований в Республике Коми». [Электронный ресурс]. URL: http://econom.rkomi.ru/page/17217 (дата обращения: 29.05.2020).
8. Методические рекомендации по разработке органами местного самоуправления стратегий социально-экономического развития городских округов и муниципальных районов Красноярского края на период до 2030 года. Министерство экономики и регионального развития Красноярского края. [Электронный ресурс]. URL: http://www.econ.krskstate.ru/ser_mo/serok (дата обращения: 29.05.2020).
9. Методические рекомендации по формированию стратегий социально-экономического развития городских округов и муниципальных районов Красноярского края до 2030 года. Министерство экономики и регионального развития Красноярского края. [Электронный ресурс]. URL: http://www.econ.krskstate.ru/ser_mo/serok (дата обращения: 29.05.2020).
10. Жихаревич Б.С. Подход к изучению эффективности стратегического планирования на муниципальном уровне // Регион: экономика и социология. 2012. № 4. С. 235–256.
11. Сербулов А.В., Беляева О.И. Интеграционный подход к разработке методики оценки эффективности реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2013. № 4–1. С. 126–135.
12. Андриянов С.В. Основы построения системы управления стратегией социально-экономического развития муниципального образования // Известия РГПУ им. А.И. Герцена. 2008. № 74–1. С. 18–22.
13. Андриянов С.В. Совершенствование системы стратегического управления муниципальным образованием: на примере малого города: автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2008. 24 с.
14. Хурматуллина А.Ф. Стратегическое планирование как инструмент управления социально-экономическим развитием муниципальных образований: автореф. дис. … канд. экон. наук. Челябинск, 2018. 28 с.
15. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (с изменениями и дополнениями). [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/193208 (дата обращения: 29.05.2020).

В настоящее время в стратегическом планировании сформировано базовое нормативно-методическое обеспечение в рамках реализации Федерального закона № 172-ФЗ и различных подзаконных актов, регулирующих данную сферу. В результате на различных уровнях управления сформированы стратегии, прогнозы и государственные (муниципальные) программы, при реализации которых осуществляется достижение запланированных целей и задач.

Вместе с тем, если в части прогнозирования оценка результативности не является обязательной, целевые показатели в государственных (муниципальных) программах и стратегиях должны демонстрировать соответствующую динамику. И если контроль реализации государственных программ давно отлажен в органах власти и не вызывает каких-либо затруднений, то с мониторингом реализации стратегий полной определенности нет. Стратегия, ввиду повышенной публичности данного документа, требует тщательной проработки методического подхода к оценке результативности. Однако в настоящее время на федеральном и региональном уровнях отсутствуют соответствующие методические рекомендации, определяющие результативность реализации муниципальных стратегий.

В рамках исследования будут изучены методические подходы к оценке результативности муниципальных стратегий, сформированных на федеральном и региональном уровнях, а также подходы, предлагаемые различными авторами в научной среде. В связи с тем, что стратегическое планирование на муниципальном уровне имеет ряд пробелов в методическом обеспечении, изучение результативности муниципальных стратегий вызывает особый интерес.

Цель исследования состоит в обзоре существующих методических подходов к оценке результативности муниципальных стратегий развития, как в научной сфере, так и в действующей нормативно-правовой базе. Также в рамках статьи будут сформированы предложения по дальнейшему совершенствованию существующей методологической базы.

Материалы и методы исследования

Для проведения исследования была изучена российская и региональная нормативно-правовая база в части оценки результативности стратегий. Также были изучены различные авторские подходы для оценки результативности муниципальных стратегий, основные особенности которых кратко будут изложены в статье.

Для реализации цели и решения поставленных задач был применен широкий круг методов. В рамках системно-компаративного подхода к изучению состояния институциональной базы применялся контентный анализ системы стратегического планирования на муниципальном уровне. Отбор первичных данных осуществлялся на основе сплошного мониторинга нормативных документов федерального уровня и Арктических регионов, а также научных исследований по выбранной тематике. Их обработка достигалась эмпирическими методами экспертизы и агрегации. Фокусировка на Арктических регионах в исследовании обусловлена геостратегической важностью данной территории, существенным значением для обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности и безопасности Российской Федерации с учетом специфических условий жизни и ведения хозяйственной деятельности.

Нормативно-правовое обеспечение оценки результативности стратегий

На федеральном уровне нормативно-правовое обеспечение стратегического планирования осуществляется на основе Федерального закона № 172-ФЗ. В соответствии с законом № 172-ФЗ органы местного самоуправления могут разрабатывать муниципальные стратегии социально-экономического развития и планы мероприятий по их реализации в случае принятия соответствующего решения [1]. В трактовке закона № 172-ФЗ план мероприятий по реализации стратегии фактически является инструментом реализации стратегии, то есть, исполняя план мероприятий, мы тем самым достигаем заложенных в стратегии целей и задач. В законе недостаточно четко проведена граница между понятиями мониторинга и контроля реализации стратегии, а оценка результативности, которая в управленческой практике неизбежно следует за мониторингом, отсутствует.

Исходя из положений закона № 172-ФЗ, можно сделать вывод, что результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования на муниципальном уровне должны содержаться в ежегодных отчетах главы о результатах своей деятельности, поскольку сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности муниципальных программ относится исключительно к мониторингу программных документов. Поэтому результаты мониторинга реализации стратегии должны содержаться в ежегодных отчетах главы. Необходимо отметить, что закон № 172-ФЗ не вводит новых форм отчетности по результатам мониторинга реализации стратегии, а ссылается на существующий документ, формируемый в рамках исполнения закона № 131-ФЗ [2].

Таким образом, несмотря на существующие положения закона № 172-ФЗ, в настоящее время оценка результативности муниципальных стратегий в нормативно-правовой и методической базе федерального уровня не представлена. Вместе с тем, в части оценки результативности стратегий на федеральном уровне существующая методологическая база представлена методическими рекомендациями по разработке и корректировке региональных стратегий, а также правилами осуществления мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития макрорегионов.

В методических рекомендациях по разработке региональной стратегии субъектам РФ предлагается оценивать ожидаемые результаты реализации предлагаемых решений и целевые показатели конечного результата при сопоставлении с их фактическими значениями, установленными на конец каждого года реализации стратегии [3]. То есть фактически методические рекомендации предлагают сравнивать прогнозные и фактические показатели реализации региональных стратегий без детального разъяснения конкретных подходов к оценке их результативности, оставляя данную функцию на усмотрение региональным властям.

В свою очередь, правила осуществления мониторинга и контроля реализации стратегий макрорегионов определяют мониторинг реализации стратегии на основе анализа исполнения плана мероприятий по ее реализации и достижения значений показателей, предусмотренных стратегией. Оценка достижения показателей стратегии определяется как соотношение показателей, достигших прогнозного значения, к общему числу показателей в стратегии. Аналогичный подход применяется при оценке исполнения плана мероприятий с анализом количества исполненных пунктов плана. Оценка эффективности реализации стратегии определяется, исходя из пороговых значений оценок достижения показателей стратегии и оценки исполнения плана мероприятий [4].

Данный подход является более предметным и понятным для использования, однако в настоящее время представленные правила на практике не применялись ввиду отсутствия действующих стратегий социально-экономического развития макрорегионов.

В свою очередь, на региональном уровне в сфере стратегического планирования также отсутствует самостоятельный методический инструментарий в части оценки результативности муниципальных стратегий. В каждом арктическом субъекте РФ действуют региональный закон о стратегическом планировании, опирающийся на нормы закона № 172-ФЗ, и различные подзаконные акты, регулирующие особенности разработки, реализации, мониторинга и контроля региональных документов стратегического планирования. Вместе с этим методические рекомендации по формированию муниципальных стратегий сформированы лишь в Красноярском крае, Архангельской области, Республике Коми и Республике Саха (Якутия) [5].

Во всех представленных методических рекомендациях вопросу реализации стратегии и оценке ее результативности уделяется недостаточно внимания. В частности, в методических рекомендациях Архангельской области и Республике Саха (Якутия) указано, что порядок осуществления мониторинга реализации муниципальной стратегии определяется муниципальными нормативными правовыми актами [6]. В республике Коми результатами мониторинга реализации стратегии является годовой отчет/доклад о ходе выполнения плана мероприятий по реализации стратегии [7]. В Красноярском крае описаны укрупненные механизмы реализации стратегии: организационно-управленческие (создание системы стратегического управления, механизмы, обеспечивающие открытость участия населения и общества в решении вопросов местного значения, межмуниципальное сотрудничество); нормативно-правовые; финансово-экономические [8, 9].

Таким образом, в ходе проведенного анализа нормативной базы стратегического планирования в Арктических регионах можно сделать вывод об отсутствии единого подхода при формировании муниципальных стратегий с учетом различной степени детализации региональных методических рекомендаций для муниципалитетов (при их наличии) и о различном внимании региональных властей к выстраиванию муниципальной системы стратегического планирования. Фактически регионы даже в рамках собственных методических рекомендаций не предлагают каких-либо инструментов мониторинга и контроля реализации стратегий, что не дает возможности оценить результативность реализации стратегии на долгосрочном горизонте планирования.

Существующие научные подходы к оценке результативности стратегий

В научной среде методические аспекты оценки результативности муниципальных стратегий встречаются достаточно редко. В частности, Б.С. Жихаревичем в его исследовании ставится задача поиска методики эмпирического исследования, позволяющей вывить влияние ряда факторов (включая технологию планирования) на долговременные результативность и эффективность муниципальных стратегических планов. Результаты подобного исследования рассмотрены автором, где в качестве результирующего показателя выступала устойчивость муниципальных систем стратегического планирования. По ряду разработанных стратегий автор оценивал уровень участия в разработке стейкхолдеров, уровень общественного участия и уровень публичности [10].

Авторами А.В. Сербуловым и О.И. Беляевой разработаны методические аспекты оценки эффективности реализации стратегии развития муниципального образования, основанные на интеграционном подходе. Суть авторского подхода заключается в определении взаимосвязи социальной и экономической эффективности, интеграции процессов мониторинга и оценки, формировании интегральных индикаторов. Авторами сформирована система показателей, на основе анализа которой формируется сводный интегральный индикатор, характеризующий социально-экономическое положение муниципалитета. Основным минусом представленной методики является отсутствие в муниципальной статистике части используемых показателей, что ставит под сомнение практическую реализуемость данной методики. Вместе с тем состав показателей, применяемый авторами в своей работе, также не подкреплен соответствующей нормативной и методической основой [11].

Аналогичный интеграционный подход при формировании системы стратегического управления социально-экономическим развитием муниципального образования был использован С.Б. Андрияновым. Автор предлагает модель системы стратегического управления и методику расчета ее ключевого элемента – интегрального показателя качества жизни населения, служащего для определения исходного положения города и оценки эффективности предлагаемых стратегических решений. На основе интегрального показателя, характеризующего социально-экономическое положение города или района, автор предлагает имитационную модель для оценки эффективности альтернативных стратегических вариантов развития территории [12, 13].

Необходимо отметить, что все рассмотренные авторские методические подходы предлагались до вступления в силу закона № 172-ФЗ. После принятия закона лишь А.Ф. Хурматуллина провела изучение применения методического инструментария стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований для идентификации резервов развития территорий и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. В рамках исследования автором была предложена методика оценки результативности стратегического планирования в контексте его влияния на социально-экономическое развитие муниципалитетов. Отличие авторской методики заключается в определении реализации типичных стратегических целей на основе применения результативных показателей по основным направлениям развития муниципальных образований («качество и уровень жизни населения», «экономическое развитие», «муниципальное управление и городская среда»); классификации муниципальных образований на перспективные, инерционные и проблемные по уровню и динамике результативных показателей, что позволяет дифференцировать проблемы и корректировать направления социально-экономического развития муниципальных образований [14].

В качестве объекта исследования автором были выбраны города с численностью более 1 млн чел. Для анализа социально-экономического положения муниципалитетов за основу были взяты показатели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденные Указом Президента РФ № 607 [15]. Данный подход является наиболее интересным для дальнейшего изучения, поскольку он основан на практическом применении анализируемой информации, которая в ежегодном режиме формируется муниципалитетами и мониторинг которой осуществляют региональные органы власти.

Результаты

Таким образом, проведя анализ существующих методических подходов к оценке результативности стратегий и не отрицая их научной и практической значимости, необходимо отметить, что для более полного и всеобъемлющего методического обеспечения процессов реализации стратегических решений, необходимо совершенствование существующих методик в изменяющихся условиях. Проведенный обзор методических подходов позволил выявить ряд направлений дальнейшего совершенствования в муниципальном стратегическом планировании.

Необходимо определить единую концепцию оценки результативности стратегий как с точки зрения модельного инструментария, методов и механизмов мониторинга и контроля, так и с позиции предоставления и анализа информации. Кроме того, существующий федеральный и региональный опыт демонстрирует разночтения и неопределенность в части определения результативности стратегий, что не позволяет оценить эффект от их реализации по единой методике и провести межмуниципальное или динамическое сопоставление полученных результатов. Также необходимо отметить недостаточную скорость работы федерального правительства в части формирования методологической базы в стратегическом планировании, что тормозит разработку и реализацию стратегий на местах.

Кроме того, в качестве направлений для дальнейшего совершенствования оценки результативности муниципальных стратегий можно выделить следующие предложения.

1. В методических подходах предлагается учитывать влияние ряда факторов, которые дифференцируют муниципалитеты и не позволяют проводить корректные сопоставления при различных условиях хозяйствования. К подобным факторам относятся: наличие статуса приграничной территории; вид муниципалитета (городское или сельское); отраслевая специфика муниципального образования; промышленная освоенность территории муниципального образования; наличие необходимой коммунальной инфраструктуры; площадь территории; численность и плотность населения и т.д.

Представленные факторы являются определяющими для социально-экономического положения отдельной территории и в целях корректного межмуниципального сопоставления и характеристики социально-экономического положения муниципалитетов необходимо интегрировать в методический инструментарий соответствующие характеристики.

2. Также предлагается при совершенствовании методических подходов основывать их формирование на базе существующей статистики, поскольку большинство рассматриваемых авторских подходов носят теоретизированный характер и не использовались на практике отчасти по причине отсутствия фактических данных. Данный нюанс не позволяет в полной мере оценить функциональность и эффективность предлагаемых авторских подходов. В этой связи выгодно выделяется работа А.Ф. Хурматуллиной, поскольку в ней используется реализованный на практике инструмент ежегодного мониторинга социально-экономического положения муниципалитетов в рамках реализации Указа Президента РФ № 607. Дополнительной сложностью является существенная ограниченность данных муниципальной статистики, которая имеет общероссийский характер. В качестве решения данной проблемы предлагается использовать имеющийся набор показателей, на основе которых осуществляется мониторинг социально-экономического положения муниципалитетов, а также отчетная информация по муниципальным программам и исполнению муниципальных бюджетов.

3. В качестве основополагающего показателя, характеризующего результативность стратегии, предлагается рассматривать численность населения и его динамику на протяжении ряда лет. Приоритетность данного параметра особенно значима для арктических территорий России, в которых наблюдается динамика депопуляции населения по ряду причин. Предлагаемый авторами интегральный показатель «уровень качества жизни населения» не имеет унифицированной методики расчета, и в результате каждый автор обосновывает свою трактовку данного показателя. Однако усложненные расчеты уровня качества жизни населения с экспертной расстановкой весовых коэффициентов зачастую маскируют причины снижения уровня качества жизни в конкретном муниципалитете.

4. Вместе с тем значимое влияние на результативность стратегии оказывает наличие и эффективная коммуникация различных стейкхолдеров, направленная на решение конкретных целей и задач. В частности, если в реализацию стратегии муниципалитета вовлечен бизнес на принципах социальной ответственности, то в результате муниципалитет во взаимодействии с ним способен вовлечь в реализацию поставленных в стратегии целей дополнительные ресурсы. Аналогичная ситуация возникает при вовлечении населения в реализацию стратегии. Таким образом, работа с общественностью и стейкходерами на этапе формирования стратегии позволяет в дальнейшем муниципальной власти разделить ответственность между стейкхолдерами и привлечь дополнительные ресурсы для решения поставленных задач.

5. Существенная географическая дифференциация не позволяет в равной степени сопоставлять результативность стратегий между муниципальными районами и городскими округами. Муниципальные районы зачастую являются донорами природных и трудовых ресурсов для городских предприятий, тогда как обратной отдачи не происходит. В результате уровень урбанизации в нашей стране за последние десятилетия неуклонно растет. В этой связи необходимо формировать различные подходы к городским и районным муниципалитетам, а также провести дифференциацию по численности населения.

6. Кроме того, в рассматриваемых авторских подходах результативность стратегий в точки зрения финансовой составляющей практически не рассматривается. Вместе с тем одним из ключевых показателей результативности стратегий является бюджетная обеспеченность реализуемых целей и задач муниципалитета, поскольку без соответствующей финансовой поддержки реализация запланированных целей будет невозможна.

Выводы

В результате проведенного анализа можно сделать вывод, что текущая ситуация в муниципальном стратегическом планировании практически не изменилась с момента выхода закона № 131-ФЗ в 2003 г. На уровне муниципалитетов по-прежнему осуществляется разработка стратегий в инициативном порядке, с разной степенью систематизации и без четкого мониторинга результативности со стороны региональных властей. В связи с этим существующая тенденция к адаптации и унификации подходов к муниципальному управлению является актуальной с учетом реализации «майского» указа Президента России, а также в связи с нестабильной общемировой ситуацией, связанной с распространением коронавирусной инфекции. Таким образом, предложения автора по адаптации методического инструментария в части результативности муниципальных стратегий могут быть использованы в региональной практике и позволят обеспечить эффективное выстраивание согласованной политики между регионами и муниципальными образованиями.


Библиографическая ссылка

Ковров Д.Ю. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МЕТОДИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ К ОЦЕНКЕ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СТРАТЕГИЙ // Фундаментальные исследования. – 2020. – № 6. – С. 59-64;
URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=42778 (дата обращения: 24.09.2021).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.074