При определении основных направлений и путей совершенствования управления муниципальным имуществом в Российской Федерации в целом и на территории города Иркутска в частности необходимо обратить внимание на зарубежный опыт управления муниципальной собственностью. Изучение существующих инструментов, методов и моделей управления объектами муниципальной собственности различного назначения в развитых зарубежных странах имеет большое значение для разработки комплекса мероприятий, направленных на совершенствование существующей системы управления муниципальной собственностью в Российской Федерации.
Целью исследования является изучение применяемых в зарубежной и российской практике форм общественно-частного партнерства при управлении объектами муниципальной собственности, выделение наиболее продуктивных и эффективных из них, анализ возможности их развития в условиях российской экономики. В работе применялась совокупность общенаучных методов, в том числе методы структурно-функционального и сравнительного анализа, статистическая обработка информации, системный метод.
Несмотря на множество факторов, обуславливающих различия в построении моделей местного самоуправления (политический режим, национальные традиции, государственное устройство, административно-территориальное деление и т.д.), местное самоуправление – неотъемлемый атрибут любого современного демократического общества. И система управления муниципальной собственностью в значительной степени зависит от существующей в стране модели организации власти на муниципальном уровне.
Согласно наиболее часто встречающейся в научной литературе классификации основных моделей организации местного самоуправления, основанной на отношениях между органами центральной власти и органами местного самоуправления, можно выделить англосаксонскую и континентальную модели, а также смешанную модель, представляющую собой сочетание разных черт англосаксонской и континентальной моделей.
Англосаксонская модель преимущественно распространена в странах с одноименной правовой системой: США, Канаде, Великобритании, Индии, Австралии, Новой Зеландии.
Основным принципом англосаксонской модели является самостоятельная деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов, не отнесенных к компетенции государства, в пределах предоставленных полномочий (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США полномочия органам местного самоуправления предоставляются штатами, т.е. на региональном уровне власти).
Среди основных черт англосаксонской модели местного самоуправления можно выделить: выборность органов местного самоуправления; высокий уровень автономии; отсутствие в муниципалитетах государственных представителей, осуществляющих контроль органов местного самоуправления (контроль осуществляется в первую очередь со стороны населения); отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня). Государственное регулирование органов местного самоуправления в рамках англосаксонской модели осуществляется, как правило, в косвенной форме (через государственные дотации; судебный контроль; принятие модельных законов и т.д.).
Континентальная модель организации местного самоуправления распространена в странах континентальной Европы (Италия, Франция, Бельгия, Испания), а также в большинстве государств Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
К ее основным чертам можно отнести: ограниченную автономию местного самоуправления; сочетание назначаемости и выборности в работе органов местного самоуправления, местных администраций; существование иерархии системы управления (местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с государственным уровнем власти); наличие в муниципалитетах государственных представителей, осуществляющих контроль органов местного самоуправления [6, c. 24–25].
Для ряда стран, таких как Япония, Германия, Австрия, а также некоторых развивающихся и постсоциалистических стран характерны смешанные модели организации местного самоуправления, сочетающие в себе различные черты англосаксонской и континентальной моделей.
Степень автономии местного самоуправления, а также государственного участия в муниципальном управлении зависит от исторических, территориальных, демографических особенностей, присущих тому или иному государству, а также от особенностей правовых систем. Существование современной смешанной модели организации местного самоуправления является результатом постепенного сближения, развития и преобразования некогда весьма различных муниципальных систем.
Одним из основных движущих факторов совершенствования моделей местного самоуправления является стремление к наиболее оптимальному сочетанию в организации власти на местах местного самоуправления, с определенным уровнем самостоятельности в решении вопросов муниципального значения, и государственного управления, обеспечивающего через контроль органов местного самоуправления защиту и максимальную реализацию интересов населения муниципалитета.
Правовые, организационные, экономические и территориальные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его реализации определены Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Полномочия органов местного самоуправления, в том числе в сфере управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности, также определены указанным федеральным законом.
Органы местного самоуправления в Российской Федерации самостоятельно и под свою ответственность обеспечивают решение вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и местных особенностей территорий. Обязанностью органов государственной власти (федеральных и региональных) является оказание содействия населению в осуществлении их права на местное самоуправление, а также создание необходимых правовых, экономических и организационных условий для становления и совершенствования системы местного самоуправления в целом и деятельности по управлению муниципальной собственностью в частности [1].
Управление муниципальной собственностью – целенаправленная деятельность органов местного самоуправления, ориентированная на повышение экономической и социальной эффективности использования объектов муниципального имущества с целью наиболее полного и оперативного решения вопросов местного значения в меняющихся условиях внешней и внутренней среды [7, c. 116].
Общественно-частное партнерство (Public-Private Partnership) представляет собой организационный и институциональный альянс между общественной властью и частным сектором в целях реализации социально значимых проектов в различных сферах деятельности: от осуществления научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ до предоставления общественных услуг населению. Партнерства широко применяются в качестве инструмента планирования на уровне муниципалитетов, а также источника регионального и городского социально-экономического развития.
По состоянию на начало 2017 г. в Российской Федерации прошли стадию принятия решения о реализации 2446 проектов, предусматривающих привлечение частных инвестиций на принципах государственно-частного партнерства.
Среди проектов государственно-частного партнерства, прошедших стадию принятия решения о реализации:
– федерального уровня – 17 проектов;
– регионального уровня – 238 проектов;
– муниципального уровня – 2191 проект.
В свою очередь, проектов общественно-частного партнерства, прошедших стадию коммерческого закрытия (подписания соглашений, договоров) – 2183, в рамках которых совокупные инвестиционные обязательства (обязательства по финансированию создания, строительства, реконструкции) публичной и частной стороны составляют – 2,040 трлн рублей, из них обязательства частных партнеров – 1,336 трлн рублей (65,4 %) [5, c. 2].
Анализируя опыт различных стран, можно сделать вывод, что одним из наиболее широко применяемых методов экономического и организационного обеспечения процессов развития и эффективного использования муниципального имущества является привлечение к финансированию и управлению объектами муниципальной собственности частного капитала на концессионной основе.
Концессионная деятельность осуществляется преимущественно в рамках партнерства государства и органов местного самоуправления, действующих в интересах общества, с одной стороны, и частного бизнеса – с другой, и оформляется в виде договора (соглашения) между указанными субъектами.
В настоящее время концессионные договоры между органами местного самоуправления и частным бизнесом в целях повышения эффективности управления объектами муниципальной собственности различного функционального назначения применяются более чем в ста странах мира, в том числе в Китае, Японии, Великобритании, США, Канаде, Италии, Франции, Германии, Бразилии, Республике Корея, Сингапуре, Малайзии, Польше, Венгрии и др.
В России концессия является преимущественной формой реализации проектов государственно-частного партнерства. Из 2446 проектов, предусматривающих привлечение частных инвестиций на принципах государственно-частного партнерства, 2200 инфраструктурных проектов уже реализуются и будут реализованы в форме концессионного соглашения, в том числе:
– федерального уровня – 7 проектов;
– регионального уровня – 141 проект;
– муниципального уровня – 2052 проекта.
Среди преимуществ концессионных соглашений можно выделить их долгосрочный и многоцелевой характер, что позволяет сторонам соглашения осуществлять стратегическое планирование своей деятельности, ориентированное на получение максимального эффекта (экономического или социального). Кроме того, в рамках концессионных соглашений и существующих публично-правовых норм, при возникновении необходимости защиты интересов общества у государства (муниципалитета) остается достаточно рычагов воздействия на частный сектор, который в свою очередь обладает высоким уровнем свободы в принятии управленческих и административно-хозяйственных решений. Привлекательность концессионных проектов обуславливается также перераспределением рисков между государством (муниципалитетом) и частным бизнесом.
Однако, учитывая особенности современного развития российской экономики, можно выделить ряд сложностей в применении концессионного механизма в России, связанных с тем, что стратегическое планирование на срок свыше 10 лет в нашей стране является слишком рискованным для бизнеса и часто оказывается необъективным. От формирования четких условий взаимоотношений между частным бизнесом и общественной властью, от того, насколько будут обеспечены интересы и защищены права инвесторов в рамках каждого концессионного проекта, будет зависеть успешность становления и развития общественно-частного партнерства в России. Стоит отметить, что потенциал использования общественно-частного партнерства на концессионной основе в России достаточно высок, поскольку есть необходимость использования данной формы взаимоотношений общественной власти и частного бизнеса в секторе общественных услуг, в транспортной инфраструктуре, в сфере жилищно-коммунального хозяйства и т.д.
Распределение количества концессионных соглашений, реализуемых на территории Российской Федерации, в разрезе сфер инфраструктуры [5, c. 4–5]
Согласно данным Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, за первое полугодие 2017 г. были заключены обязательства по 675 концессионным соглашениям, общий объём инвестиций – 80 миллиардов рублей. В 2016 г. было заключено 580 концессий в сфере жилищно-коммунального хозяйства, общий объем обязательств инвесторов по ним составил 62,4 миллиарда рублей [3]. Распределение количества концессионных соглашений, реализуемых на территории Российской Федерации, по сферам инфраструктуры (рисунок) показывает, что проекты на концессионной основе наиболее широко применяются в секторе коммунально-энергетической инфраструктуры – 2015 проектов (в том числе 961 проект – водоснабжение и водоотведение, 950 проектов – теплоснабжение).
Как правило, инициатива установления партнерства с частным сектором исходит от органов местного самоуправления, представляющих интересы муниципального образования. Подобный интерес к взаимодействию с бизнесом в большинстве случаев вызван неспособностью муниципалитета обеспечить необходимые объемы и эффективное использование финансовых ресурсов в целях обеспечения устойчивого функционирования и развития инфраструктуры муниципального образования. Частный бизнес же, как правило, обладает большим объемом свободных денежных ресурсов и при надлежащем контроле способен более эффективно решать указанные задачи. Среди применяемых в мировой практике форм реализации партнерства между органами местного самоуправления и бизнесом именно концессионные соглашения исследователи выделяют как преобладающую и наиболее эффективную форму общественно-частного партнерства [4].
В большинстве развитых стран одной из наиболее широких отраслей применения концессионной формы привлечения частного капитала является сфера социальной и инженерной инфраструктуры. Обобщая опыт передовых стран, можно выделить наиболее эффективные формы муниципально-частного партнерства на концессионной основе в области инфраструктуры (таблица).
Разнообразие концессионных форм не ограничивается приведенными в таблице. Существуют и другие механизмы муниципально-частного партнерства в инфраструктурном секторе, такие как ВОО «Build – Own – Operate» (строительство – владение – управление); ВООТ «Build – Own – Operate – Transfer» (строительство – владение – управление – передача); BBO «Buy – Build – Operate» (покупка – строительство – управление); ROO «Rehabilitate – Own – Operate» (реконструкция – владение – управление). Однако в связи с тем, что объекты инженерной инфраструктуры являются общественно значимыми объектами, обеспечивающими нормальные условия жизнедеятельности населения муниципального образования, использование концессионных проектов, при которых право собственности на объект переходит к концессионеру, нецелесообразно. Условия реализации инвестиционных проектов должны быть привлекательными для частного сектора с точки зрения минимизации правовых и экономических рисков.
В России основным нормативным правовым актом, регулирующим процесс реализации концессий, является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [2]. Кроме того, частные вопросы заключения и исполнения концессионных соглашений регламентируются положениями Гражданского, Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации. Однако стоит отметить, что в настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации процесс подготовки, заключения, исполнения и прекращения концессионных соглашений не урегулирован. Таким образом, существует необходимость принятия отдельных нормативных правовых актов, направленных на совершенствование всех этапов процесса реализации концессионных соглашений на региональном и муниципальном уровнях законодательства.
Разновидности концессий в инфраструктурном секторе
|
Разновидность концессии |
Описание |
|
Механизмы BOT «Build-Operate-Transfer» (строительство – управление – передача) BTO «Build-Transfer Operate» (строительство – передача – управление) |
Механизмы BOT и BTO используются при строительстве значимых объектов инфраструктуры, возведение которых требует существенных капиталовложений (трубопроводы, мосты, тоннели, автострады). Схема BOT предусматривает строительство, ввод в эксплуатацию и эксплуатацию застройщиком построенного объекта в течение определенного соглашением сторон срока. По истечении указанного срока объект должен быть передан муниципальному заказчику. При использовании схемы BTO застройщик по окончании строительных работ передает объект муниципалитету и, приобретая его в долгосрочную аренду, также эксплуатирует в течение установленного соглашением срока. Эксплуатация построенного объекта обеспечивает возвращение инвестиций и получение прибыли застройщиком |
|
Механизм ROT «Rehabilitate-Own-Transfer» (реконструкция – владение – передача) |
Механизм ROT предусматривает передачу существующего объекта инфраструктуры, находящегося в муниципальной собственности, в частные руки c целью осуществления модернизации данного объекта, его эксплуатации концессионером в течение установленного срока с последующей передачей объекта инфраструктуры муниципалитету или без таковой. При этом концессионер принимает на себя определенные обязанности и ограничения по эксплуатации объекта |
|
Контракты на управление |
Заключение контрактов на управление предусматривает передачу муниципального предприятия или учреждения специализированной управляющей компании. При этом управляющая компания, состоящая из высококвалифицированных менеджеров, обеспечивает себе прибыль за счет снижения издержек управляемого объекта. В данном случае происходит передача управленческих функций муниципалитета сторонней организации без изменения организационно-правовой формы предприятия |
|
Контракты на оказание услуг |
Использование этой формы общественно-частного партнерства на концессионной основе предполагает, что муниципальный заказчик заключает контракт с частной организацией на выполнение определенных общественно значимых услуг (сбор и утилизация твердых бытовых отходов, ремонт и обслуживание дорог, обслуживание коммунальных сетей и др.). Концессионное соглашение такого рода как правило, включает обязательство концессионера по инвестированию финансовых ресурсов в создание и модернизацию инфраструктурных объектов, таких, как пункты технического обслуживания, производственные здания и помещения, транспортные средства и оборудование. В рамках реализации подобных проектов частный бизнес обеспечивает возврат инвестиций и получение прибыли за счет эффективной эксплуатации объектов и соответствующих тарифов |
|
Передача объектов инженерной инфраструктуры в долгосрочную аренду |
Передача объектов инженерной инфраструктуры, находящихся в муниципальной собственности, в долгосрочную аренду сторонним организациям позволяет привлечь частные инвестиции в развитие и совершенствование объектов инженерной инфраструктуры, обеспечить их эффективную эксплуатацию. Долгосрочная аренда широко применяется в сфере энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения и очистки сточных вод |
Примечание. Cоставлено авторами по данным источника [4].
Помимо существующих пробелов в законодательной сфере есть ряд других проблем, препятствующих применению и развитию концессионных моделей муниципально-частного партнерства в коммунальной и инфраструктурной сфере муниципальных образований:
- трудности долгосрочного планирования и прогнозирования основных показателей деятельности в условиях нестабильной экономической ситуации;
- высокий уровень долгов муниципальных предприятий в сфере инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства;
- невозможность субъекта Российской Федерации в рамках концессионного соглашения принимать на себя ряд обязательств муниципалитета, являющегося концедентом;
- сложность прогнозирования количества и объемов предоставляемых потребителям услуг и инвестиционных обязательств по ним;
- необходимость обязательной регистрации передаваемого имущества и отсутствие правоустанавливающих документов на многие объекты;
- недостаточное обеспечение прав и интересов частного сектора по концессионным соглашениям (в частности, отсутствие в законодательстве необходимости возмещения расходов концессионера, не возмещенных ему по окончании срока действия соглашения при методе индексации).
Среди основных направлений совершенствования процесса становления и развития концессионного механизма в России на федеральном, региональном и муниципальном уровне можно выделить:
- разработку нормативных правовых актов на региональном и местном уровнях власти, направленных на развитие положений Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
- проведение анализа существующего законодательства, а также заключенных в отношении муниципальной собственности концессионных соглашений, с целью выявления возможных вариантов совершенствования существующей практики и формирования четких, оптимальных условий взаимоотношений между муниципалитетом и частным сектором, обеспечивающих в полной мере интересы обеих сторон;
- использование продуктивных инструментов зарубежной практики использования концессий (расширение сфер применений концессионных соглашений; обозначение в соглашениях помимо требуемых затрат желательных результатов, например протяженности автомагистралей, трубопроводов, подлежащих ремонту, желательного уровня удовлетворенности населения качеством оказываемых услуг и т. д);
- организацию процесса подготовки специалистов органов государственной власти и местного самоуправления для совершенствования практики заключения концессионных соглашений.
Анализ современной практики показывает, что различные механизмы взаимодействия государственных структур и бизнеса, их модификации за рубежом активно развиваются, расширяется сфера применения различных форм общественно-частного партнерства. Модели концессионных соглашений сегодня находят свое применение не только в сфере инфраструктуры (при сооружении мостов, автострад, объектов тепло-, водоснабжения и т.д.), но и в таких отраслях, как национальная оборона, образование, городской общественный транспорт, кабельное телевидение и т.д. Стоит отметить, что указанная тенденция имеет огромные перспективы для развития муниципальных образований и их экономической основы – муниципальной собственности, в том числе и в России, где концессионные механизмы находятся на стадии становления и нуждаются в дальнейшей проработке и совершенствовании.