Scientific journal

Fundamental research

ISSN 1812-7339

"Перечень" ВАК

ИФ РИНЦ = 1,674

Повышенный академический интерес к проблеме поиска универсальных показателей, способных измерить эффективность современных систем государственного управления, имеет вполне практическое объяснение. Современный миграционный кризис, “накрывший” Западную Европу и ввергший ее в состояние хаоса; стремительный разрыв в уровне жизни разных групп населения развитых стран, приведший к социальным потрясениям; массовая безработица, вызванная перемещением производства в страны с низкими издержками производства; нарастающее разнообразие потребностей человека информационного общества, стремящегося к самовыражению, и, как следствие, кризис идентичности; распространение радикальных идеологий и террористических практик – все это проявления неспособности современных систем государственного управления эффективно ответить на принципиально новые угрозы и вызовы. Потребность же в модернизации системы государственного управления России вызвана крайне низким качеством публичного управления, его отставанием от запросов времени, отягощенного режимом западных санкций и несбывшихся иллюзий от административной реформы, ставшего барьером на пути экономических и социальных инноваций.

Теоретическую основу исследования составляет мультипарадигмальная методология сравнительного анализа. Выводы и обобщения авторов опираются на эмпирические данные совместного исследования Фонда Наследия (Heritage Foundation) и Уолл Стрит (Wall Street) на тему «Индекс экономической свободы» (ИЭС); результаты мониторингов международной организации «Transparency International» на тему «Барометр мировой коррупции» и Индекса мировой коррупции; материалы сайта Министерства экономического развития РФ по различным аспектам административной реформы в РФ.

Квантификация качества публичного управления: возможно ли это?

По мере нарастания разнообразия современных обществ все более многообразными и вариативными становятся процессы государственного управления. При этом основная потребность, которая возникает в органах государственной власти, столкнувшихся с принципиально новыми вызовами и угрозами, связана с необходимостью концептуализации государственной политики, формированием стратегии развития общества и созданием эффективного механизма ее реализации с точки зрения «затрат» и «результатов». С этим связано активное и разнообразное использование различных оценок эффективности государственного управления.

Оценка эффективности государственного управления представляет собой процесс измерения результатов совокупной деятельности всех органов государственной власти, ее различных подразделений, разрядов и отдельных государственных служащих на основе научно разработанных показателей и критериев, позволяющих сопоставлять фактическое состояние дел с основными стандартами и целевыми показателями результативности. В настоящее время используется множество критериев и оценок качества государственного администрирования, которые до сих пор сталкиваются с проблемой достоверности и точности используемых показателей. Кроме того, существует проблема универсальности критериев, которые могли бы применяться во всех странах и не зависеть от национальных особенностей системы государственного управления и внутренней политики конкретного государства.

В российской науке управления важнейшим маркером эффективности государственного управления, по мнению экспертов, выступает система сбалансированных социально-экономических показателей устойчивого развития, которая включает четыре группы показателей – макроэкономические, социальные, институциональные и экологические. «Основные макроэкономические показатели: темпы прироста ВВП; уровень инфляции; размер дефицита государственного бюджета; размер государственного долга; объем золотовалютных резервов; уровень монетизации экономики; пределы колебания курса национальной валюты. Основные социальные показатели: уровень безработицы; уровень бедности; степень неравенства в распределении денежных доходов различных слоев населения (индекс Джини); уровень качества жизни. Основные показатели институционального развития: индекс качества развития институтов; индекс качества и эффективности государственного управления; готовность к введению и применению электронного правительства; уровень восприятия коррупции. Основные экологические показатели: уровень экологической устойчивости; уровень производства различных видов отходов; доля возобновляемых источников энергии в энергетическом балансе; энергоемкость ВВП и отдельных отраслей промышленности; объем выбросов в атмосферу углекислого газа» [1].

Справедливости ради следует заметить, что экономические показатели, хотя и являются важными, однако не дают комплексной оценки эффективности государственного управления. К тому же при построении функциональных экономических систем возникает проблема определения оптимальных значений указанных показателей и индикаторов, выстраивания механизмов их постоянного мониторинга и контроля, системы обратной связи, корректировки показателей, обеспечивающих равновесие экономической системы.

По этой причине в международной практике публичного управления используются интегральные показатели оценки эффективности государственного управления, разработанные различными международными организациями [3].

Наиболее распространенным показателем эффективности функционирования системы государственного управления, используемым в зарубежных исследованиях, является комплексный показатель GRICS, признанный всеми международными организациями. Показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) оценивает эффективность государственного администрирования, сравнивая государственную политику различных стран. Показатель был разработан на основе множества переменных и состоит из шести индексов, которые отражают шесть параметров государственного администрирования. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому понятие «государственное управление» представляет собой совокупность различных традиций и официально закреплённых правил принятия решений, отвечающих запросам общества. Тем самым государственное управление включает в себя:

а) процессы выбора, контроля и замены правительства;

б) способность правительственных структур формулировать и претворять в жизнь политику государства;

в) доверие и уважение граждан и самого государства к институтам, руководящим экономическим и социальным взаимодействием в обществе.

Показатель GRICS рассчитывается на основе 6 индексов:

1) право голоса и подотчетность (Voice and Accountability);

2) политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence);

3) эффективность правительства (Government Effectiveness);

4) качество законодательства (Regulatory Quality);

5) верховенство закона (Rule of Law);

6) контроль коррупции (Control of Corruption) [5].

Валидность интегральных показателей

В качестве примера практического применения рассмотренных выше показателей для оценки и анализа эффективности государственного управления возьмем основной показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot). С его помощью оценим эффективность государственного администрирования, сравнивая государственную политику Великобритании, Швеции и Российской Федерации. Сравнивая систему публичного управления трех стран за 1996–2014 гг. по шести показателям, попытаемся выявить тенденции их развития [2]:

• Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence). Данный индекс включает в себя группу неких показателей, которые измеряют вероятность потери стабильности, нарушения установившейся политики правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия, которое включает в себя не только терроризм, но и систематическое применение насилия внутри страны. Индекс показывает, насколько качество государственного управления вызывает необходимость в резких политических переменах, насколько необходима смена политического курса и др.;

Таблица 1

Политическая стабильность и отсутствие насилия/Терроризм

Рис. 1

Как показывают данные таблицы политическая стабильность тесно связана с экономической ситуацией в стране. Мировые кризисы (2002 г., 2008–2009 гг.) провоцируют кризисы в стране (Великобритания, Россия и, в меньшей степени, Швеция). Потеря политической стабильности в Великобритании и Швеции в 2015–2016 гг. вызвана действием внешнего фактора – мигрантским кризисом. Напротив, в России, несмотря на западные санкции, наблюдается высокая степень политической консолидации общества и власти.

• Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability). Данный индекс эффективности государственного управления включает показатели, которые измеряют различные стороны политических процессов, прав и гражданских свобод. Основные показатели данной категории отражают степень реального участия граждан в выборе правительства. Например, такой показатель, как уровень независимости прессы при определённой сложившейся государственной политике.

Таблица 2

Право голоса и подотчетность

Рис. 2

Таблица 3

Эффективность правительства

Рис. 3

По этому показателю Россия отстает от Великобритании и Швеции, однако не критично. Существуют оппозиционные СМИ, отсутствует цензура, политическая оппозиция.

• эффективность правительства (Government Effectiveness). Данный индекс показывает и раскрывает качество государственных услуг, компетенцию и профессионализм государственных служащих, качество бюрократии, уровень профессионализма государственной службы и её независимости от политического давления. Также данный индекс отражает непосредственный уровень доверия к политике со стороны граждан;

Особенность данного показателя в России характеризуется традиционным недоверием к институтам власти и высоким доверием к персональным носителям власти, например к Президенту В.В. Путину, чьи рейтинги превышают отметку в 80 %, чего никогда не было у лидеров Великобритании Швеции. Зато в двух последних странах традиционно высокое доверие населения к институтам власти.

• Верховенство закона (Rule of Law). Данный индекс измеряет не только уровень доверия граждан к государственной политике и законам общества, но и приверженность к исполнению данных законов. В него входят критерии и показатели отношения граждан к преступлению, эффективности законодательной системы в целом и др.;

По этому показателю отставание России от Великобритании и Швеции более чем в два раза. Правовой нигилизм является характерной чертой правового сознания большинства населения страны, что позволило Председателю Конституционного Суда России В.Д. Зорькину заявить на V Международном юридическом форуме об отсутствии правового государства в России.

• Качество законодательства (Regulatory Quality). Данный индекс отражает значение политики, проводимой в государстве. С помощью него можно измерить такие государственные меры, которые противоречат рыночной экономике, а именно: контроль уровня цен, усиленный контроль банков, неадекватный контроль международной торговли, регулирования и развития бизнеса;

Таблица 4

Верховенство закона

Рис. 4

Таблица 5

Качество законодательства

Рис. 5

По данному показателю отставание России от Швеции и Великобритании еще более существенно. Чрезмерен административный контроль за бизнесом, непрозрачность законодательства, его отставание от запросов времени.

• Контроль коррупции (Control of Corruption). Данный индекс является показательным и отражает само восприятие коррупции в государстве со стороны общества. При этом учитываются различные точки зрения на данный вопрос: от восприятия дополнительной оплаты за какие-либо услуги до глобального влияния уровня коррупции на развитие бизнеса и существование коррупции на высоком политическом уровне, включая участие элит в проведении государственной политики государства.

Показатель бытовой коррупции наиболее низок в Швеции, затем следует Великобритания, где нередки коррупционные скандалы с участием элиты. При этом в России недопустимо высок уровень низовой и верхушечной коррупции, хотя в 2015–2016 гг. наметился известный прогресс в борьбе с коррупцией.

Однако следует заметить, что интегральный показатель GRICS, как и другие аналогичные показатели государственного управления, позволяет дать общую оценку состоянию государственного управления в конкретной стране. При этом он не позволяет выявить конкретные аспекты правовой базы или практики деятельности государственных органов, приводящих к данным значениям интегральных показателей. Кроме того, данные показатели в существенной мере основаны на восприятии и экспертных оценках. Поэтому для более детального анализа статуса государственного управления были разработаны показатели «второго поколения», которые характеризуют деятельность органов исполнительной власти. Эти индикаторы характеризуются следующими особенностями:

Таблица 6

Контроль коррупции

Рис. 6

• позволяют осуществлять мониторинг и оценку состояния системы государственного управления без «привязки» к определенным программным целям реформ;
• ориентированы на мониторинг эффективности деятельности органов исполнительной власти, но могут также применяться для других ветвей власти;
• позволяют осуществлять международные сопоставления (по определенному кругу стран с учетом ряда методологических поправок);
• сочетают качественные и количественные показатели эффективности;
• связаны со стратегическими целями развития.

Система показателей «второго поколения» основана на предположении о том, что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает определенными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности. Среди этих показателей эффективности государственного управления можно выделить:

1. Показатели (WBES). Они позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, отражая при этом взаимодействие бизнеса и государства. В данном случае даётся оценка делового климата, качества регулирования, качества государственных услуг и уровня коррупции.

2. Показатели (BEEPS). Данная группа показателей позволяет также провести подробный анализ качества управления, делового климата, уровня коррупции, состояния конкурентной среды в условиях взаимодействия государства и бизнеса, но в странах с переходной экономикой.

3. Индекс экономической свободы (ИЭС) организации «Heritage Foundation» – совместная работа Фонда Наследия (Heritage Foundation) и Уолл Стрит (Wall Street). Информационная база ИЭС включает в себя данные правительственных и неправительственных организаций, различные результаты социологических опросов на международном и национальном уровнях. В 2015 году исследование охватывает 186 государств, однако только 178 стран получили количественные показатели [1]. Остальным странам аналитики не смогли присвоить цифровых показателей из-за недостатка достоверных статистических данных.

Показателями, на основе которых выполняется сравнительный анализ экономической свободы, являются следующие:

1. Права собственности.

2. Свобода от коррупции.

3. Фискальная свобода.

4. Участие правительства.

5. Свобода труда.

6. Свобода предпринимательства.

7. Свобода торговли.

8. Монетарная свобода.

9. Свобода инвестиций.

10. Финансовая свобода.

Индекс экономической свободы (ИЭС) является одним из основополагающих критериев в оценке эффективности государственного управления. Рейтинг экономической свободы стран мира 2015 года наглядно показывает уровень развитости стран, а также помогает более точно проанализировать уровень государственного администрирования с той или иной стране с точки зрения развитости экономической свободы. Категории указаны в таблице под своими номерами, соответственно – от 1 до 10. Для каждой из десяти категорий экономической свободы в таблице приводится рейтинг – от 0 до 100. Данный рейтинг определяет особое место страны, занимаемое среди других государств. Соответственно, чем ниже рейтинг, тем хуже показатель страны в определённой категории.

1. Индекс восприятия коррупции (ИВК). Данный индекс является составным и позволяет получить ежегодные данные по показателям коррупции на государственном уровне в различных странах.

2. Барометр мировой коррупции организации «Transparency International». Данный показатель ориентирован на восприятие среднестатистическим человеком уровня коррупции в государстве. Проанализировав статистические данные, согласно результатам исследований «Барометр мировой коррупции – 2013», в России 92 % граждан считают, что коррупция является в той или иной степени проблемой (79 % назвали коррупцию серьезной проблемой). Более 80 % опрошенных отметили, что для достижения каких-либо целей в государственном секторе необходимы личные связи, а по мнению 85 % российских граждан, власть находится в руках групп интересов, которые преследуют исключительно собственные цели. При этом институты, непосредственно участвующие в борьбе с коррупционными направлениями, не вызывают доверительного восприятия. Только 5 % россиян положительно оценивают действия властей по борьбе с коррупцией, в то время как 77 % называют их неэффективными [4].

3. Индекс непрозрачности отражает степень воздействия непрозрачности страны на стоимость и эффективность капиталовложений. Данный индекс представлен в виде некоего «Фактора непрозрачности», который составлен на основе пяти показателей, включающих следующие сферы, которые, в свою очередь, влияют на рынок капитала: коррупция в органах государственной власти; законы, регулирующие права собственности; стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности; разнообразная экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая).

4. Показатели эффективности государственного управления, которые измеряются на основе обследований государственных служащих и населения. Одним из основных является индекс институциональной среды, который рассчитывается на основе обследований государственных служащих в 15 странах (в том числе, в Албании, Аргентине, Болгарии, Индии, Индонезии и Молдове) по методологии Всемирного Банка (разработана при поддержке Программы сотрудничества между Банком и Нидерландами). Данный индекс включает показатели степени доверия к государственной политике, доверия к правилам, положениям и направленности ресурсного обеспечения.

5. Показатели, рассчитываемые на основе проводимых в России обследований (без составления прямых международных сравнений). Данная группа показателей эффективности осуществления государственного управления охватывает широкую специфику планируемых и проводимых обследований общества, предприятий и организаций, а также государственных служащих по вопросам, касающимся определения различных характеристик деятельности государственных органов власти (восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг; степень престижности государственной службы; соотношение уровней оплаты труда и др.).

Критический анализ основных показателей эффективности государственного управления, используемых для измерения состояния административной системы современных государств, позволяет выявить некоторые наиболее общие причины низкой достоверности, обусловленные расхождением методов оценки качества управления и полученных результатов. Во-первых, существенный недостаток оценок качества государственного управления состоит в том, что все показатели разработаны для осуществления оценки и сравнения стран между собой, а не для измерения динамики развития той или иной сферы в какой-либо определённой стране. Во-вторых, критерии эффективного государственного управления, используемые в конкретной стране, вытекают из системы приоритетов ее государственной политики, общенациональных стратегических целей, политических установок, нормативной основы управления, отражающих общенациональные интересы данной страны. В-третьих, критерии оценивания эффективности государственного управления связаны с использованием специфических показателей, которые основаны на индивидуальном восприятии. Однако рейтинговые оценки эффективности всегда окрашены в эмоциональные тона, опираются на индивидуальный опыт, носят сиюминутный характер и, как следствие, необъективно оценивают достигнутые показатели и результаты.

В свете вышесказанного объективный анализ существующих систем оценивания эффективности государственного управления позволяет сформулировать некоторые требования к самим критериям, которым должна соответствовать система оценивания эффективности:

1) критерии должны быть ориентированы на достижение конкретного результата всей системой государственного управления: они должны охватывать все выявленные проблемы и способы их решения;

2) критерии должны быть конкретными и определёнными, а также быть адаптивными для практического их применения при оценке эффективности;

3) критерии должны основываться на рациональных аргументах, среди которых важную роль играет достоверность данных и авторитетность их источников;

4) критерии, используемые для оценки эффективности всей системы государственного управления и деятельности отдельных органов государственной власти, должны быть согласованы как между собой, так и с предыдущими критериями, с помощью которых осуществлялась оценка деятельности публичной администрации.

Заключение

Сравнительный критический анализ основных интегральных показателей и критериев оценивания эффективности государственного управления позволяет утверждать, что в настоящее время не существует целостной системы показателей, позволяющих квантифицировать качество как всей системы государственного управления, так и отдельных ее звеньев. Наличие же разнообразных систем построения целевых ориентиров в органах государственной власти придаёт оцениванию и анализу государственного управления той или иной страны дополнительную сложность.

Динамика социальных и информационно-технологических изменений, происходящая в условиях глобализации и формирования новых угроз, актуализирует необходимость формирования целостной системы сбалансированных показателей оценки эффективности государственного управления на основе обобщения национальных практик современных систем государственного управления [5]. Эта система показателей должна носить уровненный характер и включать критерии оценивания как системы в целом, так и ее отдельных компонентов: институционального, правового, функционального, процедурного, коммуникативного, человеческого капитала. На уровне системы государственного управления главным показателем становится уровень экономической и политической легитимности государственной политики, позволяющей соединить способность системы достигать как стратегических, так и оперативных целей при минимальных затратах ресурсов. Одними из показателей системной эффективности являются сбалансированность и оптимальность существующих институтов, модель разделения политических ролей и функций между ними, способность механизма государственного управления опережающе реагировать на меняющиеся запросы граждан, и, наконец, затраты на ее содержание.

Система оценивания эффективности профессиональной деятельности государственных служащих должна быть связана не только с оценкой качества услуг и выполнения отдельных управленческих процедур и операций, но и с уровнем достижения конкретным органом поставленных стратегических и оперативных целей. Цели и задачи государственной политики наиболее оптимально реализуются в показателях эффективности деятельности государственного управления, которые представляют собой соотношение взятых обязательств и затраченных средств на их осуществление. Система оценок эффективности должна стать маркером, определяющим меру ответственности органа государственной власти и его служащих по реализации прав и свобод граждан, обеспечения устойчивого и сбалансированного развития общества [3].