В научной литературе существует достаточно большое количество работ как зарубежных, так и российских авторов, посвященных изучению вопросов организации государственно-частного партнерства (ГЧП), в том числе в разработках Центра развития ГЧП [12].
Можно согласиться с данными авторами, что государственно-частное партнерство начало развиваться в России сравнительно недавно, поэтому пока не существует единого подхода к определению ГЧП.
В России государственно-частное партнерство часто отождествляется с приватизацией. Однако согласно определению Европейской экономической комиссии, «государственно-частное партнерство (ГЧП) – совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях» [6].
В рамках данной статьи сузим сферу государственно-частного партнерства и ограничимся проектами, осуществляемыми в рыбохозяйственном комплексе России.
Поэтому в данном случае будем рассматривать государственно-частное партнерство в узком смысле, а именно как «механизм долгосрочного взаимовыгодного взаимодействия власти и предпринимательских структур, заключающийся в инвестировании частных финансовых ресурсов в объекты государственной собственности и последующем совместном управлении ими» [8].
Анализ современного состояния рыбной отрасли дальневосточных регионов показал, что имеется ряд нерешенных проблем, которые существенно ограничивают развитие рыбохозяйственного комплекса региона, конкурентоспособность рыбопромышленных предприятий и их эффективную интеграцию в основные процессы развития, а именно:
● недостаточная поддержка предпринимательских структур рыбохозяйственной отрасли со стороны государства, отсутствие поддержки конкурентоспособности отечественного производителя и продвижения рыбных товаров на внешнем и внутреннем рынках;
● снижение запасов наиболее массовых и ценных промысловых объектов в результате браконьерского вылова;
● низкая отраслевая кооперация между рыбодобывающими и перерабатывающими предприятиями, а также отсутствие межотраслевых связей с предприятиями других отраслей;
● высокая доля импорта рыбопродуктов и морепродуктов и соответствующая зависимость региональных рыбопереработчиков от иностранных поставщиков;
● сырьевая направленность экспорта рыбной продукции (до 90 % поставок): на экспорт уходят мороженая рыба и морепродукты с низкой степенью переработки;
● высокий уровень физического износа рыбопромыслового флота и береговой инфраструктуры, технологическая отсталость и в связи с этим острая необходимость инновационного переоснащения предприятий на фоне низкой инвестиционной привлекательности отрасли;
● слабая интеграция науки и рыбохозяйственной деятельности, низкая инновационная активность предприятий рыбной промышленности;
● превышение промысловых возможностей рыболовецких судов над объемами допустимого вылова биоресурсов и низкий уровень загруженности береговых перерабатывающих мощностей;
● логистические проблемы: трудности с доставкой уловов, увеличение доли транспортной составляющей в цене готовой рыбной продукции, обусловленные географической оторванностью Калининградской области от остальной территории страны;
● сокращение потребления рыбной продукции в расчете на душу населения из-за продолжающегося роста цен и снижающегося уровня платежеспособного спроса;
● нехватка квалифицированных рабочих и инженерных и управленческих кадров из-за низкой заработной платы.
Решение данных проблем должно осуществляться рыбопромышленными предприятиями совместно с государственной политикой регулирования рыбной отрасли.
Наиболее уязвимыми местами рыбохозяйственного комплекса дальневосточных регионов остаются рыбопереработка, рыбопромысловый флот и судоремонт, аквакультура. Особое место в комплексе проблем занимают сложности с кадровым обеспечением и научным сопровождением развития рыбохозяйственного комплекса.
Преодоление указанных проблем крайне важно для устойчивого развития рыбохозяйственного комплекса и требует стратегического подхода и крупных инвестиций. Существующие региональные предприятия рыбной отрасли не в состоянии обеспечить их решение без государственного участия.
Необходимо создание благоприятных условий для развития государственно-частного партнерства, что позволит активизировать деятельность ГЧП через стимулирование разнообразных форм партнерства в регионах Дальнего Востока, расширить сферы применения ГЧП в соответствии с разработанными программами стратегического развития рыбохозяйственного комплекса регионов, обеспечить развитие рынка ГЧП-проектов, стимулировать предложения со стороны отечественных и зарубежных частных инвесторов, поддерживать «точки роста» рыбохозяйственного комплекса, вовлекать в реализацию проектов незадействованные ресурсы других субъектов. В результате можно будет полностью раскрыть потенциал такой современной формы осуществления проектов, как ГЧП, «развернуть» его на решение проблем перехода рыбохозяйственного комплекса на инновационный путь развития [4, с. 160].
Необходимо отметить в 2014 году очень существенный прорыв в развитии ГЧП по дальневосточным регионам. Особенно это касается Якутии, ее можно ставить в пример регионам, попавшим в группу с низкой привлекательностью согласно «Рейтингу регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства 2014–2015» [10] – Камчатскому краю и Еврейской автономной области (58 и 62 места соответственно), а также аутсайдерам рейтинга – Магаданской области и Чукотскому автономному округу (79 и 82 места рейтинга).
Секрет успеха данного региона заключается в принятии основополагающих нормативных правовых актов в сфере государственно-частного партнерства, а также во внедрении в деловую практику Дальнего Востока концессионных проектов.
Новые проекты и расширение нормативно-правовой базы позволили Хабаровскому краю занять стабильное положение в рейтинге – 31 место с ростом на 41 позицию. Амурская область заняла 33 место, продемонстрировав рост на 15 позиций, Сахалинская область – 34 место (плюс 3 позиции), Приморский край – 37 место и улучшение показателей на 39 позиций.
В соответствии с методикой расчета уровня развития государственно-частного партнерства в регионе [10] основные факторы, определяющие такое развитие, отображены на рисунке.
Основные факторы, определяющие развитие ГЧП в дальневосточных регионах
Однако следует помнить, что развитие рыбохозяйственного комплекса дальневосточных регионов происходит в условиях многочисленных ограничений и в первую очередь инфраструктурных.
Таким образом, в целях совершенствования взаимодействия государства и частных предпринимателей в развитии рыбохозяйственного комплекса Дальнего Востока можно рассмотреть применение механизмов ГЧП в формате территорий опережающего развития (ТОР). В основу этого инновационного инструмента заложен принцип партнерства государства и частного партнерства. В соответствии с Законом о ТОР [11], государство обеспечивает создание инфраструктуры, необходимой для резидентов.
То есть это инструмент, который дает возможность в условиях ограниченных бюджетных средств финансовую модель проекта делать привлекательной для инвестора.
При модели ГЧП, определенной законодательством РФ, инициатор проекта строит свой завод, а государство за бюджетный счет инвестфонда возводит всю необходимую инфраструктуру.
Однако есть много примеров, когда инфраструктура построена, но коммерческая часть даже не начиналась. Такой подход, когда государство, веря инициаторам проекта, берет на себя обязательство, например по строительству дороги, может обернуться тем, что инфраструктура, кроме самого инициатора (инвестора), никому не нужна [1, с. 25]. Проблема заключается в недостаточной контрактной обеспеченности проектов. А потому требуется проектно-контрактный подход, который как раз и предлагает Минвостокразвития.
Основным препятствием привлечения инвесторов является отсутствие реального понимания возврата инвестиций. Инвестор должен понимать, за счет чего он вернет свои инвестиции.
Исходным условием для реализации программ и проектов развития рыболовства (как отрасли экономики, имеющей особое социальное значение, инвестиции в которую носят не вполне коммерческий характер) на основе ГЧП является готовность частных инвесторов принять на себя риски общественного сектора, обусловленные спецификой решаемых им государственных, общеэкономических и социальных задач. Поэтому важнейшей составляющей механизма ГЧП при реализации проектов в этой отрасли является структурирование связанных с ними рисков.
Согласно Отчету о работе Комиссии РСПП по рыбному хозяйству, действующая государственная политика не позволяет в достаточной мере формировать инвестиционную привлекательность рыбохозяйственного комплекса. Ключевым фактором, обусловливающим низкую инвестиционную привлекательность рыбохозяйственного комплекса для долгосрочных капиталовложений, является высокий уровень рисков, который оценивается бизнесом как критический. Приведем риски, выделенные Комиссией РСПП [7].
Правовые риски обусловлены:
● неопределенностью механизмов распределения квот на вылов после 2018 года;
● неадаптированностью административной системы контроля к особенностям рыбной продукции, срок хранения которой имеет жесткие временные ограничения.
Экономические риски обусловлены:
● невозможностью использовать квоты как залоговый инструмент для получения кредитов;
● невозможностью проводить операции с квотами на вторичном рынке в целях их накопления и перераспределения с учетом изменения технических и технологических параметров основных фондов;
● низкий уровень покупательной способности на качественную рыбную продукцию на внутреннем рынке.
Внешнеэкономические риски обусловлены:
● отсутствием внятной государственной политики по защите интересов национальных рыбохозяйственных компаний на мировом рыбном рынке;
● высоким уровнем экспортных пошлин и внешнеэкономических издержек.
Институциональные риски обусловлены информационной закрытостью рыбохозяйственного бизнеса, что ведет к росту трансакционных издержек по поиску инвестиционных и торговых партнеров.
Теоретически идеальным вариантом взаимодействия является принятие на себя государством, как более сильным партнером, всех правовых и политических рисков. Более того, в некоторых случаях государство может обеспечивать частному партнеру гарантии минимальной рентабельности его бизнеса. Однако опыт реализации проектов ГЧП свидетельствует о том, что государство, принимая на себя подобные риски и обязательства, как правило, устанавливает определенные условия. Например, приобретает взамен право существенного контроля над проектом. Данная особенность управления рисками должна находить отражение в методологическом инструментарии ГЧП, в том числе в моделях и методах организации финансирования его проектов.
Рецензенты:
Потрубач Н.Н., д.э.н., профессор, директор, Центр образовательной деятельности, ОАО «Институт иикроэкономики», г. Москва;
Гарнов А.П., д.э.н., профессор, заведующий кафедрой «Экономика и организация производства», РЭУ им. Г.В. Плеханова, г. Москва.