Scientific journal

Fundamental research

ISSN 1812-7339

"Перечень" ВАК

ИФ РИНЦ = 1,674

Ответные меры России на экономические и политические санкции Евросоюза и США против России в связи с событиями на Украине обострили необходимость обеспечения не только экономической безопасности нашей страны, но и продовольственной безопасности россиян. Продовольственная безопасность это не просто жизненно важный аспект существования нации, но и объективное и незаменимое условие существования самой страны и ее территорий. Под продовольственной безопасностью подразумевается способность страны обеспечивать продуктами питания свои текущие и чрезвычайные потребности за счет собственных ресурсов. Система продовольственной безопасности россиян как составная часть экономической безопасности страны должна стать стройной системой обеспечения безопасности продовольственной ресурсной структуры территорий. Объектами обеспечения продовольственной безопасности выступают направления экономической политики в регионе и его муниципальных образованиях. Под объектом обеспечения региональной продовольственной безопасности понимаются территория региона, все элементы его агропромышленного комплекса в пределах этой территории, организации торговли и общественного питания, организация производственной и социальной инфраструктуры.

Состояние продовольственной безопасности характеризуется главным образом состоянием сферы продовольственного потребления, агропромышленного комплекса, сбыта и распределения продуктов питания [4]. Без эффективной и долговременной государственной поддержки сельскохозяйственных производителей обеспечить население страны в достаточном количестве качественными продуктами питания весьма проблематично. Нужно менять саму систему государственной поддержки, используя различные инструменты: прямые инвестиции в сельхозпроизводство и инфраструктуру, государственные и муниципальные заказы, налоговые льготы, целевые программы, межбюджетные трансферты и т.д.

Соответственно, использование межбюджетных трансфертов связано с необходимостью совершенствования межбюджетных отношений. Пока межбюджетные отношения федерального, региональных и местных органов власти во многом остаются субъективными и требуют упорядочения. Помощь регионам из федерального бюджета осуществляется не только посредством прямых транзакций на определенные цели, но и в виде всяких льгот по налогам и преференций. Такое положение открывает простор для проявления фактов субъективизма, скрытых дотаций, неэффективных субсидий и субвенций.

Реформа межбюджетных отношений в России проходит сравнительно недавно, и проблемы системы межбюджетных отношений определяются как объективными, так и субъективными факторами. Наиболее существенным объективным фактором является критический уровень социальной и экономической дифференциации регионов на протяжении достаточно долгого времени. Количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в 2013 году составляло 73. В 2014–2015 годах общее количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, составляет 70 и 43 соответственно. Оказание финансовой помощи в виде указанных дотаций позволило, по данным Правительства Российской Федерации, в 2013 году сократить разрыв в уровне бюджетной обеспеченности между 10 наиболее и 10 наименее обеспеченными субъектами Российской Федерации [7]. Дотационность значительной части субъектов Федерации, поддерживает иждивенческие настроения, незаинтересованность в мобилизации внутренних резервов и развития потенциала территории, пассивность региональных и муниципальных органов власти.

Проблемы глобализации, интеграция российской экономики в мировую экономику, освоение рыночных механизмов, ее реформирование сопровождаются соответствующими изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве, в формах представления социальных и экономических льгот, в межбюджетных инструментах, в том числе и бюджетной классификации. Связано это и с тем, что на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации происходит перераспределение расходных полномочий между различными уровнями власти с соответствующим финансовым обеспечением из вышестоящих бюджетов.

Вступление России в ВТО повлекло за собой необходимость внесения изменений в функционирование всех отраслей экономики страны, связанных как с низким уровнем конкуренции российских товаропроизводителей, так и экономическими санкциями против России, ее ответными мерами. Они потребовали от страны использования новых механизмов регулирования национальной экономики, появления новых полномочий у органов власти по разрешению возникающих проблем. Необходимость решения новых задач, финансовое обеспечение передаваемых полномочий с федерального на региональный уровень требует разработки новых инструментов в системе межбюджетных отношений, их совершенствования, в том числе на основе программно-целевого подхода. Программный бюджет – это отражение финансового обеспечения целевых программ социально-экономического развития территории. Программный бюджет содержит перечень расходных обязательств регионов и муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий региональных и местных органов власти по вопросам регионального и местного значения, и утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ на срок не менее трёх лет. Такое требование уже вступило в силу с 1 января 2014 года.

Важным направлением совершенствования межбюджетных отношений между всеми уровнями бюджетной системы Российской Федерации, укрепления экономической базы территории регионов и местного самоуправления является регулирование в сфере выделения из вышестоящего уровня бюджетной системы нижестоящему уровню межбюджетных трансфертов, обеспечение их эффективного использования. Одним из итогов совершенствования межбюджетных отношений является создание законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, формирование структуры межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; субсидий и субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации; иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации; межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Межбюджетные трансферты в федеральном бюджете, формируются в следующих фондах: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (ФССР), Федеральный фонд регионального развития (ФРР), Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ), Федеральный фонд компенсаций (ФК).

Структура межбюджетных трансфертов, выделенных из федерального бюджета, бюджетам субъектов Российской Федерации в 2013 году (в процентах), представлена на диаграмме (рис. 1) [9].

В структуре межбюджетных трансфертов, выделенных из федерального бюджета в 2013 году, 46,4 процента межбюджетных трансфертов приходится на дотации, выделяемые на выравнивание бюджетной обеспеченности, 29,4 процента на субсидии, 19,9 процента на субвенции, строго целевого назначения и 4,3 процента это иные межбюджетные трансферты.

Рис. 1. Структура межбюджетных трансфертов, предоставленных в 2013 году бюджетам субъектов РФ

Рассмотрим подробнее организацию межбюджетных отношений на примере одного из субъектов Российской Федерации – Краснодарского края, программно-целевой подход, «программный бюджет» и использование межбюджетных трансфертов.

При анализе динамики бюджетных расходов Краснодарского края за 2009–2014 годы прослеживается тенденция роста объемов программно-целевых расходов в общих расходах краевого бюджета (в процентах), о чем свидетельствуют данные рисунка «Динамика объемов программно-целевых расходов бюджета Краснодарского края с 2009 по 2014 года» (рис. 2) [7].

С 2014 года край переходит на «программный бюджет». При переходе края на «программный бюджет» 90 процентов расходов краевого бюджета на 2014 год 156 млрд руб. – распределились в рамках 25 государственных программ, в которых нашли отражение все направления социальной и экономической политики развития территории края. Соответственно, управление бюджетом, управление деятельностью органов власти идет в проектном ключе. Если до этого при исполнении бюджета целевые программы существовали как бы вне бюджета, осуществлялось управление финансовым портфелем ведомств, то сейчас осуществляется управление целевыми программами.

В связи с этим сейчас для каждого муниципального образования края бюджетный год становится более ответственным; каждая территория должна доказать свою готовность к участию в целевых программах развития территории, которое потребует от муниципалитета оперативности в работе, в целевом использовании бюджетных средств.

Рис. 2. Динамика объемов программно-целевых расходов бюджета Краснодарского края с 2009 по 2014 года, (в %)

При формировании и рассмотрении проекта бюджета, его исполнении в крае проводятся не только публичные, но и выездные парламентские слушания, публикуется «бюджет для граждан» на сайте министерства финансов края, тем самым повышая эффективность бюджетных расходов и усиливая ответственность органов власти. Несмотря на это, пока еще не все муниципальные образования участвуют в полной мере в большинстве действующих программ, сталкиваясь с проблемой подготовки пакета соответствующих документов. На такой вывод нас навел проведенный нами выборочный анализ распределения субвенций на 2014 год из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов на осуществление государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства в Краснодарском крае, в части предоставления субсидий и субвенций гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, крестьянским (фермерским) хозяйствам, индивидуальным предпринимателям, ведущим деятельность в области сельскохозяйственного производства (тыс. рублей) (табл. 1) [8].

Таблица 1

Распределение субвенций на 2014 год из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов на осуществление государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства (тыс. рублей)

Согласно нормативно-правовым актам, субвенции из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг. Однако, как показывает анализ выделения субвенций из краевого бюджета в 2014 году местным бюджетам десяти исследуемых сельскохозяйственных районов края, объем выделенных субсидий не равноценен, многократно различающийся по размерам субвенций на душу населения, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, крестьянским (фермерским) хозяйствам, индивидуальным предпринимателям, ведущим деятельность в области сельскохозяйственного производства. Эти районы, обладающие достаточно благоприятными природными условиями для выращивания сельхозпродукции, не могут использовать в полной мере имеющиеся человеческие ресурсы, ограничены в государственных финансовых ресурсах и не имеют возможности предоставить их населению, имеющему личное подсобное хозяйство, крестьянским (фермерским) хозяйствам, индивидуальным предпринимателям, ведущим деятельность в области сельскохозяйственного производства, в полной мере. Соответственно, такая ситуация не способствует ни росту производства сельхозпродукции, ни занятости населения, ни активизации производственной деятельности малого бизнеса, ни развитию молодежного предпринимательства в агропромышленной сфере, что весьма актуально для нашей страны.

Поэтому весьма важным остается проведение мониторинга и оценки эффективности использования субсидий и субвенций по конечным результатам работы региональных и местных органов власти, как и по увеличению экономического потенциала территории. Следующим шагом должно быть использование этих результатов на создание благоприятных условий как ведения сельскохозяйственной деятельности, так и повышения ее эффективности.

Показатели такой оценки должны также содержать индикаторы использования бюджетных средств инструментов бюджетирования, ориентированного на результат и доклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности и обоснования бюджетных ассигнований.

Система индикаторов должна включать не только показатели состояния нормативно-правового обеспечения бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации, финансового состояния регионов и муниципальных образований, но и результаты проверок контрольно-надзорных органов и мониторинга общественными формированиями: качества управления бюджетным ресурсами на региональном уровне; степень отставания в уровне качества предоставления бюджетной услуги по поддержке сельхозпроизводителей и др. При этом если использование бюджетных средств связано с развитием агропромышленного комплекса, то это приводит и к росту объемов производства сельскохозяйственной продукции. Развитие агропромышленного комплекса в регионе также связано и с развитием инфраструктуры в сельской местности, соответственно и реализацией целевых программ.

В целях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, в крае внедряется программно-целевой метод планирования бюджетных ассигнований. В связи с этим основная доля межбюджетных субсидий предоставляется из краевого бюджета местным бюджетам в рамках краевых целевых программ: «Газификация Краснодарского края», «Государственная поддержка муниципальных образований Краснодарского края по обеспечению подготовки документов территориального планирования», «Жилище» и т.д. Эти программы, как и другие, напрямую связаны с развитием приоритетных секторов экономики края, ведущим из которых является сельскохозяйственная отрасль [1].

Необходимым условием обеспечения подотчетности и прозрачности деятельности федеральных, региональных органов власти и местного самоуправления в использовании бюджетных средств, повышения эффективности бюджетной политики и качества управления государственными и муниципальными финансами является наличие доступной, достоверной, актуальной и полной информации о состоянии и целевом использовании межбюджетных трансфертов, финансовый контроль и общественный мониторинг. Важнейшая роль в этом отводится такому инструменту, как «Бюджет для граждан», основной целью которого является предоставление населению актуальной информации о бюджете и его исполнении в объективной, заслуживающей доверия и доступной для понимания форме. «Бюджет для граждан» разработан в большинстве субъектов Российской Федерации, и некоторые субъекты Российской Федерации уже подготовили информационные материалы к бюджетам на 2014–2016 годы и к отчетам об исполнении региональных бюджетов за 2013 год. Среди субъектов федерации, кто в числе первых осуществил переход к использованию «Бюджета для граждан», есть и Краснодарский край.

Современный этап развития взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг, в том числе обеспечения продовольственной безопасности страны, требует дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений и повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами [1].

В Концепции межбюджетных отношений намечены основные направления совершенствования межбюджетных отношений в России. Это, прежде всего, создание четкой нормативно-правовой основы, регулирующей межбюджетные отношения, введение эффективной дифференцированной системы выделения трансфертов нуждающимся регионам в зависимости от результатов их финансово-экономической деятельности, укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации и др.

Реализация необходимых мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна обеспечить завершение в целом процесса системного реформирования межбюджетных отношений, создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации.

Основными результатами реализации Концепции межбюджетных отношений и бюджетной политики страны в период до 2014 года стали: обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, оптимизация расходов федерального бюджета, формирование бюджетов всех уровней на основе государственных и муниципальных целевых программ, переход к формированию государственных заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, совершенствование налоговой системы, повышение эффективности использования межбюджетных трансфертов, переход в формированию и исполнению «программного» бюджета, «электронного» бюджета, «бюджета для граждан».

Программа «Бюджет для граждан» утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593–р со сроком окончательной реализации мероприятий программы на период до 2018 года. Программа предполагает реализацию мероприятий, направленных на модернизацию бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления, повышение функциональной эффективности бюджетных расходов, упорядочение структуры управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований, повышение операционной эффективности деятельности органов исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждений, обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов [5].

В основных направлениях бюджетной политики страны намечен механизм определения объемов бюджетных ассигнований на поддержку отраслей национальной экономики. Так, в бюджетных программах, по реализации инвестиционных проектов отражаются формы государственной поддержки, количественные и качественные характеристики результатов и показатели финансовой эффективности использования бюджетных средств. Кроме этого, инвестиционные программы должны содержать сведения о вкладе реализуемого проекта в достижение целевых показателей (индикаторов), намеченных в государственных программах [6].

С 1 января 2015 года будет введен в промышленную эксплуатацию Единый портал бюджетной системы РФ, который позволит освещать основные цели, задачи, ориентиры и итоги реализации бюджетной политики в России. На портале можно ознакомиться с социально-экономическим обоснованием государственных расходов, их взаимосвязью с количественными и качественными показателями, с деятельностью общественных образований и организацией управления общественными ресурсами [6].

По нашему мнению, в проект бюджетной стратегии страны должны быть внесены дополнения, связанные с финансовым обеспечением государственных мер по осуществлению продовольственной безопасности страны. При определении бюджетных ассигнований федерального и регионального бюджетов, основанных на программно-целевом подходе, в подпрограммах должны быть заложены межбюджетные трансферты по поддержке развития подотраслей агропромышленного комплекса (животноводства, растениеводства, овощеводства, переработки и хранения и др.), поддержки сельхозпроизводителей малого бизнеса, личных подсобных хозяйств, представителей молодежного предпринимательства, развития инфраструктуры. Возможно, целесообразно создание специального фонда в федеральном и региональных бюджетах.

В федеральных и региональных программах по обеспечению продовольственной безопасности следует более полно отразить комплекс мер и инструментов государственной политики по поддержке отечественных сельхозпроизводителей. Безусловным условием должны стать повышение качества соответствующих государственных программ и расширение их использования в бюджетном планировании. При этом должно быть обеспечено ужесточение требований как к распределению межбюджетных трансфертов на исключительно законодательной основе, так и ответственности органов власти за выполнение целевых показателей.

В связи с существенным ростом доли узкоцелевых межбюджетных трансфертов необходимо проведение комплексной оценки эффективности межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам Российской Федерации в форме субсидий и субвенций в соответствии с принципами, согласно которым выделение трансфертов целесообразно лишь в случаях, когда субсидии предусматривают повышение качества (объема) предоставления государственных (муниципальных) услуг по развитию сельхозпроизводства. Целесообразно устранить установление нескольких субсидий по одному направлению и разработать нормативные акты, предусматривающие соблюдение требований к порядку предоставления субсидий, определение четких конечных целей и сроков их достижения при сохранении стимулов по выполнению расходных обязательств. Министр финансов России Силуанов А.Г. отметил, что в целях повышения эффективности межбюджетных отношений в стране вносятся предложения по замене значительной части межбюджетных трансфертов на так называемые блочные трансферты, на единый трансферт, направляемый на финансирование «национальных приоритетов, с нежесткими условиями расходования получаемых средств» [10].

Силуанов А.Г. отметил, что идея блочных трансфертов уже нашла свое отражение и в Концепции межбюджетных отношений. Предложена классификация блочных трансфертов, созданная по трем ключевым характеристикам:

– отраслевой или межотраслевой характер;

– требования и условия софинансирования с региональным бюджетом;

– установление перечня направлений финансирования приоритетов в рамках одной отрасли [10].

Наличие или отсутствие дополнительных условий к использованию блочных межбюджетных трансфертов в рамках выбранных приоритетов зависит от степени развития федерализации, установленных процедур и переданных полномочий в регионах и муниципальных образованиях.

Заключение

По нашему мнению, региональным и местным органам власти при выработке бюджетной политики должно быть предоставлено право выбора типа блочных трансфертов, в том числе с учетом участия в кластерном сотрудничестве в агропромышленной сфере, поскольку кластер представляет своим участникам ряд преимуществ: повышение эффективности производственной деятельности; получение институциональных преимуществ; получение инновационных преимуществ [2].

В государственных программах следует более полно отражать комплекс мер и инструментов государственной политики по обеспечению продовольственной безопасности, повысив тем самым их качество как документов стратегического планирования. В основе формирования стратегических мер должна лежать система территориальных продовольственных балансов обеспечения населения продуктами питания согласно нормам и стандартам потребления. Важно обеспечить дальнейшую интеграцию государственных программ в процесс бюджетного планирования и формирования соответствующих фондов межбюджетных трансфертов, систему преференций поддержки сельхозпроизводителей. При разработке критериев оценки эффективности реализации целевых программ необходимо предусмотреть комплекс поощрительных мер не только за выполнение целевых показателей, но и за мобилизацию дополнительных потенциальных возможностей территории.

Надо менять отношение к предпринимателям, предоставлять им больше как предпринимательской свободы, так и системы защитных мер. Развитие же предпринимательства, в свою очередь, сказывается на эффективном развитии рыночных отношений, обеспечении экономического роста, решении проблем занятости населения региона и других социально-экономических проблем [3].

По нашему мнению, в целях обеспечения целевого и эффективного использования бюджетных средств необходимо операции по межбюджетным трансфертам в агрокомплекс проводить только через счета федерального казначейства без привлечения уполномоченных коммерческих банков.

Таким образом, превентивная функция механизма обеспечения продовольственной безопасности страны должна быть направлена на предвидение и последующее предупреждение возникновения внутренних и внешних угроз, рисков, критических ситуаций в социально-экономических процессах страны и регионов и основана на выработке целого ряда мероприятий социально-экономического, технологического, организационного характера, с соответствующим финансовым обеспечением бюджетными ресурсами и государственными гарантиями.

Рецензенты:

Моисеев В.В., д.э.н., профессор кафедры ЕНД, ФГБОУ ВПО «РГУПС», филиал, г. Кропоткин;

Гурнович Т.Г., д.э.н., профессор кафедры финансового менеджмента и банковского дела, ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный аграрный университет», г. Ставрополь.

Работа поступила в редакцию 15.09.2014.