Scientific journal
Fundamental research
ISSN 1812-7339
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 1,798
PROBLEMS AND DIRECTIONS FOR IMPROVING THE BUDGET POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE FIELD OF FEDERAL BUDGET EXPENDITURES IN TIMES OF CRISIS
Введение
Анализ расходов федерального бюджета целесообразно начинать не с динамики сумм, а с правовой природы расходной части бюджета. В российском бюджетном праве расходы не рассматриваются как произвольный поток выплат: Бюджетный кодекс связывает их с расходными обязательствами, возникающими из разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Именно поэтому расходы федерального бюджета – это не просто денежные траты государства, а институционально закрепленная форма финансового обеспечения функций Российской Федерации. В этом состоит ключевая методологическая точка: корректный анализ расходной части всегда должен учитывать не только объем ассигнований, но и круг обязательств, которые за ними стоят.
В юридической литературе А. Г. Пауль обращает внимание на то, что правовое регулирование расходов бюджета не исчерпывается только нормами финансового права в узком смысле; оно затрагивает комплекс отношений, связанных с принятием обязательств, доведением лимитов, кассовым исполнением и контролем [1].
С экономической точки зрения расходы федерального бюджета выражают приоритеты государственной политики. В учебных материалах под редакцией Г. Б. Поляка бюджетные расходы трактуются как инструмент перераспределения национального дохода, структурного регулирования экономики и финансирования публичных благ [2]. В таком ракурсе расходная часть бюджета выполняет не одну, а несколько функций одновременно: социальную, оборонную, инвестиционную, институциональную и стабилизационную. Это позволяет в дальнейшем анализировать 2022–2024 гг. не как механическое увеличение трат, а как период перераспределения ресурсов между функциями государства.
Для современной бюджетной аналитики принципиально важен и информационный аспект структуры расходов. О. В. Морозов показывает, что состав расходной части федерального бюджета сам по себе является носителем управленческой информации: через него можно судить о прозрачности бюджетного процесса, о степени детализации приоритетов и о качестве принимаемых решений [3]. На важность информационного обеспечения полномочий органов государственной власти обращает внимание и С. Е. Демидова [4]. В условиях жестких ограничений, как и отмечалось ранее, вопросы обеспечения прозрачности финансов госсектора выходят на первый план [5].
Нормативно-методическую основу современного подхода к расходам задает Концепция повышения эффективности бюджетных расходов на 2019–2024 гг., утвержденная распоряжением Правительства № 117-р. Этот документ закрепляет переход от простой сметной логики к логике эффективности, программного управления, бюджетных обзоров и оценки результатов использования средств. Мы полностью поддерживаем точку зрения автора о транспарентности публичных финансов [6]. Рост расходов в 2022–2024 гг. сам по себе не означает роста эффективности; последняя требует отдельной оценки.
С точки зрения методики анализ расходов федерального бюджета строится по нескольким взаимосвязанным срезам. Во-первых, используется правовой срез: какие обязательства и ограничения лежат в основе расходной части. Во-вторых, функциональный: какие разделы классификации расходов формируют ядро федерального бюджета. В-третьих, программный: как распределяются ресурсы между государственными программами и проектами. В-четвертых, результативный: насколько исполнение бюджета соответствует исходным целям и насколько полно достигаются запланированные результаты. В современной отечественной литературе именно эта комбинация подходов считается наиболее продуктивной для анализа федеральных финансов.
Цель исследования – анализ бюджетной политики в области расходов в условиях кризиса и внешних вызовов.
Материалы и методы исследования
При подготовке статьи были использованы следующие научные методы: правовой, функциональный, анализ, синтез. В процессе юридических конструкций были применены приемы формальной логики. Материал исследования базировался на официальных данных, представленных Счетной палатой Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации.
Результаты исследования и их обсуждение
Федеральный бюджет в современной системе публичных финансов выступает не только как основной финансовый план государства, но и как инструмент перераспределения ресурсов, обеспечения макроэкономической устойчивости, реализации социальной политики и финансирования приоритетных направлений государственного управления. В условиях меняющегося миропорядка, санкционного давления необходима трансформация экономики на инновационной основе. Это подчеркивалось в трудах А. А. Созинова, А. С. Сибиряева, А. К. Караева [7–9]. В период с 2022 по 2024 г. расходы федерального бюджета не только существенно увеличились в абсолютном выражении, но и изменили свою внутреннюю структуру. По официальным данным, первоначально утвержденные расходы на 2022 г. составляли 23 694,2 млрд руб., на 2023 г. – 29 055,6 млрд руб., на 2024 г. – 36 660,7 млрд руб., тогда как фактические расходы по итогам исполнения бюджета составили соответственно 31 118,9 млрд, 32 353,8 млрд и 40 180,5 млрд руб. Следовательно, за рассматриваемый период наблюдался устойчивый рост расходной части бюджета, сопровождавшийся заметным отклонением фактического исполнения от первоначально утвержденных параметров. Это делает необходимым не только количественное сопоставление бюджетных показателей, но и анализ причин их изменения, структуры расходов и проблем результативности бюджетной политики.
Таблица 1 показывает три принципиальных обстоятельства. Во-первых, 2022 г. был годом резкого расширения расходной части: фактический объем оказался выше первоначального плана на 7,4 трлн руб. Во-вторых, в 2023 г. масштаб отклонения снизился, но сам уровень расходов остался очень высоким. В-третьих, в 2024 г. произошло уже не просто сохранение высокого уровня, а новый скачок: по сравнению с 2023 г. фактические расходы увеличились на 7,83 трлн руб., то есть на 24,2 %. Это означает, что расходная политика федерального бюджета за 3 года прошла путь от экстренного расширения к закреплению более крупного объема публичных расходов.
Наиболее специфичен в этом ряду 2022 г. Его нельзя описывать как обычное «превышение плана», поскольку сама архитектура исполнения бюджета была изменена. Федеральный закон от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ ввел специальные особенности исполнения федерального бюджета, а статья 21 закона о бюджете на 2022 г. прямо устанавливала особый режим исполнения. В аналитике Института Гайдара отмечено, что объем расходов федерального бюджета в 2022 г. составил 31,1 трлн руб., или 20,5 % ВВП, а фактическое исполнение превысило прогнозные ожидания примерно на 7 трлн руб. При этом в декабре 2022 г. был исполнен почти беспрецедентный объем расходов – около 7 трлн руб., или 22,5 % годового объема. Следовательно, 2022 г. характеризовался не только ростом расходов, но и исключительной концентрацией кассового исполнения в конце года.
В 2023 г. ситуация в корне изменилась. Закон об исполнении бюджета зафиксировал расходы в объеме 32 353,8 млрд руб., то есть на 1234,9 млрд руб. выше уровня 2022 г. Рост уже не носил шокового характера, однако бюджет сохранял повышенную нагрузку по расходам. В научной литературе И. В. Балынин и Т. Б. Терехова подчеркивали, что в бюджетной политике 2023–2025 гг. сохранялся приоритет ряда направлений, в том числе национальной экономики, здравоохранения, обслуживания государственного долга и межбюджетных трансфертов [10]. Это важно для интерпретации 2023 г.: бюджет не вернулся к прежней конфигурации, а закрепил новую расходную модель.
Таблица 1
Динамика расходов федерального бюджета РФ в 2022–2024 гг., млрд руб.
|
Год |
Первоначально утвержденные расходы |
Фактические расходы |
Отклонение факта от плана |
Исполнение к первоначальному плану, % |
Прирост фактических расходов к предыдущему году, % |
|
2022 |
23 694,2 |
31 118,9 |
+7424,7 |
131,3 |
– |
|
2023 |
29 055,6 |
32 353,8 |
+3298,3 |
111,4 |
4,0 |
|
2024 |
36 660,7 |
40 180,5 |
+3519,8 |
109,6 |
24,2 |
Примечание: составлена авторами на основе источников:
Об исполнении федерального бюджета за 2022 год: Федеральный закон от 24 июля 2023 г. № 329-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. URL: https://publication.pravo.gov.ru/document/0001202307240093 (дата обращения: 08.04.2026).
Об исполнении федерального бюджета за 2023 год: Федеральный закон от 08 июля 2024 г. № 161-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. URL: https://publication.pravo.gov.ru/document/0001202407080046 (дата обращения: 08.04.2026).
Об исполнении федерального бюджета за 2024 год: Федеральный закон от 23 июля 2025 г. № 220-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. URL: https://publication.pravo.gov.ru/document/0001202507230077 (дата обращения: 08.04.2026).
2024 г. стал точкой максимального расширения расходов за рассматриваемый период. По закону об исполнении федерального бюджета за 2024 год расходы составили 40 180,5 млрд руб. Минфин при этом фиксировал уровень исполнения расходов 99,0 % к уточненной росписи. Иными словами, 2024 г. сочетал три черты: высокий абсолютный объем расходов, почти полное кассовое исполнение и сохранение большой дистанции между первоначальным законом о бюджете и итоговым расходным результатом.
Очень показателен и макроэкономический ракурс. По материалам Центра развития НИУ ВШЭ, в 2024 г. расходы федерального бюджета составили 20,1 % ВВП, дефицит сформировался на уровне 1,7 % ВВП, а показатель расходов в доле ВВП оказался выше соответствующего уровня 2023 г. на 1,8 п. п. Такая динамика означает, что бюджет в 2024 г. выступал не просто механизмом финансирования обязательств, а одним из центральных инструментов макроэкономической адаптации.
Структурный анализ расходной части показывает, что ключевые приоритеты бюджета были социальными, оборонно-безопасностными и межбюджетными. Для 2022 г. в материалах Минфина подчеркивалась социальная направленность бюджета: порядка 35 % расходов приходилось на социально ориентированные направления. Там же фиксировались плановые ассигнования на национальную оборону в размере 3502,1 млрд руб. и на национальную безопасность и правоохранительную деятельность – 2826,0 млрд руб. Уже в самой проектной конфигурации бюджета 2022 г. был виден переход к более ресурсоемкой модели федеральных расходов.
Для 2024 г. официальный «Бюджет для граждан» показывает еще более четкую концентрацию приоритетов. По направлению «Социальная политика» было предусмотрено 7,9 трлн руб., или 21,5 % всех расходов федерального бюджета. Кроме того, бюджетные ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов были предусмотрены в объеме 3324,8 млрд руб. Это позволяет сделать два вывода. Первый: даже в условиях усиления иных приоритетов социальный блок сохранял крупнейший вес. Второй: федеральный бюджет все более активно выполнял функцию перераспределения ресурсов в пользу регионального уровня и системы социальных фондов. Большое значение для решения этих вопросов имеет программно-целевой механизм в управлении расходами, подчеркнутый в работе Л. М. Ханова и З. В. Чавкина [11].
Отдельного анализа заслуживают расходы на обслуживание государственного долга, потому что именно они лучше всего показывают изменение степени жесткости бюджета. Государственный долг делится на внутренний и внешний, а также на текущий и капитальный [12].
Их доля в общем объеме расходов в 2024 г. составила 5,8 %. Это уже не второстепенный элемент бюджетной структуры, а один из наиболее быстро растущих компонентов расходной части.
Встроенный анализ табл. 2 дает важный результат. Рост расходов на обслуживание долга означает, что все большая часть бюджетного ресурса направляется не на новые программы и проекты, а на обслуживание уже накопленных обязательств. Для структуры федерального бюджета это означает снижение маневренности: при прочих равных растет доля расходов, которые трудно сокращать без ущерба для долговой устойчивости и финансовой репутации государства. За последние 10 лет внутренний долг вырос в 4,5 раза. [13]. От того, насколько государство эффективно проводит меры по погашению государственного долга, зависит стабильность развития государства и инвестиционный климат в стране в целом и благосостояние его населения [14].
Таблица 2
Расходы на обслуживание государственного долга РФ в 2020–2024 гг., млрд руб.
|
Год |
Расходы на обслуживание госдолга |
Темп роста к предыдущему году, % |
|
2020 |
784,2 |
107,3 |
|
2021 |
1084,2 |
138,3 |
|
2022 |
1330,6 |
122,7 |
|
2023 |
1724,1 |
129,6 |
|
2024 |
2328,7 |
135,1 |
Примечание: составлена авторами на основе источника:
Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2024 г. / Счетная палата Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/401/ff0b9feesrrb708eg0t4tiflqm7fhze7/Zaklyuchenie_ob_ispolnenii_FB_2024_20250625.pdf (дата обращения: 08.04.2026).
Таблица 3
Ключевые проблемы расходной политики федерального бюджета и направления их решения
|
Проблема |
Эмпирическое проявление в 2022–2024 гг. |
Направление совершенствования |
|
Высокая волатильность расходной траектории |
В 2022 г. факт превысил первоначальный план на 7,4 трлн руб.; в 2024 г. – на 3,5 трлн руб. |
Усиление качества среднесрочного планирования и сценарного прогнозирования |
|
Рост жестких расходов |
Расходы на обслуживание госдолга достигли 2328,7 млрд руб. в 2024 г. и 5,8 % всех расходов |
Более осторожная долговая политика и контроль за стоимостью заимствований |
|
Проблемы качества исполнения |
В 2024 г. не были распределены резервы на 167,9 млрд руб.; по межбюджетным трансфертам не представлены документы на 36,4 млрд руб.; дебиторская задолженность достигла 16 928,0 млрд руб. |
Повышение финансовой дисциплины ГРБС, сокращение авансирования без результата, улучшение контрактного менеджмента |
|
Недостаточная результативность программного подхода |
Счетная палата отмечала планирование показателей госпрограмм без учета ранее достигнутых фактических значений |
Переход к более жесткой увязке ассигнований с измеримыми результатами и регулярным бюджетным обзорам |
Примечание: составлена авторами на основе источников:
Об исполнении федерального бюджета за 2022 г.: Федеральный закон от 24 июля 2023 г. № 329-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. URL: https://publication.pravo.gov.ru/document/0001202307240093 (дата обращения: 08.04.2026).
Об исполнении федерального бюджета за 2023 г.: Федеральный закон от 08 июля 2024 г. № 161-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. URL: https://publication.pravo.gov.ru/document/0001202407080046 (дата обращения: 08.04.2026).
Об исполнении федерального бюджета за 2024 г.: Федеральный закон от 23 июля 2025 г. № 220-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. URL: https://publication.pravo.gov.ru/document/0001202507230077 (дата обращения: 08.04.2026).
Качество исполнения 2024 г. также нельзя оценивать только по высокой доле кассового исполнения. Счетная палата указывает на несколько причин неполного исполнения расходов открытой части бюджета: нераспределение средств резервного фонда Правительства и иных зарезервированных средств – 167,9 млрд руб., нарушение сроков исполнения контрактов и необходимость корректировки проектной документации – 15,8 млрд руб. Следовательно, высокая формальная исполнимость не устраняет проблем качества бюджетного администрирования.
Проблематика расходной политики 2022–2024 гг. определяется не только масштабом расходов, но и контекстом их осуществления. А. Н. Клепач в работе о бюджетной политике 2020–2026 гг. также описывает этот период как период турбулентности, при котором бюджет вынужден одновременно решать задачи стабилизации, перераспределения и структурной адаптации экономики [15]. Следовательно, первая крупная проблема расходной политики состоит в том, что она функционирует в среде повышенной макроэкономической неопределенности и вынуждена постоянно реагировать на внешние и внутренние шоки.
Вторая проблема – снижение структурной гибкости федерального бюджета. Сам по себе рост расходов еще не является негативным явлением; однако быстрый рост жестко закрепленных статей ограничивает возможности последующего перераспределения средств. Наиболее наглядно это видно на примере обслуживания государственного долга: его расходы в 2024 г. достигли 2328,7 млрд руб. и составили 5,8 % всех расходов.
Третья проблема – расхождение между высоким формальным уровнем исполнения и качеством расходного менеджмента. Счетная палата прямо указывает, что положения действующего регулирования в ряде случаев снижают финансовую дисциплину главных распорядителей средств бюджета, не мотивируют их к повышению качества исполнения и приводят к недостижению результатов использования ассигнований.
Четвертая проблема – необходимость более точной увязки больших расходных решений с программно-целевой и результативной логикой.
Заключение
В настоящее время требуется максимально ответственный подход к организации управления расходами федерального бюджета, направленный на максимизацию эффективности от каждого рубля. В качестве направлений совершенствования расходной политики целесообразно обосновать четыре взаимосвязанных блока. Первый – развитие бюджетных обзоров и регулярной переоценки расходных обязательств.
Второй – повышение точности программного бюджетирования, при котором индикаторы и результаты перестают быть формальными приложениями к ассигнованиям.
Третий – снижение пиковых кассовых выбросов и уменьшение зависимости исполнения от ручных корректировок в конце финансового года.
Четвертый – повышение прозрачности и сопоставимости данных о расходах по функциональной, программной и результативной логике. Именно такая комбинация мер лучше всего соответствует Концепции повышения эффективности бюджетных расходов.
Проблема федерального бюджета в 2022–2024 гг. заключалась не в самом факте роста расходов. Главный вопрос состоял в другом: насколько этот рост был структурно устойчив, управленчески дисциплинирован и результативно обеспечен. Чем выше абсолютный объем расходов, тем жестче становятся требования к качеству их планирования, распределения и контроля. Поэтому дальнейшее совершенствование расходной политики должно идти не по линии простого ограничения трат, а по линии повышения их институциональной и экономической эффективности.
Проведенный анализ показал, что в 2022–2024 гг. расходная политика федерального бюджета Российской Федерации развивалась в условиях значительного изменения бюджетных приоритетов и повышения нагрузки на федеральные финансы. За рассматриваемый период наблюдался устойчивый рост расходов как в абсолютном выражении, так и по отношению к масштабам экономики. Если в 2022 г. фактические расходы федерального бюджета составили 31 118,9 млрд руб., то в 2023 г. они выросли до 32 353,8 млрд руб., а в 2024 г. достигли 40 180,5 млрд руб. При этом все эти годы характеризовались превышением фактических расходов над первоначально утвержденными законом параметрами бюджета, что свидетельствует о высокой подвижности расходной политики и необходимости ее адаптации в ходе исполнения бюджета.
Библиографическая ссылка
Лазарова Л. Б., Кокоев Э. Р. ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА // Фундаментальные исследования. 2026. № 4. С. 31-36;URL: https://fundamental-research.ru/en/article/view?id=44004 (дата обращения: 02.05.2026).
DOI: https://doi.org/10.17513/fr.44004