Введение
К вопросу сохранения и популяризации исторического культурного наследия в Российской Федерации обращаются время от времени. Очевидно, что сегодня как раз настало такое время, когда к ценностям русской культуры, истории, памяти особенно необходимо привлечь внимание людей, общества, народов всего мира. Первоначально Год культуры был проведен в 2014 году[1]. Спустя восемь лет важность сохранения культурно-исторического наследия была вновь подчеркнута тем, что 2022 год был объявлен Годом культурного наследия народов России[2]. Приоритетность цели государственной политики по сохранению и популяризации исторического и культурного наследия определяется указами Президента Российской Федерации[3],[4]. Укреплению культурно-ценностного суверенитета Российской Федерации придается важное значение, наряду с государственным и экономическим суверенитетом.
К объектам культурного наследия (далее – ОКН), по-другому – памятникам истории и культуры, относятся объекты недвижимого имущества вместе с исторически связанными территориями, произведения живописи и скульптуры, иные предметы материальной культуры, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, градостроительства, этнографии, социальной культуры, являющиеся свидетельством эпох, подлинными источниками развития культуры[5]. Они создают связь времен и поколений, передают уникальную ценность культуры народов России. Поэтому представляет интерес современное состояние ОКН, расположенных на территории Российской Федерации, финансовое обеспечение работ по их сохранению, формы государственной поддержки таких работ.
Цель исследования – выявить финансовые и организационно-правовые аспекты сохранения ОКН, проанализировать мероприятия и объемы финансирования, определить текущее состояние и перспективы сохранения ОКН.
Материалы и методы исследования
В рамках настоящего исследования использованы статьи из рецензируемых научных журналов, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ в области сохранения культурно-исторического наследия России. В качестве материала для анализа были использованы данные федерального бюджета об объемах финансирования работ по сохранению ОКН.
Основными методами исследования стали классические методы научного познания: методы теоретического исследования, статистического, сравнительного, графического анализов.
Результаты исследования и их обсуждения
Несмотря на наличие значительного количества исследований по теме сохранения ОКН, стоит отметить, что они в основном связаны с техническими, градостроительными, историческими аспектами и не затрагивают финансовое обеспечение самого процесса. Автор же придерживается мнения, что успех в решении сохранения исторического наследия России, прежде всего, связан с экономикой и финансами. Экономические аспекты сохранения историко-культурного наследия изучены Соколовой Е.А. [1]. Особенности организации финансового обеспечения ОКН, включая региональный опыт их сохранения, наиболее подробно раскрывает Музычук В.Ю. [2]. К теоретическим основам и международному опыту финансово-экономического стимулирования сохранения объектов исторической недвижимости обращаются В. Чжоу и В.А. Ганский [3]. Зарубежному опыту с акцентом на формы государственной поддержки проектов сохранения ОКН уделяет внимание Андрущенко И.А. [4]. Ученые, рассматривая проблему сохранения памятников, обращают внимание на различные аспекты этого вопроса, но всё же большинство из них сходятся во мнении о важной роли государства в вопросах создания благоприятных условий для финансового обеспечения сохранения ОКН.
Так, в своем исследовании Ольшанская М.В. рассматривает сохранение ОКН в качестве одного из ключевых направлений государственных инвестиций [5]. Между тем, по мнению автора, средств федерального бюджета на цели сохранения ОКН выделяется недостаточно. Об этом свидетельствуют данные федерального бюджета за 2022 – 2026 годы, приведенные на рисунке 1.
Согласно приведенным данным, в течение пяти лет предусмотрено финансирование из федерального бюджета в размере 9,022 млрд рублей для 15 субъектов РФ, в том числе: в 2022 году – 3 042 191,7 тыс. рублей для 10 субъектов РФ, в 2023 году – 1 440 809,4 тыс. рублей для 7 субъектов РФ, в 2024 году – 1 902 550,5 тыс. рублей для 9 субъектов РФ, в 2025 году – 1 530 455,5 тыс. рублей для 5 субъектов РФ, в 2026 году – 1 105 540,8 тыс. рублей для 2 субъектов РФ. Размер субсидий в отношении каждого субъекта колеблется от 18 213,6 тыс. рублей до 805 540,8 тыс. рублей в год. Так, Республика Ингушетия получит 1,581 млрд рублей, Нижегородская область – 431 790,4 млн рублей, Самарская область – 275,121 млн рублей, Иркутская область – 93,297 млн рублей, Республика Карелия – 62,441 млн рублей.
Рис. 1. Объём субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование создания и (или) модернизации инфраструктуры в сфере культуры и (или) сохранение объектов культурного наследия, тыс. рублей Источник: составлено автором по данным федерального бюджета
О чем говорят эти цифры? Они говорят о том, что финансирование носит адресный характер, отсутствует система финансового обеспечения, которая бы определяла критерии отбора объектов, общие для всех субъектов РФ условия предоставления и внятные объемы средств. Как правило, средства выделяются на выполнение работ на одном объекте в каждом субъекте РФ. То есть за 5 лет с участием средств федерального бюджета будет сохранено 15 ОКН. Стоит обратить внимание, что средства предоставляются на условиях софинансирования, то есть при условии выделения средств региональных и местных бюджетов.
При этом, согласно данным реестра ОКН, в Российской Федерации учтено более 200 тысяч объектов. Для их сохранения федеральным проектом «Сохранение культурного и исторического наследия» в составе государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры» установлен срок с 1 января 2022 года до 31декабря 2030 года. В течение этого срока должно быть реализовано не менее 356 проектов по сохранению ОКН.
Очевидно, что сохранение даже менее 1% ОКН требует значительных капитальных вложений. Так, стоимость работ по приспособлению ОКН для современного использования составляет от 250 тыс. рублей за 1 кв. м. При средней площади ОКН в 1 тыс. кв. м потребуется не менее 89 млрд рублей или в среднем около 14,8 млрд рублей в год. В настоящее время федеральным бюджетом предусмотрено на национальный проект «Сохранение культурного и исторического наследия» в 2025 году – 4,7 млрд рублей, в 2026 году – 5,4 млрд рублей, в 2027 году – 5,07 млрд рублей[6]. То есть налицо дефицит средств федерального бюджета, который из года в года подчеркивается в исследованиях на тему сохранения ОКН [1-3].
Рис. 2. Механизм финансового обеспечения работ по сохранению ОКН Источник: составлено автором
Важность решения вопроса финансового обеспечения сохранения ОКН была поднята Президентом РФ в рамках послания Федеральному собранию РФ 29 февраля 2024 года. В результате чего Правительству РФ совместно с исполнительными органами субъектов Российской Федерации было поручено разработать и реализовать программы сохранения ОКН на период до 2045 года. Согласно поручению Президента РФ к 2030 году с участием АО «ДОМ.РФ» должно быть приведено в удовлетворительное состояние не менее 1 тыс. ОКН с выделением для этих целей в 2025-2030 годах не менее 51 млрд рублей дополнительных бюджетных ассигнований федерального бюджета.
Для апробации механизма финансового обеспечения сохранения ОКН с участием АО «ДОМ.РФ» были определены 24 ОКН в восьми регионах РФ: Забайкальский край, Нижегородская область, Новгородская область, Рязанская область, Самарская область, Смоленская область, Тверская область.
Реализация пилотных проектов стала возможной после внесения в 2023 году изменений в законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества. Согласно внесенным изменениям:
- ОКН в удовлетворительном состоянии может быть выкуплен в собственность по рыночной стоимости без проведения аукциона субъектами малого и среднего предпринимательства после двух лет его аренды;
- ОКН в неудовлетворительном состоянии (имеется приказ государственного органа охраны и акт о признании объекта находящимся в неудовлетворительном состоянии) может быть приобретен в собственность физическим или юридическим лицом на условиях электронного конкурса с условиями по сохранению ОКН и сроком на выполнение условий конкурса 7 лет. Начальная цена продажи ОКН устанавливается равной одному рублю за 1 кв. м. На период проведения работ по сохранению ОКН земля предоставляется в аренду инвестору, затем, при выполнении условий по сохранению ОКН, земля может быть выкуплена;
- ОКН в удовлетворительном состоянии может быть предоставлен в собственность по рыночной стоимости на аукционе. Земля под ОКН может быть выкуплена одновременно с ОКН по рыночной стоимости либо по решению субъектов РФ предоставлена в аренду.
В предыдущей редакции законодательство позволяло предоставлять ОКН только в аренду, в том числе за 1 рубль. Но отсутствие возможности получения права собственности на ОКН не стимулировало инвесторов к вложению средств в арендованный ОКН. Итак, в результате внесения поправок в законодательство в 2023 году и выделения средств федерального бюджета в 2024 году на обеспечение льготной ставки по кредитам, предоставляемым на сохранение ОКН, стал возможным механизм финансового обеспечения с привлечением внебюджетных источников. Финансовое обеспечение будет осуществляться с применением форм государственного финансирования, частных инвестиций и кредита. При этом кредит выступает фактором, обеспечивающим синергетический эффект от приращения общественных и частнохозяйственных финансов для решения вопросов государственной политики в сфере сохранения национального достояния [6, с. 36-40].
Механизм финансового обеспечения работ по сохранению ОКН представлен на рисунке 2. По условиям инвестиционного конкурса (аукциона) в электронной форме осуществляется продажа находящегося в федеральной собственности ОКН, состояние которого признано неудовлетворительным, одновременно с предоставлением в аренду находящегося в федеральной собственности земельного участка, на котором расположен такой объект недвижимого имущества.
Механизм предполагает передачу объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в безвозмездное пользование Федеральному государственному бюджетному учреждению культуры «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры». После этого АО «ДОМ.РФ» проводит аукционы на предоставление ОКН инвесторам с использованием льготного кредитования.
Кредитные средства предоставляются по ставке не более 4% годовых. АО «Дом. РФ» возмещает кредиторам недополученные доходы, которые возникают в результате снижения ставки кредитования ниже рыночной. Для участия в программе льготного кредитования определены следующие банки: банк ВТБ (ПАО), ПАО «Сбербанк России», АО «Банк Дом. РФ», «ВЭБ. РФ», АО «Альфа-банк». Лимит средств на заключение кредитных договоров для банков составляет 300 млрд рублей. Общий срок кредитования не ограничен, но льготный период по пониженной ставке составляет не более 8,5 лет, в том числе: 18 месяцев – на проектные работы, от 30 до 60 месяцев (в зависимости от площади ОКН) – на проведение работ по сохранению ОКН, 24 месяца – эксплуатационный период. Такие условия созданы для того, чтобы стимулировать инвесторов на активную деятельность и исключить затягивание сроков по восстановлению ОКН, находящихся в неудовлетворительном состоянии.
В этой связи необходимо отметить факт создания государством благоприятных условий для привлечения внебюджетного финансирования работ по сохранению ОКН, повышения их инвестиционной привлекательности. Она заключается в создании уверенности у инвестора в возможности получения дополнительного дохода на вложенные средства благодаря наличию ключевых инвестиционно значимых факторов. Мякшин В.Н. и соавторы указывают на то, что к таким факторам относятся: экономические, политические, финансовые, законодательные, социальные, инфраструктурные [7; 8]. Исходя из проведенного анализа, также можно сделать вывод, что государством созданы политические, финансовые, законодательные факторы. По мнению автора, экономические, социальные и инфраструктурные факторы требуют внимания государства и органов местного самоуправления.
К экономическим факторам автор относит государственную поддержку в форме предоставления субсидий за счет бюджетных средств. В данном случае автор разделяет позицию Федорова В.П. в том, что здания, ансамбли, получившие статус ОКН, должны автоматически получать бюджетное финансирование на проведение работ по их сохранению [9, с. 182-193]. При этом должно соблюдаться следующее правило: ОКН, имеющие категории регионального и местного историко-культурного значения, финансируются из бюджета субъекта РФ, ОКН федерального значения – из федерального бюджета. Автор согласен с Андрущенко И.А. в том, что целесообразно, опираясь на зарубежный опыт, сделать частью государственной политики РФ в области сохранения и актуализации культурного наследия систему экономических механизмов, сочетающих инструменты рыночной экономики и государственное финансирование [4]. Система должна основываться на государственной программе, определяющей четкие критерии предоставления государственной поддержки, формы государственной поддержки и объемы бюджетных ассигнований на каждую меру поддержки. Среди мер государственной поддержки автор полагает необходимым в Программе предусмотреть порядок и установить размер компенсации за счет бюджетных средств затрат инвесторов на выполнение работ по сохранению ОКН. Такая форма поддержки предусмотрена в статье 14 Федерального закона от 25.06.202 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия», но соответствующий нормативный акт Правительством РФ не принят, средства не выделялись.
К социальным факторам автор относит создание условий для вовлечения ОКН в экономический оборот через популяризацию туристических маршрутов, включения в инфраструктуру гостиничных услуг и общественного питания, культурно-просветительских проектов. Это позволит инвесторам получить экономический эффект в виде окупаемости инвестиций, а государству − в форме налоговых поступлений [10-12].
К инфраструктурным факторам автор статьи относит создание условий для ревитализации ОКН, т.е. раскрытия новых возможностей ОКН в контексте современной городской среды. Степень востребованности ОКН, и соответственно окупаемость вложенных инвесторами средств, зависит от инфраструктуры территории, транспортной доступности ОКН, назначения ОКН, вовлеченности ОКН в экономику территории [13-15]. Поэтому, с одной стороны, необходимо, чтобы государственные органы охраны не препятствовали приспособлению ОКН для современного использования в части изменения параметров объектов – увеличения площади и этажности, с другой – необходима активная деятельность региональных и местных властей по развитию окружающей ОКН инфраструктуры для обеспечения их доступности.
Заключение
В современных условиях сохранение ОКН связано с решением вопросов его финансового обеспечения, учитывающего ограниченность бюджетных средств. Поэтому актуальным является создание экономического механизма, сочетающего инструменты государственного финансирования, частнохозяйственных инвестиций, кредита. Рассматривая в данной работе действующие организационно-правовые и финансовые аспекты сохранения ОКН, автор приходит к выводу о необходимости создания предпосылок для повышения инвестиционной привлекательности ОКН. Выделяя факторы инвестиционной привлекательности ОКН, автор дает им характеристику и приходит к выводу о необходимости активизации государственной поддержки, которая будет способствовать решению масштабных задач в области сохранения ОКН. При этом автор придерживается мнения о ключевой роли государства в вопросе сохранения и популяризации исторического культурного наследия в Российской Федерации.