Введение
Проведенный анализ исследований некоммерческого сектора на мировом уровне показал, что он занимает гораздо больший объем, чем принято считать.
Доходы сектора формируются из трех основных источников: продажи товаров и услуг (на которые в среднем приходится 50 % доходов), государства (36 %) и филантропии (14 %). [1]. Международной тенденцией является растущая зависимость от платы за услуги в связи с маркетизацией услуг, даже в социал-демократических странах, сокращением доступности государственных грантов и растущим предпочтением социального предпринимательства в качестве бизнес-модели. Как отмечают Salamon и коллеги, правительства по-прежнему критически относятся к финансовой устойчивости сектора, и нигде некоммерческие организации не поддерживаются только за счет филантропии. Однако значимость пожертвований сильно варьируется в разных подсекторах и может быть более важной для «типичной» некоммерческой организации среднего размера, чем можно предположить по средним показателям.
Хотя совокупные цифры впечатляют, размеры, состав и источники доходов некоммерческого сектора в разных регионах существенно различаются. В странах, где имеются данные о национальном спутниковом счете, экономический вклад в процентном отношении в 2023 г. реальный ВВП некоммерческих организаций вырос на 2,7 %, при этом некоммерческие организации, обслуживающие правительства (+3,1 %), домохозяйства (+1,6 %) и предприятия (+2,0 %), увеличились [2]. Несмотря на то, что в США насчитывается наибольшее количество некоммерческих организаций, относительный размер их сектора по сравнению с экономически активным населением на самом деле меньше, чем во многих европейских странах. Страны с самым большим некоммерческим сектором, составляющим более 10 % оплачиваемой занятости, – это Нидерланды, Канада, Бельгия, Израиль, Великобритания и Ирландия (на долю США приходится 9,2 %); страны, в которых некоммерческий сектор составляет менее 1 %, включают Словакию, Пакистан, Польшу и Румынию [3]. Распространенное мнение о том, что большое государство всеобщего благосостояния вытесняет некоммерческие организации и филантропию, на самом деле не подтверждается, поскольку в скандинавских странах есть и государства всеобщего благосостояния, и некоммерческий сектор. Одна из причин заключается в том, что в скандинавских странах большое количество некоммерческих организаций занимается спортом и экспрессивной деятельностью, включая услуги адвокатуры, а не предоставлением квазигосударственных услуг. Кроме того, при проверке гипотезы «социального происхождения» [4] о том, что благотворительность наиболее высока в странах либеральной демократии, Einoff [5] обнаружил обратное – люди чаще жертвуют в странах с более крупным государственным сектором. Однако в развитых странах филантропия становится все более концентрированной, и все меньшее число людей принимает на себя основную часть пожертвований и волонтерства. Общий процент пожертвований домохозяйств остается неизменным на протяжении десятилетий, а общий уровень пожертвований остается стабильным только благодаря более крупным пожертвованиям людей с высоким уровнем благосостояния.
В целом некоммерческий сектор является большим, разнообразным по своим функциям [6], включая оказание услуг, экспрессивную и правозащитную деятельность, и постоянно развивается в большинстве стран. Культурные особенности и уровни благосостояния обуславливают региональное сходство некоммерческих секторов, хотя и со значительными различиями в зависимости от конкретной страны.
Помимо этого, на отношения государства и некоммерческих организаций влияют демографические изменения и меняющийся уровень благосостояния населения, возросшие ожидания прозрачности, диверсификация сектора и транснационализация.
Цель исследования – анализ ключевых закономерностей и основных последствий в отношениях государства и некоммерческого сектора, без систематической и всеобъемлющей оценки ситуации в каждой стране. Алгоритм решения поставленной задачи включает анализ мировых тенденций и формирование авторского видения указанной проблемы.
Материалы и методы исследования
Объект исследования – некоммерческие организации, предмет исследования – экономические отношения между государствами и НКО в мировом разрезе. Метод исследования – системный логический анализ. В качестве информационной базы использовались научные статьи, индексированные в базах данных Scopus и E-Library. Выбор анализируемых статей осуществляли по ключевым словам «некоммерческие организации», «взаимодействия», «глобализация», «государственная политика».
Общественное доверие является валютой некоммерческого сектора. Различные исследования показывают, что доверие общества к некоммерческим организациям остается высоким по сравнению с другими секторами, но есть и признаки снижения в последние годы. В своем исследовании 2015 г. «Барометр доверия Эдельмана» [7] сообщил о среднем снижении уровня общественного доверия с 66 до 63 % по сравнению с предыдущим годом, причем оно снизилось в 19 из 27 стран, охваченных исследованием. Как показывают данные о резком падении доверия в Великобритании, Бразилии и Китае, степень общественного доверия реагирует на случаи правонарушений, которые широко освещаются в средствах массовой информации. Даже если уровень доверия остается более или менее постоянным, из этих опросов ясно вытекают две идеи. Во-первых, общественность обеспокоена расточительством и хочет знать больше о том, куда уходят деньги; во-вторых, люди все больше хотят получить доказательства воздействия, то есть того, что некоммерческие программы эффективны в достижении результатов [8]. Интерес к вопросам воздействия особенно высок среди женщин и представителей поколения миллениалов, которые, как правило, проводят тщательную проверку организаций, которые они собираются поддержать, предпринимателей из числа состоятельных людей, заинтересованных в социальных инновациях и системных изменениях, а также инвесторов, изучающих новый класс активов – инвестиции в воздействие, от которых они ожидают как финансовой, так и социальной отдачи. Эти ожидания прозрачности повышают потребность как в надежном государственном регуляторе, так и в более эффективном саморегулировании.
Результаты исследования и их обсуждение
В эпоху больших данных и «сетевого эффекта интернета» [9] прозрачность больше не означает просто доступ к стандартной информации, такой как информационные декларации некоммерческой организации Internal Revenue Service (IRS), а подразумевает совместное создание значимой информации, которая используется для мобилизации общественного блага. Быстро развивающееся движение цифровых социальных инноваций работает с правительствами и некоммерческими организациями над открытием и совместным созданием данных, созданием более содержательных данных и увеличением их потенциала для более эффективного использования этой информации.
В последние годы практически повсеместно наблюдается тенденция к усилению подотчетности и регулирования деятельности некоммерческих организаций, однако это движение идет по двум совершенно разным направлениям, основанным на разных мотивах: одно из них направлено на повышение прозрачности и доверия к некоммерческим организациям, а другое – на сохранение государственного контроля над их созданием и деятельностью. В соответствии с первым направлением, в ряде юрисдикций общего права – в частности, в Австралии, Новой Зеландии, Ирландии, Шотландии и Северной Ирландии – были созданы новые регулирующие органы с обязательной системой регистрации и отчетности для благотворительных организаций. За последние годы в Европе было предпринято множество правительственных инициатив, направленных на повышение прозрачности и подотчетности, что было вызвано признанием социальной, экономической и политической важности этого сектора, а также необходимостью укрепить общественное доверие и защитить некоммерческие организации от злоупотреблений, связанных с финансированием терроризма и другой незаконной деятельности. Во многих странах Европы с гражданским правом, например Болгарии, Венгрии, Италии, Нидерландах и Польше, ввели в действие новый статус «организации общественной пользы», который унифицирует требования к подотчетности в различных правовых формах и сопровождается новыми национальными реестрами или требованиями, которые делают существующую информацию о некоммерческих организациях более доступной для общественности [10].
Помимо обеспечения большей прозрачности финансов, к подотчетности добавляются два новых аспекта: отчетность об общественной пользе и о внутреннем управлении. В Англии не только законодательно закреплено определение благотворительности, включающее требование об общественной пользе, но и в соответствии с изменениями, внесенными в законодательство в 2011 г., благотворительные организации должны в своих годовых отчетах подтверждать, как они выполняют критерий общественной пользы. До сих пор соблюдение этого требования было неравномерным, при этом большее внимание уделялось крупным благотворительным организациям, которые рассматривают требование об общественной пользе «как потенциальную возможность развивать и поддерживать доверие к «благотворительному бренду»» [11]. Соблюдение этого требования организациями с более ограниченными возможностями будет в значительной степени зависеть от эффективного анализа и руководства со стороны Комиссии по благотворительности. Учитывая повышенный общественный интерес к влиянию, Англия может послужить примером для стран, которые пытаются повысить общественную пользу и доверие к этому сектору [12].
Цели и инструменты политики, направленной на управление НКО
|
Цель политики |
Основные инструменты политики |
Вопросы внедрения |
|
Продвижение прозрачности, передового опыта и доверия; обеспечение государственного надзора для обеспечения подотчетности; предотвращение злоупотреблений |
Основные права человека и гражданина. Формы для установления юридической идентичности Регистрация в государственных. регулирующих органах Годовая отчетность о финансах и деятельности (а также общественной пользе). Саморегулирование |
Покровительство регулирующего органа: в налоговом ведомстве, независимой комиссии или отраслевом департаменте. Информация, подлежащая представлению: полезность и точность; административная и бухгалтерская отчетность. Охват: требуется ли регистрация и надзор за организациями, кроме тех, которые преследуют благотворительные цели; наличие альтернативных организационно-правовых форм |
|
Предоставление налоговых льгот на доходы некоммерческих организаций; создание стимулов для благотворительности; формирование широкой культуры филантропии; защита целостности налоговой системы |
Определение правомочных организаций на основе законодательства, общего права или налогового кодекса. Освобождение от уплаты подоходного, имущественного налогов и налога на добавленную стоимость. Налоговые стимулы для благотворительности. Регулирование трансграничных пожертвований; антитеррористические нормы. Образование и нравственное воспитание для поощрения благотворительности и волонтерства |
Соответствие критериям: соответствует ли право на освобождение от налогов современному характеру сектора и целям политики; позволяет ли оно некоммерческим организациям работать или препятствует этому? Гармонизация: является ли право на освобождение от налогов и возможность предоставления налоговых льгот и учета автоматическими или различаются. Размер и основа налоговых стимулов: что можно пожертвовать (включая налоговые льготы на социальные инвестиции); налоговый вычет или кредит. Распределение пожертвований: следует ли предоставлять дифференцированные стимулы на различные цели, или распределение должно определяться выбором донора. Привязки: соответствующие ограничения на деятельность некоммерческих организаций, связанные с освобождением от налогов. Внутренние и международные: насколько разрешены трансграничные пожертвования (с налоговыми поступлениями) и иностранное финансирование |
|
Обеспечение того, чтобы благотворительные и освобожденные от налогов организации расходовали средства в первую очередь на благотворительные цели; сохранение справедливого отношения к бизнесу; контроль за политической деятельностью |
Регулирование политической и деловой активности, сбора средств и административных расходов. Корпоративные структуры для социальных предприятий и предприятий социального назначения |
Степень ограничения: уместны ли ограничения, направлены ли они на сдерживание или ограничение, независимо от освобождения от налогов. Создание условий и регулирование социального предпринимательства: предоставление различных корпоративных форм и правил для «четвертого» сектора |
|
Создание руководящей основы («метаполитики»), с помощью которой можно обеспечить политическое лидерство и управлять отношениями с некоммерческими организациями и общественными ожиданиями |
Политическая философия и политические концепции или «договоры». Государственные механизмы управления отношениями Партнерство и вовлечение сектора в политику и совместное производство услуг. Финансирование инфраструктуры и потенциала сектора и поддержка способности к инновациям. Регулирование и поддержка транснациональной работы организаций |
Независимость сектора: уважение автономии. Масштаб и актуальность: управление государственными и отраслевыми рамками в условиях разнообразия и изменений; позиция в отношении международных и транснациональных операций. Мониторинг и соблюдение требований как для правительства, так и для некоммерческого сектора |
Кроме того, официальные регулирующие органы, в частности в США, Англии и Канаде, все чаще рассматривают эффективное управление как ключевое средство обеспечения соответствия нормативным требованиям и требуют больше информации о практике управления и сбора средств. Вопрос о том, насколько далеко пойдут государственные регулирующие органы в интенсивном мониторинге управления некоммерческими организациями, остается открытым, поскольку такой надзор потребует огромных затрат ресурсов и, как и отчетность о результатах, потребует от регулирующего органа просвещения и рекомендаций относительно надлежащей деятельности вместо того, чтобы просто полагаться на установление стандартов, аудит и санкции.
Однако государственное регулирование, похоже, отходит от такого «чуткого» регулирования, основанного в первую очередь на просвещении, и теперь государственные регулирующие органы узко сфокусированы на предотвращении злоупотреблений, а совершенствование передового опыта оставлено на усмотрение саморегулирования.
Независимо от объема его полномочий, доверие к регулятору является ключом к эффективному надзору. Сокращение бюджета Комиссии по благотворительности Англии значительно подорвало ее работу [13, с. 516], в результате чего парламент признал ее «не соответствующей цели» [14] и рекомендовал ей переориентироваться на выявление злоупотреблений, а не на предоставление рекомендаций. В Канаде выделение бывшим правительством консерваторов новых крупных средств на аудит политической деятельности привело к тому, что налоговое агентство стало восприниматься как политизированное; признавая ущерб от такого восприятия, новое либеральное правительство заявило о своем желании защитить «независимость надзорной роли Управления по благотворительности в отношении благотворительных организаций» [12]. В условиях расширения и разнообразия сектора, а также ожиданий общественности в отношении повышения прозрачности, нельзя допустить, чтобы регуляторы некоммерческих организаций затормаживались в своем развитии, поэтому важной задачей в отношениях между государством и некоммерческими организациями является (повторное) определение и поддержка их обязанностей, а также восстановление их легитимности [15, 16].
Во многих других странах правительства идут по другому пути, где целью является не хорошо функционирующий, плюралистический некоммерческий сектор, а более сдержанный и контролируемый. Ограничения достигаются различными способами, включая обременительные требования к регистрации и отчетности, жесткие ограничения на деятельность, ограничения или запреты на иностранное финансирование, чрезмерное применение правил борьбы с терроризмом и отмыванием денег, а также ограничения на свободу митингов и СМИ. Большинство недавно принятых законодательных мер деятельности некоммерческих организаций приходится на страны бывшего СССР и страны Африки к югу от Сахары [17, 18], где, помимо более общих ограничений, были приняты целенаправленные меры (в России, Уганде и Нигерии), с целью обеспечения прозрачности деятельности и осуществления государством прямой поддержки НКО.
Таким образом, можно выделить основные цели политики, направленной на управление НКО, а также инструменты и вопросы внедрения этой политики (таблица).
Заключение
Как показал анализ, государственная политика в отношении некоммерческого сектора принимает различные формы, авторы предлагают выделить четыре основные цели: обеспечение прозрачности и надзора для предотвращения злоупотреблений и поддержания доверия общества; освобождение от налогов и предоставление налоговых льгот для стимулирования пожертвований; регулирование политической и деловой деятельности для обеспечения расходования средств в первую очередь на благотворительные и «общественно полезные» цели; создание общей этики и концепции для управления отношениями между правительствами и некоммерческими организациями.
Эти четыре цели с соответствующими политическими вопросами реализации следует рассматривать как концептуальный набор инструментов, который в разных странах применяется по-разному, а некоторые инструменты не используются вовсе.
То, как эти противоречия будут разрешаться в разных уголках мира, вот что сделает анализ отношений между правительством и некоммерческими организациями таким интересным в ближайшие годы. Единственный результат, который можно определить совершенно точно, это то, что повышение прозрачности станет нормой, а более значимые данные будут совместно создаваться и использоваться на благо общества с помощью цифровых социальных инноваций. Кроме того, такая прозрачность может создать политические стимулы для позитивной реформы отношений между правительством и некоммерческими организациями, которых сейчас не хватает.