Развитие теории и практики государственного управления основывается на постоянном совершенствовании методологии целеполагания. Особое внимание к качеству целеполагания в государственном управлении связано с развитием общественных потребностей, появлением новых глобальных вызовов и совершенствованием технологий государственного управления.
Актуальность стратегического государственного целеполагания остается интересной темой и для многих современных научных исследований. Поисковый запрос в отечественной научной электронной библиотеке (eLibrary.ru), с условиями наличия в названии публикации словосочетания «Стратегические приоритеты России» и времени публикации с 2000 по 2021 г., выдал 2077 научных публикаций (монографий, статей, сборников конференций и т.д.) (рис. 1).
Соответственно, в анализируемом периоде ежегодно публикуются результаты научных исследований по данной тематике, тенденция постоянного роста данного показателя стабильна с 2006 г.
Рис. 1. Количество публикаций в библиографической базе eLibrary.ru, содержащих словосочетание «стратегические приоритеты России», в 2000–2021 гг.
Основная цель статьи заключается в систематизации информации об отечественном опыте стратегического целеполагания и выборе инструментов реализации национальных целей России с учетом международной практики.
Материалы и методы исследования
При выполнении исследования авторами были изучены нормативно-правовые акты федерального и регионального уровней, монографии и научные публикации отечественных ученых по данной проблематике. Исследование основано на системном анализе отечественного опыта государственного стратегического целеполагания, а также его действующего нормативно-правового и методологического обеспечения.
Результаты исследования и их обсуждение
Практически все ученые и практики едины во мнении, что государственное управление как вид управленческой деятельности имеет свою специфику и присущие только ему свойства. При изучении сущности государственного управления учеными применяются системный, институциональный, функциональный, маркетинговый и иные подходы [1–3].
Несмотря на разнообразие подходов к изучению государственного управления, разделяем распространенную точку зрения авторов, подчеркивающих значимость целеполагания как одной из базовых характеристик государственного управления [4, 5].
Необходимость взаимоувязки стратегических целей развития России как один из методологических принципов повышения качества целеполагания стала основой принятого в 2014 г. ФЗ № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В данном нормативно-правовом акте под целеполаганием понимается «определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации» [6].
Характерно, что в отечественных научных исследованиях советского и постсоветского периодов давно получило обоснование утверждение о первоочередности разработки древа целей, состыковки стратегических целей как базиса государственных решений высшего политического уровня, а на их основе – выработка механизмов управления развитием публично-правового образования как социально-экономической системы. Так, еще в 1920-х гг. Н.Д. Кондратьев обозначил проблему о взаимосвязанном предвидении, и его размышления легли в основу понимания связанности научного предвидения, прогнозирования, программирования и планирования. Суть и логика государственного управления опирается на систему стратегических целей, и эта система предъявляет требования к ее организации: в отлаженном механизме стратегического целеполагания соблюдено грамотное движение от общего, более абстрактного, научного предвидения к более детальному прогнозированию, от него – к государственному программированию и планированию.
Рис. 2. Стратегические инициативы социально-экономического развития России до 2030 г. Источник: http://government.ru/news/43480/
Базовые стратегические цели, сформулированные с учетом методологии, предусмотренной в ФЗ № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», нашли свое отражение в национальных стратегиях, сроки реализации которых находятся в интервалах 2017 (2019) – 2025 (2030), 2020 (2021) – 2030 (2050) гг. [7–9]
С 2018 г. в институте президентской власти начал свою работу Совет по стратегическому развитию и приоритетным проектам (в 2020 г. его название изменено на «Совет при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам»), в числе задач которого предусмотрено определение и актуализация национальных целей и показателей их достижения, определению базовых подходов к способам, этапам и формам достижения национальных целей.
Значимость стратегического целеполагания при осуществлении государственного управления закреплена и в президентских Указах по исследуемой тематике. Первый Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» содержал девять национальных целей развития страны, но утратил силу в связи с принятием в 2020 г. аналогичного нормативно-правового акта, закрепившего на период до 2030 г. следующие национальные цели:
− сохранение населения, здоровье и благополучие людей;
− возможности для самореализации и развития талантов;
− комфортная и безопасная среда для жизни;
− достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство;
− цифровая трансформация [10].
Все цели и задачи, предусмотренные национальными стратегиями, имеют количественные и качественные индикаторы, учитываемые при разработке и реализации государственных программ и национальных проектов, что повышает качество государственного управления. Увеличение сроков принимаемых стратегий в нашей стране позволяет сделать вывод о развитии методологии долгосрочного прогнозирования и о масштабности социально-экономических процессов, требующих долгосрочных государственных решений.
Согласно поручениям председателя Правительства РФ по итогам рабочего совещания 26 января 2021 г., для подготовки Стратегии социально-экономического развития страны до 2030 г. были созданы рабочие группы (организационные штабы). В мае 2021 г. планировалось обсуждение текста документа с определением источников финансирования для дальнейшего принятия нормативно-правового акта и его учета при проектировании расходов федерального бюджета. Однако Стратегия социально-экономического развития России так и не принята, а с октября 2021 г. по шести направлениям реализуются инициативы социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 г. (рис. 2).
Долгосрочные стратегические инициативы развития России направлены на осуществление институциональных изменений, формирование условий реализации инициатив на основе внебюджетных и бюджетных источников с новыми параметрами эффективности.
Осенью 2021 г. также был принят единый план по достижению национальных целей развития России на период до 2024 г. и на плановый период до 2030 года [11]. По каждой национальной цели выработана траектория ее достижения: учтены факторы, значимые для реализации конкретной цели, приведены фактические и плановые значения индикаторов, определены документы с комплексами мероприятий как структурные элементы в системе стратегического государственного управления (государственные программы, проекты и другие документы, содержащие инструменты, показатели и ресурсы). Кроме того, в план включен региональный срез: определена роль и возможности участия субъектов РФ в реализации национальных целей, определены показатели оценки эффективности этой деятельности и высших должностных лиц субъектов РФ. В целом данный документ выступает основой для формирования современной информационной системы мониторинга достижения национальных целей для дальнейшей оперативной коррекции государственных стратегических решений.
Важно подчеркнуть, что при определении стратегических целей государственного управления Россия активно использовала лучшую международную практику, в том числе и рекомендации ООН. Среди них особое внимание было уделено целям устойчивого развития (далее – ЦУР) ООН на 2016–2030 гг., которые закреплены в «Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года». Результатом работы международного сообщества стало определение 17 ключевых целей для их реализации с конкретными инструментами по их достижению. Обозначенные цели и задачи носят комплексный и глобальный характер, универсально применимы. В дальнейшем руководство и население каждой страны решают, как обеспечить учет этих рекомендуемых глобальных задач в форме рекомендаций в документах государственного прогнозирования, программирования и планирования, организации мониторинга этих процессов.
Многие цели устойчивого развития взаимосвязаны: так, например, снижение нищеты тесным образом связано с продовольственной безопасностью, реализуемой государством макроэкономической политикой для достижения полной и производительной занятости и т.д. Но следует учитывать и побочные негативные эффекты: экстенсивное расширение сельскохозяйственных площадей может привести к потере экосистем (а их сохранение – одна из глобальных целей), что, в свою очередь, угрожает продовольственной безопасности.
В Руководстве ООН по продвижению «Повестки 2030» органам государственной власти предлагаются такие этапы адаптации целей устойчивого развития к национальному уровню как:
− «обзор существующих стратегий и планов на всех территориальных уровнях власти и определение областей для изменения;
− рекомендации правительству страны по устранению пробелов в действующих стратегиях и планах для встраивания ЦУР;
− выработка национальных задач для ЦУР, которые соответствуют национальным приоритетам, реальны и достижимы;
− формулирование стратегии и планов, включающих национальные ЦУР, и согласование обязательств с ресурсами и возможностями страны» [12].
При этом подчеркивается, что сопоставление целей желательно провести на всех уровнях управления, предусмотренных государственным устройством страны.
Отметим, что опыт внедрения ЦУР в системы стратегического государственного управления в последнее время сопровождается их приоритетной оценкой. Так, Норвегия, традиционно лидирующая в рейтинге стран по индексу человеческого развития, в настоящее время проводит работу по 9 отобранным ЦУР. В России Федеральной службой по статистике организована мощная межведомственная и координационная работа по адаптации ЦУР ООН к российским статистическим базам.
Авторское исследование показало [13], что наблюдается очевидное совпадение ЦУР ООН с проектами и приоритетами нашей страны как минимум по 7 целям (ЦУР 3 «Здоровье и благополучие», ЦУР 4 «Качественное образование»; ЦУР 11 «Устойчивые города и населенные пункты»; ЦУР 14 «Сохранение морских экосистем», ЦУР 15 «Сохранение экосистем суши», ЦУР 9 «Индустриализация, инновации и инфраструктура» и ЦУР 8 «Достойная работа и экономический рост»).
На основе проделанной органами государственной власти федерального уровня работы по дальнейшей трансформации государственного управления с учетом национальных и глобальных вызовов, считаем обоснованным расширение указанного перечня по следующим пунктам:
− ЦУР 7 «Недорогостоящая и чистая энергия» – Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2035 года [14], Стратегическая инициатива № 27 «Чистая энергетика» социально-экономического развития России до 2030 года;
− ЦУР 13 «Борьба с изменением климата» – Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050г. Отметим, что в стратегии цель не обозначена, но прописано, что приоритетом Стратегии является «сокращение в период ее действия накопленного объема чистой эмиссии парниковых газов в России до более низких значений по сравнению с показателями Европейского союза» [15].
Таким образом, качество целеполагания зависит от повышения объективности, относительности и открытости целей государственного управления, создания соподчиненности целей государственного управления в их иерархии – «древе» на основе приоритета потребностей и интересов развития общества.
Выводы
В завершение приведем выводы по основным исследовательским задачам:
1. В современной России выстроена полноценная система стратегического управления национальным развитием, включающая в себя логичную последовательность и взаимоувязанность функций: целеполагание, прогнозирование, программирование, планирование, мониторинг и контроль. Но требует уточнения понятийно-терминологический аппарат, на наш взгляд, в первом пункте третьей статьи Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ приведено понятие стратегического управления как родового понятия, включающего в себя стратегическое планирование. Поэтому логичным представляется авторский подход, позволяющий избежать тавтологии: стратегическое публичное управление – деятельность по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития России, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития публично-правовых образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
2. Актуальная система документов стратегического государственного управления предоставлена в открытом доступе и в полном объеме в реестре на портале государственной автоматизированной системы «Управление». Однако в настоящее время не ясна перспектива принятия Стратегии социально-экономического развития страны до 2030 г. Кроме того, в принятой в 2021 г. Стратегии социально-экономического развития РФ с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г. обозначен приоритет, но отсутствует цель, что затрудняет анализ.
3. В действующем механизме стратегического целеполагания в России учтены не только национальные интересы и приоритеты, но и ведется работа по обеспечению их взаимосвязи с рекомендациями ООН по устойчивому развитию. Сравнительный анализ целей устойчивого развития ООН и базовых целей документов стратегического государственного управления федерального уровня показал их взаимоувязку по большинству направлений, поэтому необходимы дальнейшие усилия органов власти субъектов РФ по адаптации глобальных и национальных целей устойчивого развития в практику регионального управления.