Региональная политика как набор инструментов стимулирования динамичного развития регионов является одним из основных элементов общей системы госуправления. Ее усилия, прежде всего, нацелены на преодоление имеющихся диспропорций в социально-экономическом положении регионов, выравнивание их потенциалов развития, формирование эффективных механизмов качественной трансформации слаборазвитых территорий. В связи с этим задачи по формированию уравновешенного/сбалансированного социально-экономического пространства страны без значительных дифференциаций по качеству жизни населения представляются несомненными приоритетами современной государственной политики. Вместе с тем консервация существующих диспропорций остается главной причиной роста напряженности/конфликтности в общественных отношениях и усиления остроты экономических и социальных проблем регионального развития.
Данная проблема особо актуальна для регионов, имеющих приграничное положение и являющихся, по сути, географической периферией, удаленной от основных центров политической/экономической активности государства, со всеми вытекающими из этого негативными последствиями [1]. Для таких территорий содержание/наполнение региональной политики приобретает особое значение в их стремлении преодолеть проблемы и отрицательные эффекты периферийного развития. При этом следует отметить, что характер проблем, детерминированных приграничным/периферийным положением территории, имеет схожее основание как для крупных, так и для малых стран с развитой и развивающейся экономикой. К числу общих недостатков можно отнести обострение демографических проблем (низкая рождаемость, старение населения, миграционный отток населения), неразвитость инфраструктуры транспорта, энергетики и связи, отраслевые диспропорции и/или отсталость региональной экономики, недостаток инвестиций для развития инновационных отраслей экономики, ограничение и/или отсутствие доступа к крупным рынкам (как к зарубежным, так и к национальным) и пр. [2].
В связи с этим основная задача данного исследования состоит в поиске ответа на вопрос: какие инструменты региональной политики, направленной на социально-экономическое развитие, усиливают или ослабляют вовлеченность периферийных территорий в процесс международной экономической интеграции и какие перспективы/проблемы в связи с этим возникают у Дальнего Востока России?
Материалы и методы исследования
Обозначенная в статье цель может быть достигнута на основе комплексного междисциплинарного подхода, использующего теоретико-методологические инструменты различных дисциплин: науки о международных отношениях, экономики, социально-экономической географии. При этом междисциплинарность определяет арсенал разнообразных методологических подходов, используемых в исследовании:
– теории «нового регионализма» характеризуются комплексным характером, повышенным вниманием к региональной идентичности, изменениям в мировой экономике, возрастающей роли неправительственных акторов. Они хорошо подходят для интерпретации, анализа и сравнения интеграционных процессов на региональном уровне;
– мир-системный подход является плодотворным методом изучения процессов международной экономической интеграции периферийных территорий, поскольку позволяет рассматривать политико-экономические процессы через призму эволюции рыночной мир-экономики, прежде всего в терминах «ядра» и «периферии»;
– пространственно-временной подход является одним из важнейших при исследовании развития регионов и управлении региональной экономикой. Согласно ему, уровень экономического развития территории во многом определяется ее положением относительно точек роста, центров производства, науки, культуры и т.д.
Результаты исследования и их обсуждение
Поиск путей устойчивого развития и источников динамичного экономического роста способствует возникновению в научной и экспертной среде новых подходов к управлению региональным развитием и решению проблем периферийных, в том числе приграничных, территорий. В связи с этим особо следует выделить два актуальных направления, которые в данном контексте приобретают особое значение. Во-первых, это стремительное развитие инфраструктурных технологий и связанных с ними коммуникационных структур, во-вторых, интенсификация (с опорой на них) процессов международной/региональной интеграции. Благодаря этому в настоящее время с полным основанием можно говорить о начале периода фундаментальной пространственной перестройки, эффекты от реализации которой тем или иным образом скажутся на состоянии периферийных территорий. Начало активизации процессов международной экономической региональной интеграции было положено европейским регионализмом 1950-х гг. А уже в конце 1980-х гг. региональное сотрудничество и интеграция превратились в общемировой феномен.
Региональные интеграционные процессы направлены, главным образом, на получение торговых и экономических выгод участниками интеграции. Прежде всего, выгоды связаны с расширением/объединением региональных рынков товаров и услуг, установлением устойчивого спроса и предложения продукции региональных производителей, сглаживанием существующих дисбалансов на рынке труда и повышением уровня занятости населения. Кроме того, усиление региональной конкуренции создает условия для снижения общего уровня цен и повышения платежеспособного спроса. Рост конкуренции также ведет к рационализации производств и устранению неэффективных элементов рынка, повышению производительности труда, что в конечном итоге значительно повышает конкурентоспособность региональных товаропроизводителей на внерегиональных рынках.
Для успешной интеграции требуется соблюдение ряда принципов, которые обеспечивают совместимость и взаимную поддержку и сопряжение субрегиональных и национальных программ. Один из таких принципов – «открытый регионализм» – предполагает обеспечение согласованности идеологической парадигмы субрегиональной стратегии и национальных региональных политик. Он предполагает, что реализация субрегиональных программ осуществляется на той же самой (ориентированной на рынок и ведомой частным сектором) философии развития, которая выступает основой национальных программ реформ.
Еще один принцип – принцип прагматизма – был направлен на повышение надежности интеграционных усилий, которая достигается экономической заинтересованностью сторон и последовательностью реализуемых задач. Это способствует укреплению доверия и приверженности. Нереалистичные установки и нереализуемые декларации обычно ведут к фрустрациям, разочарованиям и, в конечном итоге, откату назад [3]. Данный принцип указывает на то, что может возникать необходимость в разных кооперационных схемах сотрудничества между странами, различающихся с точки зрения интенсивности («глубины») регионального сотрудничества.
Реализация этих принципов на практике позволяет воплощать простые модели взаимодействия, в рамках которых происходят нарабатывание позитивного опыта интеграции, создание эффективных механизмов сотрудничества, направленных на решение узких, конкретных проблем развития региона. Сотрудничество может быть вполне достаточным и эффективным средством решения многих общих вопросов, требующих регулярного обмена мнениями и консультаций, а не масштабных и долгосрочных совместных усилий. Участники при этом сохраняют за собой полный контроль и при необходимости могут относительно легко отказаться от соглашения.
Вместе с тем, как отмечают многие исследователи, трансграничное сотрудничество не может быть основано на простой доброй воле. Оно, как правило, опирается на два конкретных мотива. Первый из них относится к взаимозависимости и побочным эффектам, которые выходят за пределы границ и должны управляться совместно, чтобы дать воспользоваться возможной синергией и/или избежать негативных последствий. Второй связан с внутригосударственной напряженностью и противоречиями между приграничным регионом и соответствующим центром, что мотивирует региональных игроков смотреть на своих соседей как на союзников [4, 5].
Хотя, по общему признанию, эффективное трансграничное сотрудничество имеет очевидные достоинства, достижение успеха требует наличия определенных предварительных условий. Среди прочего, к их числу могут быть отнесены функционирующие транспортные связи, общие ценности, история, местная «индустриальная атмосфера», административные правила, публичные институты и социально-политическая идентичность, а также согласованное понимание общих проблем и доверие между участниками [6, 7].
Таким образом, периферийные территории и приграничные регионы традиционно являются основным объектом приложения усилий в рамках региональной политики многих государств. Технологические и структурные перемены нескольких последних десятилетий открывают дополнительные возможности для решения проблемы периферийности, способствуя фундаментальным изменениям в отношениях между доступными «основными регионами» и менее доступной «периферией». Перспективы развития приграничной периферии связаны с интенсификацией процессов международной (региональной) экономической интеграции, благодаря чему граница из фактора, усугубляющего периферийность, трансформируется в стимул развития сопредельных приграничных территорий при использовании их сравнительных преимуществ. Все это подтверждает вывод о том, что ни периферия, ни центры не могут рассматриваться как статичные понятия с естественно заданными особенностями и характеристиками. Они являются динамическими элементами единой системы государственного управления, которые в долгосрочной перспективе могут быть изменены, остановлены или перенаправлены. «Периферии – это социальные конструкты, а не фиксированные географические характеристики; …результат сложных процессов изменений в экономике, демографии, принятия политических решений и социокультурных нормах и ценностях» [8]. В соответствии с этим меняется и концепция управления региональным развитием. Ее содержание, смещаясь от преимущественных усилий сверху вниз и субсидий для уменьшения региональных различий к более широкому набору стратегий, направленных на повышение региональной конкурентоспособности, стало меняться достаточно давно в ответ на не вполне удовлетворительные результаты [9].
Российский Дальний Восток и перспективы международной интеграции
1. Однотипность проблем развития периферийных территорий, стоящих перед центральными и региональными властями стран Северо-Восточной Азии, не сформировала идентичного/типового подхода к преодолению неравномерностей пространственного развития. В то же время однотипность вызовов регионального развития является хорошим основанием для кооперации региональных властей всех стран СВА в выработке механизмов совместного преодоления ряда типичных проблем развития периферий.
2. Практика планирования и реализации управленческих решений, собственно, как и эффективность управленческих моделей, отличается от страны к стране. Там, где региональная политика уходит от традиционных систем оценки, связывающих развитие с количественными изменениями экономического роста через фиксацию ВВП/ВРП, темпов роста ВВП/ВРП, объемов инвестиций и иного, и переходит к расширенному пониманию развития территории как процесса формирования качественной социально-экономической среды, комфортного пространства для жизнедеятельности населения, наблюдаются позитивные сдвиги (Япония, Республика Корея).
3. Существующие управленческие модели региональной политики РФ основной упор делают на использовании внутренних источников развития/роста, к которым относят как возможности самой территории, так и ресурсы центра. В то же время внешним источникам развития и решения проблем периферии не уделяется должного внимания. Они рассматриваются или формально, или исключительно традиционно – стимулирование международной торговли (экспорт/импорт), привлечение иностранных инвестиций, развитие международного туризма.
4. Несмотря на то что значительная часть типичных проблем социально-экономического развития периферийных территорий является чувствительной/эластичной к изменению интенсивности международной экономической интеграции, внедрение в практику межгосударственного взаимодействия ее наиболее развитых форм происходит крайне медленно.
5. Возникновение реальных интеграционных проектов в регионе с участием Российской Федерации, на наш взгляд, сдерживается, с одной стороны, ожиданием в случае успеха региональной интеграции повышения рисков и угроз национальной безопасности, связанных с ослаблением политического и экономического влияния центра на периферию, утраты экономического/хозяйственного суверенитета; с другой стороны, преобладанием у руководства традиционного подхода к развитию международных экономических отношений, в том числе трансграничных, когда соседняя территория/государство рассматривается исключительно как источник собственного роста за счет подключения к его товарным рынкам и/или ресурсной базе. Понимания возможности комплексного решения проблем развития периферийных территорий через реализацию различных форм практической интеграции, формирование общих целей и задач, сопряжение национальных интересов и объединения ресурсных возможностей пока нет.
Вместе с тем не все проблемы регионального развития одинаково чувствительны к процессам международной экономической интеграции. С некоторой долей условности всю совокупность имеющихся проблем социально-экономического развития российского Дальнего Востока можно разделить на четыре типа в зависимости от степени их чувствительности/эластичности к изменениям направлений, темпов и характера экономической интеграции.
1. Прямая эластичность определяется чувствительностью проблемы к наличию и интенсивности интеграционных процессов. Интеграционные процессы снижают актуальность проблемы, и наоборот – отсутствие или снижение темпов международной интеграции усугубляет остроту данной проблемы. Так, например, проблема оттока населения и низкая иммиграционная привлекательность Дальнего Востока имеют прямую эластичность. Активизация интеграционных экономических процессов в трансграничном регионе СВА и подключение к ним российских дальневосточных территорий, на наш взгляд, способны кардинально изменить миграционную модель Тихоокеанской России и со временем преобразовать демографическую картину региона в целом.
2. Обратная эластичность характеризует степень обусловленности международной трансграничной интеграции наличием и остротой существующей проблемы регионального развития. Иначе говоря, наличие проблем данного типа препятствует успешному выполнению интеграционных проектов и инициатив на территориях российских дальневосточных субъектов, делая их реализацию экономически нецелесообразной. К таковым проблемам следует отнести слаборазвитую инфраструктуру транспорта, энергетики и связи или же сверхцентрализацию управления региональным развитием. И в первом и во втором случае данные проблемы и обусловленные ими экономические издержки и потери выступают серьезными факторами сдерживания развития тех или иных форм трансграничной интеграции.
3. Отрицательная эластичность определяется усугублением/обострением проблемы развития, вызванным активизацией/усилением темпов международной экономической интеграции. Отраслевая диспропорция экономики региона в пользу сырьевого сектора, которая обладает отрицательной эластичностью к процессам международной интеграции, представляет собой яркий пример проблемы. Как показывает многолетняя практика «инновационного» развития РДВ, из всего набора факторов производства только полезные ископаемые имеют устойчивый интерес как у иностранных, так и у отечественных инвесторов. И это подтверждается статистическими данными по структуре инвестиций, где «львиная» доля инвестиций в экономику региона распределяется между добывающими производствами. И нет поводов сомневаться, что существующие и успешно развивающиеся в ДВФО формы международного экономического взаимодействия усиливают сейчас и будут усиливать в дальнейшем отраслевые диспропорции в сторону роста в региональной экономике РДВ значения сырьевого сектора.
4. Неэластичность проблемы характеризуется отсутствием чувствительности проблемы к изменениям темпов и направлений международной экономической интеграции. В качестве примера неэластичности может служить проблема сохранения/консервации очаговой системы расселения населения на современном этапе развития российского Дальнего Востока.
Корректировка задач российского руководства по развитию приграничной периферии должна происходить в форме адаптации отдельных инструментов региональной политики с помощью внедрения специального алгоритма реализации управленческих воздействий, которые имеют своей целью социально-экономическое развитие территорий за счет преодоления острых проблем периферии и активизации различных форм международной экономической интеграции.
Для установления потенциала международной экономической интеграции по стимулированию социально-экономического развития периферийных территорий российского Дальнего Востока и реализации корректирующих региональную политику мероприятий необходимо, во-первых, провести дифференциацию актуальных проблем развития по характеру их эластичности к процессам (и их интенсивности) международной интеграции. Во-вторых, нужно осуществить концентрацию усилий, сил, средств, ресурсов на разрешении проблем, которые имеют обратную эластичность, т.е. препятствуют проявлению различных форм международного экономического взаимодействия и интеграции. Успешное преодоление их негативного влияния должно привести к естественным процессам активации различных форм международной экономической интеграции – от простейших форм трансграничного сотрудничества до (по мере наращивания потенциала) формирования в регионе более масштабных механизмов взаимодействия. Ожидание позитивных эффектов от международной экономической интеграции без решения проблем, имеющих обратную эластичность, представляется непродуктивным. В-третьих, снижение пороговых значений проблем с обратной эластичностью и активизация приграничного/трансграничного взаимодействия является условием для «стихийного» запуска механизмов решения проблем прямой эластичности. В связи с этим представляется целесообразным «подключить» усилия институтов регионального развития (с помощью тех или иных инструментов) к решению тех проблем, актуальность которых, с одной стороны, напрямую зависит от интенсивности интеграционных процессов, а с другой – которые «восприняли» позитивное воздействие усиления в регионе интеграционной активности. В-четвертых, нужно разработать и запустить в действие инструменты по нейтрализации/минимизации влияния международной экономической интеграции на проблемы регионального развития, имеющие к ней отрицательную чувствительность/эластичность.
При реализации корректирующих региональную политику мероприятий необходимо реализовывать такие управленческие модели и выбирать такие формы международной экономической интеграции, при которых не происходило бы повышения рисков и угроз национальной безопасности, связанных с ослаблением политического и экономического влияния Российской Федерации на свою дальневосточную периферию, утратой экономического/хозяйственного суверенитета.
Выводы
Таким образом, региональная политика как набор мер и стимулов для обеспечения согласованного роста и развития регионов традиционно выступает одним из основных компонентов общей системы государственного управления. Растущие дисбалансы между регионами, как и между социальными группами, остаются источником глубоких противоречий и масштабных общественных конфликтов. Основным объектом региональной политики в ее пространственном измерении выступают периферийные территории (регионы), которые, как правило, имеют схожие дефекты развития. К их числу можно отнести обострение демографических проблем, неразвитость инфраструктуры транспорта, энергетики и связи, отраслевые диспропорции и/или отсталость региональной экономики, недостаток инвестиций для развития инновационных отраслей экономики, ограничение и/или отсутствие доступа к крупным рынкам (как к зарубежным, так и к национальным) и пр. Региональная политика в отношении периферийных приграничных территорий находится под прямым влиянием возможностей и перспектив развития международной экономической интеграции. В связи с этим установлено, что:
1) сохранение курса региональной политики, направленного на дальнейшую фрагментацию экономического пространства трансграничного региона, обособление внутренних национальных рынков, приводит к поступательному увеличению производственных затрат, ухудшению инвестиционного климата и, как следствие, к ограниченным инвестициям и сокращению возможностей экономического роста;
2) реализация преимуществ от международной экономической интеграции трансграничных периферий возможна только при перенаправлении усилий региональной политики стран трансграничного региона на добровольное устранение барьеров взаимного обмена товарами, услугами, капиталом или трудовыми ресурсами и переход принятия политических решений в экономической сфере с национального на наднациональный уровень.
3. Общей задачей для стран, осуществляющих региональную политику в трансграничном регионе СВА, является согласие с уменьшением роли государства в управлении региональным развитием трансграничных периферий вместе с увеличением вклада неправительственных акторов и организаций с целью стимулирования перехода от иерархических форм и структур управления к более неформальным и гибким формам партнерских отношений и сетей.
4. Предварительными условиями формирования устойчивости интеграционных процессов в трансграничном регионе являются гармонизация региональных политик и координация региональных практик. Под первым условием понимается устранение несогласованности в содержании политик, а под вторым – решение проблем согласованности во времени.
Кроме того, при реализации корректирующих региональную политику мероприятий необходимо реализовывать такие управленческие модели и выбирать такие формы международной экономической интеграции, при которых не происходило бы повышения рисков и угроз национальной безопасности, связанных с ослаблением политического и экономического влияния Российской Федерации на свою дальневосточную периферию, утратой экономического/хозяйственного суверенитета.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-514-93004.