Современная система государственного стратегического управления на всех ее уровнях, от федерального до местного, представляет собой сложный механизм, главной целью которого является достижение конкретных необходимых обществу результатов в среднесрочной и долгосрочной перспективе [1]. Правительство РФ долгие годы планомерно и целенаправленно выстраивало такой механизм, который сегодня уже принял свои законченные очертания. Так были определены стратегические национальные приоритеты определяющие глобальные векторы развития страны, утверждены ключевые документы стратегического планирования по основным направлениям, разработан пакет национальных проектов, направленных на решение стратегических задач развития. При этом успешная реализация последних невозможна без полноценного внедрения в органах государственной власти соответствующего управленческого инструментария, основанного на проектном подходе (так называемого «проектного управления»). Именно проектный подход, по мнению специалистов, призван сегодня стать основным инструментом реализации государственной политики социально-экономического развития как на федеральном (например, [2]), так и на региональном и даже местном уровнях управления (например, [3]).
Сегодня происходит активное встраивание проектного подхода в систему государственного стратегического управления. В качестве основных целей декларируется повышение эффективности и открытости деятельности органов власти [4], а также повышение эффективности бюджетных расходов [5]. Однако в настоящий момент в среде ученых существуют различные, зачастую полярные, мнения как в отношении эффективности проектного подхода [6, 7], так и в отношении его роли и места в системе государственного управления [8, 9].
В статье ставится задача проанализировать опыт использования проектного подхода в системе государственного стратегического управления социально-экономическим развитием в РФ, выявить ключевые проблемы и наметить возможные направления их решения.
Материалы и методы исследования
В основе исследования лежит анализ системы управления социально-экономическим развитием страны в РФ, системный анализ опыта реализации государственных программ и проектов, а также анализ их методологического и нормативно-правового обеспечения.
Проектный подход как ключевой инструмент современной системы стратегического управления развитием страны
В основе государственного стратегического управления лежит система национальных целей, которая определяет основные направления социально-экономического развития страны [10]. С целью их достижения реализована трехуровневая иерархическая система (рисунок).
Трехуровневая система реализации стратегии социально-экономического развития страны (составлено автором)
Главным инструментом государственной политики для достижения высоких стандартов жизни на всей территории РФ являются национальные проекты, ускорение реализации которых поставлено Президентом РФ в приоритет. Каждый национальный проект закреплен за конкретным ответственным государственным органом (главным распорядителем бюджетных средств, имеющим право распределять средства проекта по исполнителям).
Национальные проекты, в свою очередь, представляют собой совокупность федеральных проектов, в рамках каждого из которых может быть задействовано произвольное количество субъектов федерации, реализующих собственные проекты регионального уровня. Именно в рамках проектов происходит аккумулирование финансовых ресурсов (в виде субсидий, ассигнований, межбюджетных трансфертов) и осуществляется последующая оценка эффективности их использования. Такой подход позволяет однозначно увязать выделяемые из бюджета средства с конечными целями и задачами стратегического развития.
Сегодня в России реализуется 13 национальных проектов, сгруппированных в три направления (табл. 1). Общий объем их финансирования за трехлетний период 2021–2023 гг. превысит 7,66 трлн руб. (в том числе в 2021 г. – более 2,24 трлн руб., в 2022 г. – более 2,61 трлн руб., в 2023 г. – более 2,79 трлн руб.) [11].
Таблица 1
Распределение национальных проектов Российской Федерации по направлениям и ответственным органам государственной власти (составлено автором на основании [12])
|
Стратегическое направление |
Национальный проект |
Ответственный орган |
|
Человеческий капитал |
Здравоохранение |
Министерство здравоохранения |
|
Образование |
Министерство просвещения |
|
|
Демография |
Министерство труда и социальной защиты |
|
|
Культура |
Министерство культуры |
|
|
Комфортная среда для жизни |
Безопасные и качественные автомобильные дороги |
Министерство транспорта |
|
Жилье и городская среда |
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства |
|
|
Экология |
Министерство природных ресурсов и экологии |
|
|
Экономический рост |
Наука и университеты |
Министерство науки и высшего образования |
|
Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы |
Министерство экономического развития |
|
|
Производительность труда и поддержка занятости |
Министерство экономического развития |
|
|
Международная кооперация и экспорт |
Министерство промышленности и торговли |
|
|
Цифровая экономика Российской Федерации |
Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций |
|
|
Туризм и индустрия гостеприимства |
Ростуризм |
Основными инструментами управления проектами в государственном секторе сегодня являются [4]:
- паспорта проектов, определяющие их цели, задачи и ожидаемые результаты;
- дорожные карты проектов, определяющие сроки реализации входящих в них мероприятий и исполнителей, ответственных за их реализацию;
- отчеты о ходе реализации проектов, раскрывающие результаты, фактически достигнутые в ходе реализации проектов, позволяющие оценить их соответствие изначально заданным стратегическим целям и общую эффективность.
Теоретически использования этого набора инструментов должно быть достаточно для обеспечения качественного выполнения проектов и достижения установленных целевых показателей их результативности. Однако на практике использование проектного подхода сталкивается с рядом значительных сложностей, приводящих к существенным отклонениям фактически получаемых результатов от изначально планируемых, вплоть до их абсолютного несоответствия [13].
Проблемы использования проектного подхода в органах государственной власти и пути их решения
Начиная с 2014 г. в основу формирования государственного бюджета положен проектный подход (статья 172 БК РФ [14]). Это позволяет классифицировать расходы бюджета по целям и задачам, а не только по типам затрат, как было принято в традиционном бюджетировании. При этом также существенно повышается прозрачность расходования бюджетных средств, что существенно упрощает оценку эффективности их использования, привязывая выделяемые финансовые ресурсы к конкретным результатам деятельности.
Большие масштабы, сложность и комплексность реализуемых проектов требуют особого контроля и ответственности. Совместными усилиями Росфинмониторинга и Федерального казначейства была сформирована система контроля, позволяющая осуществлять контроль эффективности расходования бюджетных средств, предупреждать риски их нецелевого использования, а также выявлять недобросовестных исполнителей. В частности, проводится регулярная (еженедельная) сверка движения денежных средств в части выделенных, освоенных, законтрактованных объемов, а также объемов средств, осуществляющих движение по кассе в разбивке по каждому нацпроекту, по министерствам и ведомствам [15].
Однако подход к формированию бюджета на основе проектного подхода оказался не лишенным недостатков. К наиболее существенному из них может быть отнесено несовершенство нормативного и методического обеспечения программно-целевого планирования, приводящее к сложности переконвертации методологии планирования большинства расходов министерств и ведомств в программно-целевой метод. В такой ситуации существенного повышения степени контроля можно достигнуть при внедрении в проектный подход элементов ресурсного планирования и, в частности, формирования балансов ключевых ресурсов в натуральном выражении. При этом необходимо производить определение существующих ограничений по срокам, ресурсам, вкладу партнеров, объему производственных мощностей и т.п. как в рамках для национального проекта в целом, так и для каждого из составляющих ее федеральных и региональных проектов. Это позволит повысить обоснованность объемов ресурсов, выделяемых на реализацию национальных проектов, создать основу активного управления потоками ресурсов, предвосхитить дефицит отдельных видов ресурсов, тормозящий реализацию национальных проектов и эффективно противодействовать инфляционному росту требуемых объемов финансирования.
Следует также отметить, что проектный подход, функционируя в рамках долгосрочного интенсивного развития, характеризуется повышенной неопределенностью и рисковостью. Практика его использования в России уже показала, что недостаточный учет рисков на этапе формирования проектов может быть довольно критичным. Особенно ярко это проявилось в 2020 г., когда в условиях начавшейся пандемии новой коронавирусной инфекции государству в экстренном порядке пришлось изыскивать средства для обеспечения санитарных и эпидемиологических мероприятий, а также поддержки населения, перераспределяя их с ряда национальных проектов. При этом, как отмечают исследователи, в ряде случаев реальные условия выполнения проектов оказались даже хуже, чем самые пессимистические плановые сценарии [2].
В этой связи одной из ключевых задач развития проектного подхода должна стать его тесная интеграция с системой государственного мониторинга и управления рисками, в частности с внедряемой Министерством экономического развития России Федеральной системой управления рисками (ФСУР). Также рекомендуется на этапе формирования проектов активно использовать инструменты моделирования рисков.
Кроме того, попытка внедрения проектного подхода в органах власти в ряде случаев столкнулась с конфликтом интересов. Сегодня в стране существует множество институтов, занимающихся разработкой и реализацией проектов. При этом если национальные проекты сформированы обособленными один от другого, то федеральные и региональные проекты могут частично дублировать друг друга и даже вступать в противоречия по срокам и результатам. Отслеживание этих пересечений сегодня является существенной проблемой. Причина этого кроется в значительном увеличении числа одновременно реализуемых проектов, повышению их сложности и комплексности.
Для устранения этой проблемы необходимо чтобы система проектного управления формировалась как единое целое с системой государственного стратегического планирования, с учетом основополагающих принципов и правил последней (табл. 2).
Таблица 2
Система принципов, которую необходимо учитывать при разработке государственных проектов
|
Принцип |
Сущность принципа |
|
Учет федеральной формы государственного устройства страны |
Принимаемые проекты могут учитывать региональные особенности, однако должны базироваться на единых требованиях к разработке и утверждению |
|
Агрегирование проектов по направлениям |
Должна быть предусмотрена возможность группировки проектов по основным направлениям, что позволит повысить контроль достижения целей социально-экономического развития, а также упростить процедуру их финансирования |
|
Контроль сроков реализации проектов |
Контроль реализации проектов в рамках различных горизонтов планирования должен быть распределен между основными органами государственной власти |
Примечание: составлена автором.
Это позволит построить единую систему управления реализацией стратегии социально-экономического развития, включающую три категории:
- основная стратегия, включающая описание долгосрочных направлений, целей социально-экономического развития;
- проекты, раскрывающие пути достижения целей по конкретным направлениям;
- конкретные мероприятия, направленные на реализацию проектов на краткосрочный период.
Также необходимо отметить, что с точки зрения качества проектного управления в стране наблюдается значительная территориальная неравномерность. Если центральные и развитые промышленные регионы России могут позволить себе привлекать для управления проектами лучших специалистов, то другие регионы испытывают существенный «кадровый голод». Так, одной из самых крупных и функционально полных региональных структур проектного управления является Проектный офис Правительства Москвы. При этом аналогичные офисы на сегодняшний день еще не получили широкого распространения в других регионах [9].
Для решения этой проблемы необходимо предпринять комплекс мер по развитию кадрового потенциала проектной деятельности и обеспечения органов государственной власти всех уровней специалистами требуемой квалификации и компетенций. В частности, необходимо подготовить и внедрить стандарты среднего и высшего профессионального образования по использованию проектного управления в органах государственной власти, а также ключевым по направлениям основных долгосрочных национальных проектов. Кроме того, следует рассмотреть вопрос о формировании специализированных региональных проектных офисов на базе крупнейших региональных предприятий (как с государственным участием, так и полностью частных). Это будет способствовать большему включению бизнеса в реализацию государственных задач, а также создаст необходимые условия для реализации целей проектов с меньшими затратами бюджетных средств.
Заключение
Модель проектного управления способствует концентрации различных административных, финансовых и управленческих ресурсов на наиболее существенных и важных направлениях развития, реализация которых будет способствовать достижению стратегических национальных целей развития. Применение проектного подхода привело к существенному повышению эффективности государственного управления в РФ. Четкое формулирование национальных целей и их последующее дробление на разноуровневые проекты позволяет структурировать деятельность органов власти. Выделение финансирования в привязке к конкретным проектам дает возможность контролировать целевое расходование бюджетных средств. Закрепление персональной ответственности за исполнителями позволяет максимально вовлечь их в процесс реализации проекта.
При этом, однако, система может быть существенным образом улучшена при реализации следующих мероприятий: осуществлении перехода от чисто финансового планирования к ресурсно-финансовому; использованию при разработке проектов всех уровней инструментов моделирования и оценки рисков, более тесной интеграции системы проектного управления с системой государственного стратегического планирования и федеральной системой управления рисками, а также развитию кадрового потенциала и кадровой обеспеченности проектной деятельности. Также для того, чтобы система проектного управления заработала в полной мере, необходимо доработать нормативно-правовую базы. В частности, сегодня уже требуется актуализация целого ряда ведомственных и региональных нормативных актов, которые в значительной мере отстали от федерального законодательства.
Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию ФГБОУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации».