Для России характерна высокая мезоуровневая структура построения социально-экономической системы, что связано с историко-культурными, географическими, природно-климатическими аспектами, которые в совокупности носят неоднозначный характер. Конечно, федеративное государственное устройство и децентрализованный механизм государственного управления позволяют реализовать отдельные региональные начинания, отражающие те этнокультурные ценности, свойственные определенной национальной группе, проживающей в субъекте федерации. От подобного построения общества зависит степень толерантности населения страны и возможность обеспечивать стабильное развитие многонационального народа.
С другой стороны, различия в уровне и темпах социально-экономического развития регионов ответственны за несбалансированность региональной экономики России, нарушая ее целостность. В результате возникает нестабильность, т.е. повышенная восприимчивость России к различным кризисам: социальным – в случае эскалации народного недовольства в регионах с низким уровнем жизни, что проявляется в социальных протестах и усилении исходящих миграционных потоков из этих регионов, и экономическим – в условиях ускорения темпов роста потребительских цен отдельных субъектов федерации, резкого ухудшения уровня жизни и благосостояния регионального населения и, как следствие, закрепления статуса депрессивного дотационного региона.
Для перехода современной России из категории ведущих развивающихся стран (БРИКС) в категорию развитых стран (ОЭСР) необходимо обеспечить сбалансированное состояние региональной экономики, нашедшее отражение в Стратегии развития. «Пространственное развитие РФ до 2025 г.», ратифицирована Постановлением Правительства Российской Федерации № 207-Р от 13 февраля 2019 г. Это означает, что необходимо гибкое регулирование региональной экономики России, которое способствовало бы умеренным различиям в нормативной базе для сохранения культурной идентичности, толерантности населения регионов и их самодостаточности (сохранение федерализма), и в то же время нивелирование различий в уровне и темпах социально-экономического развития регионов (достижение сбалансированного состояния).
Одной из наиболее значимых проблем развития региональных экономик России и национальной бюджетной системы является сохраняющаяся дотационность большинства бюджетов субъектов страны, а также высокодотационная зависимость определенной группы регионов. Проведенные ранее исследования показали, что проблема дотационности региональных бюджетов берет свое начало с перехода на рыночную систему хозяйствования, что позволило обнажить существовавшие ранее проблемы несбалансированности бюджетной системы в условиях федерального государства [1]. Также определено, что количество высокодотационных бюджетов субъектов (удельный вес дотаций в структуре собственных доходов выше 40 %) на протяжении последних 10 лет остается на устойчивом уровне в количестве 6 единиц [2]. Одной из ключевых проблем сохранения устойчивого уровня (а в отдельные периоды и роста) дотационности региональных бюджетов является несовершенство механизма межбюджетных отношений, а именно методика выравнивания бюджетной обеспеченности с использованием дотаций [3].
Таким образом, проблема дотационности сохраняет свою актуальность в современных условиях, особенно в период новой угрозы в виде коронакризиса и принимаемых мер эпидемиологического противодействия. В связи с этим необходимо определить и систематизировать основные факторы, наносящие экономико-финансовый ущерб региональным социально-экономическим системам и способствующие усилению процессов дотификации (повышения уровня дотационности) региональных бюджетов.
В условиях усиления проблем бюджетной дисциплины (снижение доходов федерального бюджета, рост дефицитности бюджетов субъектов страны и уровня их дотационности) важным и актуальным вопросом является оценка возможных рисков ухудшения состояния региональных бюджетов с точки зрения их устойчивости. В связи с этим данное исследование направлено на систематизацию детерминант, определяющих рост феномена высокой дотационности региональных бюджетов России с помощью логических обобщений и сравнительного анализа.
Материалы и методы исследования
В научной экономической литературе вопросы выявления и систематизации основных факторов, способствующих усилению дотационности региональных бюджетов, рассмотрены недостаточно. М.Н. Энеева, А.Р. Ульбашева и Х.Б. Уянаева исследуя основные причины высокой трансфертной зависимости региональных бюджетов субъектов СКФО пришли к выводу, что ключевым аспектом в данном случае является этносоциальный – как определение динамики хозяйственного развития региона в зависимости от существующей на данной территории этнокультурной модели [4].
Т.Г. Осадчая и др. в работе отмечают, что несовершенство бюджетного федерализма приводит к проблемам с бюджетной обеспеченностью регионов и усилению процессов дотационности [5].
Если выстраивать гипотезу о причинах дотационности, то целесообразно сгруппировать их по двум основным направлениям: бюджетное и экономическое.
Бюджетная группа факторов дотационности региональных бюджетов основывается на фискальных, налоговых и финансовых аспектах, которые изменяя свое качественное и количественное состояние, способствуют повышению или снижению бюджетной устойчивости и сбалансированности регионов. В данном случае важно отметить ключевые понятия, характеризующие состояние бюджетов субъектов РФ: бюджетная устойчивость, сбалансированность, самостоятельность, обеспеченность [6]. При выстраивании причинно-следственной связи приведенных определений понятийная цепочка будет иметь следующий вид (рис. 1).
Рис. 1. Формирование устойчивости регионального бюджета
Обеспеченность регионального бюджета доходными источниками в объеме, необходимом для финансирования расходных обязательств, позволяет достичь обеспеченности. В свою очередь, это приводит к финансовой автономии (самостоятельности) территориальных органов власти при решении вопросов распределения фонда денежных средств региона на нужды внутрирегионального хозяйства. Достижение двух этих состояний приводит к сбалансированному бюджету, в частности, и, если подобная схема транслируется на бюджетную систему, достигается сбалансированность всех уровней бюджетной системы страны. В совокупности можно говорить об устойчивости бюджета субъекта.
Однако отсутствие указанных характеристик или одной из них способствует усилению проблем бюджетно-налогового состояния и приводит к необходимости поиска дополнительной финансовой помощи в форме дотаций, что порождает (при длительном временном интервале привлечения трансфертов) феномен дотационности бюджета субъекта страны.
По данной логике, Н.А. Волобуев и др. выделяют причины несбалансированности бюджета субъекта РФ в виде роста дефицита регионального бюджета, сокращения доходов и расходов, а также наращения государственного долга [7]. При этом Е.С. Беляева отмечает, что дотации позволяют решать проблемы сбалансированности бюджетов субъектов, особенно в условиях экономической нестабильности, и подобная модель является оправданной [8].
По мнению авторов, подобная модель систематической поддержки регионов с помощью дотаций для повышения уровня сбалансированности их бюджетов при длительном периоде времени и без механизма повышения финансовой ответственности за трансферты порождает «иждивенческий» синдром, когда органы региональной власти формируют бюджет на очередной финансовый год с учетом будущих поступлений в форме дотаций. В этом случае регион лишается мотивации выйти из состояния реципиентности и хронически становится зависимым от федеральной помощи.
Повышение или снижение бюджетной обеспеченности регионов во многом зависит и от структуры расходования средств, направляемых в рамках трансфертов. Например, В.Г. Гребенников и Р.Ш. Магомедов в своей работе эконометрически доказали, что доминирование нерыночных (социальных) программ и подпрограмм расходования предоставляемой межбюджетной помощи усиливает процессы низкой самообеспеченности регионов, поскольку опосредуют дальнейшую необходимость увеличения расходов бюджета на социальные цели [9].
Утверждение вполне обоснованное, поскольку финансовая бюджетная помощь предоставляется для решения социальных, инфраструктурных, организационных и прочих задач, но не в целях наращивания реальных секторов экономики или их создания, так как данные сферы деятельности региона должны быть обеспечены рыночными методами с привлечением частных капиталовложений.
Отдельной и достаточно крупной проблемой бюджетного направления группы факторов, способствующих сохранению дотационности региональных бюджетов, является дисбаланс расходных обязательств, делегируемых федеральным центром на уровень региональных органов власти, и доходных источников для их финансирования [10–12]. Регион ограничен в возможностях изыскания дополнительных доходных источников для обеспечения расходных обязательств, что порождает необходимость запроса финансовой помощи. Особенно остро данная проблема прослеживается в субъектах страны с низким уровнем экономической активности социально-экономического положения.
Схожей по своей основе проблемой (с дисбалансом полномочий) также выступает низкий уровень бюджетной децентрализации в условиях бюджетного федерализма [13, 14].
Все перечисленные факторы влияют негативно на качественное состояние региональных бюджетов в виде нарушения их бюджетной самообеспеченности и сбалансированности. В случае с регионами-реципиентами подобные проблемы способствуют сохранению статуса дотационности и высокодотационности, не позволяя выйти из состояния иждивенчества. Указанная группа факторов имеет бюджетную основу и формируется в рамках бюджетной политики и в механизме организации межбюджетных отношений.
Следующим, более глубоким уровнем группы факторов дотационности выступает экономический, который является ключевой проблемой, оказывающей влияние на качественные и количественные социально-экономические и бюджетно-налоговые характеристики региона.
В данном случае, анализируя комплексный экономический фактор состояния регионального бюджета с высокой зависимостью от трансфертов, мы неизбежно приходим к такому феномену, как депрессивность, который многие авторы называют главной причиной дотационности, низкой финансовой автономии, несбалансированности, бюджетной неустойчивости [15, 16]. Научных трудов, посвященных депрессивным регионам и методикам их оценки, а также сравнительному сопоставлению, достаточное количество, но при этом непосредственно работ, связанных с полной идентификацией и систематизацией факторов и условий дотационности региональных бюджетов, сравнительно мало.
Ключевой проблемой, лежащей в основе любой депрессивности территории в огромной стране с множеством разрозненных регионов, развивающихся в совершенно асимметричных условиях, выступает высокая степень социально-экономической и финансовой дифференциации мезоуровня России.
В условиях подобного разнообразия территорий важно выявить систематизирующие факторы, влияющие непосредственно на доходные источники региональных бюджетов, что и опосредует возникновение и усиление такого феномена, как дотационность региональных бюджетов.
Так, Е.В. Никулина [17] в своем труде предлагает выделить ряд признаков, которые определяют группировку факторов, воздействующих на полноту и состав бюджетных доходов региона страны:
1. Признак – источник возникновения; факторы: внешние и внутренние.
2. Признак – форма влияния; факторы: прямые и косвенные.
3. Признак – сфера отношений; факторы: нормативно-правовые, экономические, финансово-бюджетные.
4. Признак – источник мобилизации средств бюджета; факторы: налоги и неналоговые доходы.
5. Признак – форма контроля; факторы: подлежащие регулированию и неподлежащие.
6. Признак – характер мобилизации доходных источников; факторы: собственные, заемные, привлеченные.
Признаки и формируемые факторы при подобном подходе во многом зависят от условий в моменте, которые актуальны на определенный промежуток времени для каждого региона или страны в целом. Если резюмировать приведенную классификацию в ключевые группы, то они будут выглядеть следующим образом: внутренние, прямые и налоговые.
Внутренние детерминанты дотационности являются фундаментальными факторами, определяющими перспективы развития региона и обуславливающие состояние регионального бюджета. К подобной группе следует отнести: природно-климатические условия территории; ресурсную (природные, материальные, трудовые, интеллектуальные, финансовые ресурсы) обеспеченность; демографические показатели и состав населения территории; качество регионального политико-экономического менеджмента; показатели развитости человеческого капитала и потенциал его реализации. Совокупность указанных факторов определяет результативность и эффективность использования имеющегося регионального потенциала и возможность его трансформации в соответствующие факторы производства, что позволяет обеспечить стабильный приток финансовых средств в региональный бюджет за счет создания добавленной стоимости и налогооблагаемой базы.
Схожую группу рассматривает Е.А. Домбровский [18], однако, по его мнению, внутренние факторы носят исключительно административный характер и подлежат регулированию со стороны органов власти субъекта РФ. Также отмечаются внешние факторы, на которые субъекты регионального социально-экономического пространства повлиять не в состоянии.
Следующая группа факторов – налоговая, которая выступает прямым следствием влияния внутренних на региональную экономическую среду. Данная группа позволяет идентифицировать глубину и степень оказываемого негативного воздействия от внутренних факторов. Одним из показателей налоговых факторов выступает налоговый потенциал, отражающий состояние регионального социально-экономического пространства и возможности по генерации добавленной стоимости для формирования налогооблагаемой базы в качестве источника доходов регионального бюджета. Эффективное управление внутренним региональным потенциалом формирует предпринимательскую активность, обеспечивает приток внешних инвестиций, активизирует работу кредитно-финансовых институтов, стимулирует потребительский спрос, создает основу для развития человеческого потенциала. Каждый вид хозяйственной деятельности позволяет совокупным итогом создавать добавленную стоимость, которая выступает основой для налогообложения из различных источников. В результате региональный бюджет получает стабильный приток налоговых поступлений, тем самым происходит повышение степени его бюджетной обеспеченности. В противном случае отсутствие необходимого регионального потенциала в виде внутренних факторов или их неэффективное нерациональное использование приводит к слабой экономической активности, которая не позволяет генерировать добавленную стоимость и, как следствие, формировать необходимый объем налоговых доходов в бюджет.
Прямая группа факторов включает в себя влияние регуляторных полномочий со стороны федерального уровня или органов власти субъекта РФ, чье воздействие носит административный характер, решения обязательны к исполнению и их последствия для регионального социально-экономического и финансового пространства могут носить двоякий результат. Изменение налоговой политики, включающее отмену или введение налоговых льгот по основным бюджетообразующим налогам могут существенно изменить состав и структуру налоговых доходов региональных бюджетов. Например, введение консолидированной группы налогоплательщиков привело к оттоку значительных объемов доходов по налогу на прибыль из регионального уровня в федеральный. Распределение расходных обязательств на региональные органы власти без предоставления доходных полномочий по их реализации напрямую усиливает несбалансированность бюджетной системы, поскольку региональные бюджеты не в состоянии изыскать дополнительные доходные источники в короткие промежутки времени для финансирования соответствующего объема бюджетных услуг.
Правовые, административные и политические решения, которые воздействуют на налоговые и бюджетные потоки внутри межбюджетных отношений и на финансовое пространство региональных бюджетов, выступают важным компонентом, который усиливает диспропорцию бюджетов субъектов страны и не обеспечивает решения проблемы дотационности.
Рассматривая подходы различных авторов к группировке и классификации факторов и признаков, негативно воздействующих на формирование бюджетов территориальных образований, следует систематизировать их по двух группам: эндогенная и экзогенная.
Группа экзогенных факторов:
1. Законодательные и нормативные – принятые правовые документы и законодательные акты, регламентирующие бюджетные отношения в стране, а также содержащие нормы, ограничения, регламентации и установки.
2. Политико-административные и существующее политическое лобби – воздействие политических сил на курс социально-экономического и финансового развития национальной экономики. Наличие или отсутствие политического лобби в вопросах формирования и распределения бюджетной помощи.
3. Детерминанты макроэкономики – основные макроэкономические показатели и индикаторы, оказывающие воздействие на динамику развития региональных социально-экономических систем и состояние их бюджетов.
Группа эндогенных факторов:
1. Климатические и географические – благоприятность климата и географические особенности территории.
2. Природно-ресурсный потенциал – наличие и степень обеспеченности региона природными ресурсами.
3. Развитость инфраструктуры – доступность, обеспеченность, модернизация объектов инфраструктуры региона.
4. Экономико-отраслевые – степень износа производственных мощностей и их загруженность, приоритетные отрасли регионального хозяйства, развитость промышленности, степень диверсификации отраслей.
5. Демография и социальная сфера – показатели качества жизни и рынка трудовых ресурсов.
6. Инвестиционные – качество инвестиционного климата, наличие и степень рисков для инвестора, показатели инвестиционной активности.
7. Инновационные – динамика и объемы НИОКР, количество высокотехнологичных рабочих мест, доля инновационных товаров в структуре производства.
8. Законодательные институты – эффективность деятельности законодательных органов власти по стимулированию доходных источников региона из внутреннего потенциала.
Все многообразие факторов и условий, влияющих на качественное состояние регионального бюджета, учесть довольно затруднительно. Также выделить фундаментальные с точки зрения ключевого воздействия факторы достаточно проблематично, поскольку для каждого региона или кластера регионов характерны свойственные исключительно им условия, детерминанты и окружающая среда. Очевидным решением построения определенной иерархии факторов и условий, лежащих в основе экономического и бюджетного состояния региона, является формирование пирамиды базовых детерминант, которые лежат в плоскости развития любого территориального образования. Данная пирамида является аналогией пирамиды потребностей Маслоу. Принцип построения иерархии факторов и условий регионального развития основывается на тех же принципах, что и потребности человека – без наличия нижестоящих условий жизнедеятельности невозможно достижение вышестоящих.
Представленная на рис. 2 пирамида позволяет привести к единому знаменателю все факторы и условия, оказывающие комплексное воздействие на качественное состояние региона и влияющие на его бюджетные характеристики с точки зрения устойчивости.
В развитии региональных социально-экономических систем возможны ситуации, при которых субъект страны, имеющий статус устойчивого с точки зрения бюджетного состояния, может под воздействием определенной группы перечисленных факторов перейти в состояние отсталости и депрессивности. Поэтому с точки зрения федеральной региональной политики ключевым аспектом разработки стратегий развития территорий и минимизации уровня дотационности является не только сведение акцентов к стимулированию эффективности работы органов региональной власти, но и учет всего многообразия объективных факторов, которые могут доминировать в определении траектории развития субъекта страны на каждом временном этапе.
Рис. 2. Пирамида факторов и условий экономического и бюджетного регионального развития
Рис. 3. Трансформация экономического и бюджетного состояния региона
Результаты исследования и их обсуждение
Значение факторов и условий, которые были систематизированы в данном исследовании, настолько велико, что они способны осуществлять трансформацию модели состояния и развития территориальных образований, это будет способствовать наращиванию уровня дотационности в бюджетном смысле. Если синтезировать два направления группы факторов: бюджетное и экономическое, то трансформационная деградация модели регионального состояния и развития будет иметь следующий вид (рис. 3).
Заключение
Нивелировать проблемы региональной диспропорции и социально-экономической дифференциации мезоуровня возможно лишь при условии учета множества детерминант, которые субъективно и/или объективно оказывают систематическое воздействие на текущее и перспективное состояние регионов страны, на их бюджетные характеристики.
Полученная классификация факторов является наиболее полной с точки зрения комплекса оказываемых негативных аспектов на бюджетное состояние и уровень дотационности регионального бюджета.
Исследование подготовлено и выполнено при финансовой поддержки РФФИ в рамках научного проекта № 20-010-00460.