Scientific journal

Fundamental research

ISSN 1812-7339

"Перечень" ВАК

ИФ РИНЦ = 1,674

Арктическая зона имеет исключительное стратегическое значение для Российской Федерации благодаря значительной природно-ресурсной базе, включающей в себя значительные минерально-сырьевые богатства и прибрежные ресурсы, добыча которых является основой организации хозяйства данных территорий; выходу к водам северных морей и Северному морскому пути, который потенциально имеет существенные возможности для увеличения грузопотока и превращения в эффективную транспортную артерию, связывающую азиатскую и европейскую части света; уникальным природным экосистемам, имеющим важнейшее значение для сохранения биоразнообразия. При относительно низкой плотности и незначительной доле населения, приходящейся на данные территории, Арктика занимает важное место в структуре экономики России, создавая около 20 % валового внутреннего продукта и обеспечивая более 10 % национального дохода. Таким образом, неоспорима значительная роль арктических территорий в обеспечении стратегических интересов России в современных глобальных процессах и экономической безопасности страны.

В настоящее время в условиях сохранения многих кризисных явлений в Арктической зоне РФ (АЗРФ), таких как миграционный отток населения, стагнация производства, недостаток инвестиционных ресурсов, возникают значительные риски в области обеспечения устойчивого развития данных территорий, что создает в свою очередь определенные угрозы экономической безопасности российской Арктики. Эти угрозы усиливаются на фоне новых внешних вызовов: продолжении санкционной политики в отношении нашей страны, усилении борьбы за арктические ресурсы, нестабильности на мировых финансовых и сырьевых рынках. В таких условиях развитие арктических территорий напрямую связано с достижением устойчивого экономического развития, а также выполнения условий, которые позволят обеспечить их экономическую безопасность в современных геополитических реалиях. При этом финансовому регулированию, как ключевому звену в системе обеспечения экономического развития, отводится особая роль. В связи с этим изучение вопросов, связанных с формированием достаточной финансовой базы для развития российской Арктики, представляется значимым и актуальным, а государственная финансовая политика в Арктической зоне РФ превращается в самостоятельную сферу деятельности государства с активным направленным характером воздействия [1].

Цель исследования состоит в изучении особенностей формирования финансовой базы для развития регионов Арктической зоны РФ и оценке современного состояния и последних изменений в финансовом обеспечении арктической политики в России.

Материалы и методы исследования

При написании статьи автором были использованы научные методы исследования: анализ научной литературы (при изучении схемы финансового обеспечения развития Арктической зоны РФ), методы статистической обработки данных и графический метод (при исследовании зависимости консолидированных бюджетов арктических регионов от безвозмездных перечислений с федерального уровня), нормативный метод (при изучении программно-целевого подхода развития Арктической зоны РФ), методы сравнения, обобщения, системный подход и др.

В качестве нормативной базы выступает комплекс программных документов, направленных на развитие Арктической зоны РФ, в том числе «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу», Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г., Государственная программа РФ «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации», «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года».

Информационную основу исследования составляют данные Министерства финансов РФ, а также официальная информация, представленная на сайте Федеральной службы государственной статистики, об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ и межбюджетных трансфертах в 2010–2019 гг. Данные используются для расчета показателей, характеризующих зависимость консолидированных бюджетов арктических регионов от безвозмездных перечислений с федерального уровня.

Результаты исследования и их обсуждение

Вопросы финансового регулирования и реализации финансовых отношений между различными уровнями власти занимают одно из центральных мест в современной системе исследований в области региональной экономики и развития территориальных хозяйственных систем. Ранее автором достаточно подробно были рассмотрены различные аспекты содержания и реализации регионального финансового регулирования [2]. В частности, на основании анализа многочисленных научных работ и исследований нормативно-правовой базы было установлено, что финансовое регулирование – это воздействие на экономические и социальные процессы путем концентрации финансовых ресурсов в отдельных структурах и уровнях социально-экономической системы и ограничения роста объема финансовых ресурсов в других. При региональном финансовом регулировании воздействие направлено на объект регулирования, в качестве которого выступает региональная финансовая система, включающая в себя такие звенья, как средства органов власти (региональных и муниципальных), средства хозяйствующих субъектов (коммерческих и некоммерческих), средства кредитно-финансовых учреждений региона и средства населения.

Реализация регионального финансового регулирования осуществляется посредством системы финансовых инструментов и рычагов, включающих в себя монетарные (денежно-кредитные инструменты) и фискальные рычаги (инструменты бюджетного и налогового регулирования, программно-целевые инструменты, систему муниципальных заказов). Возможности использования данных групп инструментов для финансового регулирования развития отдельных регионов значительно различаются. В частности, в России минимальны возможности дифференцированного применения денежно-кредитных рычагов регулирования (функции территориальных структур Центрального банка РФ сводятся к регулированию деятельности кредитных организаций и контрольно-мониторинговым задачам; региональные органы власти практически не имеют полномочий в области реализации монетарной политики) [3]. В настоящее время основная роль в системе регулирования финансовых процессов в регионах, устранении территориальных диспропорций развития субъектов РФ и перераспределении финансовых потоков отводится фискальным инструментам, прежде всего межбюджетным трансфертам и программно-целевым инструментам. Эти инструменты на сегодняшний день занимают ключевое место в общей схеме финансового обеспечения устойчивого развития Арктической зоны РФ (рис. 1).

Система межбюджетных отношений, основанная на принципах бюджетного федерализма, на сегодняшний день остается основой осуществления регулирования развития отдельных регионов и выравнивания территориальных диспропорций. Об этом свидетельствуют объемы выделяемых регионам средств (например, в 2019 г. общая сумма безвозмездных поступлений из федерального бюджета в консолидированные бюджеты субъектов РФ составила 2,45 трлн руб., из этой суммы дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ составили 675,3 млрд руб. или около 28 % [4]). Объем выделенных на бюджетное выравнивание дотаций субъектам РФ в 2019 г. почти в два с половиной раза превысил объем выделенных в этот же год средств на реализацию пяти целевых государственных программ, направленных на сбалансированное региональное развитие.

Рис. 1. Схема финансового обеспечения развития Арктической зоны РФ (составлена автором)

Субъекты РФ, территория которых полностью или частично относится к Арктической зоне РФ, в целом характеризуются высокой степенью сбалансированности региональных бюджетов [5]. В 2019 г. в восьми из девяти арктических субъектов (89 %) консолидированный бюджет был исполнен с профицитом (в то же время в целом в России 35 регионов, или 40 % от общего количества, имели дефицитные бюджеты). Единственным арктическим регионом, у которого в 2019 г. расходы бюджета превысили доходы, стала Республика Саха (Якутия). Красноярский край и Ямало-Ненецкий автономный округ – регионы, которые по итогам 2019 г. вошли в тройку субъектов РФ с наибольшим профицитом регионального консолидированного бюджета (профицит бюджетов этих регионов 38 млрд руб. и 31,7 млрд руб. соответственно) [6].

Несмотря на то, что арктические регионы характеризуются в целом достаточно высокими показателями налоговых и неналоговых доходов (средний объем налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов арктических регионов в расчете на душу населения в 2019 г. составил 132,1 тыс. руб. при среднероссийском значении 75,0 тыс. руб.), объем безвозмездных перечислений в бюджеты субъектов АЗРФ значителен (на данную группу субъектов РФ приходится 9,0 % от совокупных безвозмездных перечислений в региональные бюджеты, при доле населения арктических регионов 5,3 %). Это объясняется географическим расположением арктических регионов и сложными условиями проживания населения, в связи с чем компенсационные перечисления в бюджеты этих регионов достаточно высоки. В частности, на бюджеты арктических субъектов возложены специфические расходы, связанные с обеспечением регионов топливно-энергетическими и продовольственными ресурсами («северный завоз») [7]. В структуре безвозмездных перечислений в региональные бюджеты четырех арктических субъектов (Республики Саха (Якутия) и Карелия, Архангельская область, Чукотский автономный округ) достаточно высока доля дотаций на бюджетное выравнивание, например в 2019 г. в Республике Саха (Якутия) она достигла 69,1 % в общем объеме безвозмездных перечислений (при среднем уровне в России 27,6 %). При этом из девяти регионов Арктической зоны РФ двум регионам (Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа) в 2019 г. дотации на бюджетное выравнивание не выделялись, а еще в трех регионах (Мурманская область, Республика Коми и Красноярский край) их размер был минимальным (рис. 2). В настоящее время наблюдается ситуация, когда в результате реализации межбюджетного регулирования некоторые арктические регионы, обладающие мощным промышленным потенциалом (например, Республика Коми, Красноярский край, Мурманская область), по показателю совокупных доходов консолидированного бюджета на душу населения значительно уступают регионам со слабой экономической базой, но получающим значительные объемы безвозмездных перечислений (Чукотский автономный округ, Республика Саха (Якутия)). Данное противоречие неоднократно ранее описывалось многими исследователями (например, в [8]).

Рис. 2. Показатели, характеризующие перечисления в консолидированные бюджеты субъектов Арктической зоны РФ на душу населения в 2019 г. (по данным Министерства финансов РФ [6])

Несмотря на рост за последнее десятилетие абсолютного значения объема безвозмездных перечислений в консолидированные бюджеты субъектов РФ, входящих в Арктическую зону РФ, доля межбюджетных перечислений в структуре совокупных доходов снизилась практически в полтора раза (в то же время по России в целом аналогичный показатель уменьшился не столь значительно). Таким образом, в последние годы прослеживалась тенденция к росту финансовой самостоятельности региональных бюджетов арктических субъектов РФ (рис. 3).

Но в 2020–2021 гг. в условиях кризисных явлений, вызванных пандемией, вынужденного простоя сферы услуг и падения промышленного производства, следует ожидать снижения налоговых и неналоговых доходов в структуре доходных частей консолидированных бюджетов арктических регионов, что, безусловно, приводит к возникновению потребности в дополнительных перечислениях с федерального уровня (только в 2020 г. дополнительный объем финансовых ресурсов арктическим регионам, выделенный для развития систем здравоохранения, поддержки малого и среднего бизнеса, реализации социальных программ может составить порядка 100 млрд руб.). В связи с этим в ближайшие годы следует ожидать повышения зависимости региональных бюджетов от межбюджетных трансфертов и перераспределения федеральных бюджетных ресурсов в сторону поддержки регионов и компенсации расходов, направленных на устранение экономических последствий пандемии.

Развитие арктических территорий на основе программно-целевого подхода – одно из приоритетных направлений региональной политики в нашей стране на современном этапе. Наиболее активные шаги по данному направлению были сделаны в последние двенадцать лет, начиная с принятия концептуального документа «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года» [9], который стал основой для принятия в 2013–2014 гг. Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г. [10] и государственной программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ на период до 2020 года» [11].

В дальнейшем большое значение имело внесение изменений в 2017 г. в государственную программу «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ», согласно которым было утверждено финансирование на выполнение программных мероприятий, направленных на развитие российской Арктики, в размере 210 млрд руб., продлено действие программы до 2025 г. и определено ключевое направление освоения данных территорий – создания на территории АЗРФ восьми опорных зон. Усилили стратегический вектор развития арктических территорий организационные изменения в правительстве РФ, согласно которым в феврале 2015 г. была создана Государственная комиссия по вопросам развития Арктики, а в феврале 2019 г. Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока было наделено новыми функциями в сфере государственного управления АЗРФ и переименовано в Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики.

Рис. 3. Динамика показателей безвозмездных перечислений в консолидированные бюджеты субъектов Арктической зоны РФ в 2010–2019 гг. (по данным Министерства финансов РФ [6])

Рис. 4. Объем запланированных бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ, направленных на сбалансированное региональное развитие (в части открытых расходов), в 2018–2019 гг., млрд руб. (по данным Портала Госпрограмм РФ [16])

Следует отметить, что, несмотря на значимость вектора развития российской Арктики в последние годы, нельзя признать эффективным формирование финансового обеспечения реализации программно-целевого подхода развития Арктической зоны РФ в последние годы. О фрагментарности и несистемности в программном управлении развитием Арктической зоны говорили в своих работах многие исследователи [12, 13]. Согласно анализу исполнения мероприятий государственной программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ на период до 2025 года», а также заключениям Минэкономразвития РФ и Счетной палаты РФ комплекс мероприятий, заявленных в документе, реализуется в неполной мере, финансирование утвержденных проектов является непоследовательным, выделение и использование средств гораздо ниже значений, заложенных в утвержденной версии программы. В 2018 г. Минэкономразвития РФ оценило эффективность реализации программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ» как низкую. Это единственная госпрограмма, получившая такую оценку ведомства по итогам 2018 г. [14]. А согласно аналитическому отчету о ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ за 2019 г. Счетной палатой были выделены такие проблемы при реализации программы, как отсутствие комплексного подхода развития арктических территорий; низкий уровень исполнения программы – 84,2 % от запланированного уровня (аналогичное значение в 2018 г. составило 93,3 %), при этом на недостаточном уровне были исполнены расходы таких исполнителей, как Росгидромет, Росгвардия, Минвостокразвития; неравномерное исполнение расходов в течение года (38,4 % расходов по программе были исполнены лишь в декабре 2019 г.) [15].

Одновременно следует отметить, что при значительных предполагаемых объемах финансирования целевой программы развития Арктики, которые были запланированы в 2017 г., фактически закладываемые средства оказались существенно скромнее (рис. 4). Так, например, согласно принятым федеральным законам за два последних года (2018–2019 гг.) объем запланированных бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы развития Арктики составил около 6,4 млрд руб., что гораздо ниже, чем аналогичные значения по другим программам блока госпрограмм, направленным на сбалансированное региональное развитие.

С конца 2019 г. многие приоритеты в системе стратегического развития российской Арктики были пересмотрены. В частности, если еще пять лет назад государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ» служила для концентрации и централизации всех проектов, направленных на всестороннее развитие Арктики (в программе были собраны мероприятия и проекты различных ведомственных и отраслевых программ, реализуемых в Арктической зоне РФ), то в последний год наблюдается обратный процесс, в соответствии с которым в государственной программе «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ» будут сконцентрированы только проекты, напрямую связанные с социально-экономическим развитием Заполярья, а инфраструктурные, промышленные, оборонные и другие крупные проекты вновь переданы в отраслевые программы [17]. Кроме того, в условиях снижения возможностей участия государства в прямом финансировании проектов развития российской Арктики появилась необходимость в привлечении к реализации арктической политики крупных финансовых структур и потенциальных инвесторов.

Смена приоритетов потребовала пересмотра нормативной базы обеспечения стратегического развития Арктики, что привело к принятию в последний год ряда значимых документов. В марте 2020 г. были приняты обновленные Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г. [18], до конца 2020 г. должна быть принята Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г., отличительной чертой которой является активное общественное обсуждение.

В начале 2020 г. были внесены существенные изменения и в программу «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ». Изменения коснулись финансового обеспечения реализации программных мероприятий. В частности, общий объем финансирования мероприятий, ранее предусмотренных в программе в ближайшие три года (с 2020 по 2022 г.), был сокращен более чем на 25 % (со 190 млрд руб. до 140 млрд руб.). При этом в самой программе финансирование с 2020 г. заложено лишь по нескольким проектным мероприятиям направления «Формирование опорных зон развития и обеспечение их функционирования», остальной объем финансирования был перераспределен между другими программами по отраслевому принципу (таблица). Общий объем финансирования по программе в 2020–2021 гг. снизится по сравнению с 2019 г. более чем в 30 раз, а начиная с 2022 г. – более чем в 100 раз.

Последние изменения, внесенные в программу «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ», по сути, вернули ее в состояние на начало 2017 г., когда изложенные в ней мероприятия носили декларативный характер, а большинство проектов повторяли отдельные элементы других отраслевых программ. Незначительные объемы заложенного финансирования делают практически невозможным решение изложенных в программе задач и достижение установленных целевых ориентиров. Даже с учетом перераспределения обязательств федерального бюджета по финансированию мероприятий, направленных на развитие Арктики, между другими программами запланированный объем финансирования гораздо ниже существующих потребностей. Так, по оценке замглавы Минвостокразвития Александра Крутикова, только для реализации мер по социальному развитию территорий Арктической зоны РФ в ближайшие годы потребуется не менее 230 млрд руб. [19].

Объем финансирования государственной программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ» (с учетом изменений на 01.08.2020), млн руб. [11]

Снижение ассигнований из федерального бюджета на цели развития российской Арктики потребовало поиска дополнительных возможностей привлечения частного капитала для реализации крупных инвестиционных проектов. С начала 2020 г. в Правительстве РФ активно обсуждается и формируется целый пакет инициатив, которые позволят привлечь дополнительные финансовые ресурсы на Север. Согласно видению федеральных органов власти в качестве финансового обеспечения развития российской Арктики должна выступить система преференций для потенциальных инвесторов. По замыслу органов власти вся территория Арктической зоны РФ превращается в территорию со специальными экономическими условиями, которые позволят субъектам, осуществляющим деятельность на территории Арктики или реализующим инвестиционные проекты, получить значительные преференции и налоговые послабления. При этом специальные условия будут созданы как для крупных субъектов, осуществляющих деятельность в области добычи и переработки углеводородного сырья, так и для субъектов малого и среднего бизнеса. Формируемая нормативная база будет включать налоговые льготы по налогу на прибыль, возмещение страховых взносов для организаций, чья деятельность не связана с добычей углеводородных ресурсов, субсидирование ставок по полученным инвестиционным кредитам, существенные преференции при реализации новых проектов в области добычи твердых полезных ископаемых. Предполагается принятие соответствующей нормативной базы при тесном контакте с региональными органами власти и адаптации законодательной базы субъектов, чьи территории входят в Арктическую зону РФ, к новым условиям привлечения инвестиционных ресурсов. Одновременно сохраняется ориентация на формирование опорных зон, реализация которых является приоритетом в развитии российской Арктики на протяжении последнего десятилетия.

Предполагается, что создание на территории Арктики зоны со специальными экономическими условиями позволит привлечь дополнительные инвестиционные ресурсы, значительно превышающие объемы бюджетных ассигнований, выделенных на развитие Арктики в рамках соответствующей государственной программы.

Заключение

В настоящее время для финансового обеспечения развития арктических территорий России государство использует в основном фискальные методы, прежде всего систему межбюджетных трансфертов и программно-целевые инструменты.

Для распределения межбюджетных трансфертов в целом и дотаций на бюджетное выравнивание в частности применяются единые принципы для всех регионов. Арктические регионы характеризуются высокими по отношению к среднероссийским показателями безвозмездных перечислений и дотаций на бюджетное выравнивание на душу населения. При этом степень обеспеченности регионов Арктической зоны РФ дотациями и безвозмездными перечислениями значительно различается (Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа, Мурманская область, Республика Коми и Красноярский край зависят от трансфертов из федерального бюджета в гораздо меньшей степени по сравнению с Республикой Саха (Якутия), Республикой Карелия, Чукотским автономным округом и Архангельской областью).

В последние годы прослеживалась тенденция к снижению доли безвозмездных перечислений в доходной части консолидированных бюджетов субъектов Арктической зоны РФ, однако в ближайшее время в связи с кризисными явлениями в условиях пандемии зависимость бюджетов субъектов РФ от перечислений с федерального уровня заметно возрастет.

В последние двенадцать лет было принято большое количество программно-целевых документов, направленных на социально-экономическое развитие российской Арктики. Однако для них характерны такие проблемы, как декларативный характер многих заявленных целей, отсутствие системности и невыполнение плановых показателей финансового обеспечения реализации отдельных направлений. Устранить эти проблемы возможно за счет утверждения новой Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г. и нового варианта программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ», которые в настоящее время активно обсуждаются в Правительстве РФ. При этом уже сейчас очевидны изменения в системе формирования финансовой базы развития российской Арктики, в соответствии с которыми государство уходит от прямого финансирования проектов развития Арктической зоны РФ к формированию условий повышения инвестиционной привлекательности северных территорий для потенциальных крупных частных инвесторов.

Исследование выполнено в рамках гранта РФФИ 20-010-00776 «Совершенствование государственного финансового регулирования развития регионов Арктической зоны РФ как основа обеспечения экономической безопасности российской Арктики».