Региональная политика в самом общем смысле может пониматься как совокупность различных видов деятельности, которые существенным образом влияют на рост и развитие отдельных территорий (регионов) страны. Она выступает важным элементом в общей системе государственного управления большинства – не только крупных, но и сравнительно небольших по своим территориальным масштабам – стран современного мира. Однако, несмотря на довольно продолжительный опыт в разных странах и, в ряде случаев, масштабные усилия, результаты региональных политик гораздо чаще оказывались разочаровывающими, нежели вдохновляющими [1]. Нарастающий скепсис по поводу результатов региональной политики в традиционных ее формах породил набирающие силу дискуссии, связанные с поиском новых, более эффективных подходов. Дополнительный стимул создают радикально меняющиеся тренды экономического роста и развития, идеи «нового открытия» регионов, равно как и меняющиеся представления о целях региональной политики, где, наряду с экономическим ростом, все большее значение придается справедливости, сплоченности и устойчивости.
Одним из возможных подходов к поиску позитивных решений в рамках дискуссий о новой парадигме региональной политики является осмысление достижений и недостатков практического опыта управления региональным развитием в разных национальных контекстах. Для некоторых российских специалистов все более актуальным в последние годы становится опыт региональной политики Китая. Интерес к нему обусловливается не только географическим соседством и сходством размеров, но и общими экономическими успехами КНР, которые выглядят впечатляющими на фоне заторможенной российской экономики и безуспешных попыток обеспечить рывок в региональном развитии Дальнего Востока. Подтверждением этого служит растущее число работ, посвященных самым разным аспектам региональной политики в Китае [2–4].
Многие из этих работ, однако, ограничиваются описанием тех, иногда действительно масштабных, усилий, которые предпринимались и предпринимаются китайским правительством для развития отдельных территорий, оставляя за рамками не теряющую своей остроты общую проблему неравномерности территориального развития КНР. Соответственно, общие оценки региональной политики Китая иногда выглядят чрезмерно комплиментарными. Это, в числе прочего, является результатом не вполне обоснованной интерпретации этой политики как общей планомерной и согласованной стратегии [5, с. 32]. Между тем, как это признается многими китайскими специалистами, в действительности региональная политика в Китае с большим основанием может рассматриваться как реакция на меняющуюся внутреннюю и внешнюю ситуацию, а также непредвиденные последствия политических решений. Все это заставляет более внимательно отнестись к опыту Китая, соседней страны, сталкивающейся со сходными проблемами и добивающейся в ряде случаев более существенных успехов в управлении развитием своих регионов.
Материалы и методы исследования
Региональные различия в Китае, по признанию большей части исследователей, обусловливаются как объективными географическими факторами, так и субъективными обстоятельствами, связанными с выбором стратегии развития. Растущее неравенство между регионами, а также социальными группами в Китае, как и во многих других странах, становится серьезным источником социальных конфликтов. Задача контроля и сокращения региональных различий на протяжении многих лет оставалась одной из главных для руководства страны. Региональное неравенство официально вошло в число наиболее острых проблем стран с середины 1990-х гг., и до сегодняшнего дня задача сокращения разрыва в региональном развитии между востоком и западом, а также югом и севером сохраняет свою актуальность [6]. Теоретической базой исследования послужили научные публикации китайских учёных и специалистов в области региональной экономики и регионального развития, а также программы и стратегии регионального развития, использовавшиеся правительством КНР для преодоления диспаритетов в региональном развитии со времени основания КНР. С учетом поставленной цели исследования был использован системный подход, включающий анализ и критическую интерпретацию концептуальных подходов к управлению региональным развитием в сравнении с достигнутыми результатами.
Результаты исследования и их обсуждение
Эволюционная история региональной политики, как полагает большинство китайских исследователей, может быть представлена в виде трех последовательных этапов: стратегии сбалансированного развития (1949–1978 гг.), стратегии несбалансированного развития (1978 – середина 1990-х гг.) и стратегии скоординированного развития (с конца 1990-х гг.).
Содержание региональной политики на первом этапе определялось идеей масштабного индустриального развития внутренних провинций, выдвинутой правительством Китая под руководством Мао Цзэдуна. В течение первых трех десятилетий существования КНР основные усилия и инвестиции перенаправлялись из более развитых прибрежных районов в более бедные районы, чтобы «скорректировать» врожденную неравномерность регионального развития [7]. Отдавая приоритет задаче достижения сбалансированного развития во всех регионах, в выборе институтов и политических решениях Китай следовал модели бывшего Советского Союза. Вместе с тем не менее важным фактором выступали геополитические обстоятельства, связанные с потребностью укрепления национальной обороны, посредством опоры на использование внутренних сырьевых ресурсов, переноса стратегических отраслей в горные районы центрального и западного Китая и создания самодостаточных промышленных баз вдали от более уязвимого восточного побережья (программа «третьего фронта»). Однако, как оказалось впоследствии, эпоха Мао очень мало способствовала сокращению неравенства в региональном развитии. Жесткая система централизованного планирования стала причиной серьезных искажений рыночных механизмов и неэффективного распределения ресурсов [6]. И главное, вопреки официально провозглашенной цели нивелирования диспаритетов в региональном развития, политика этого этапа заложила основы еще большего регионального неравенства.
В конце 1970-х гг. на смену перераспределительной и выравнивающей политике эпохи Мао пришла политика неравномерного развития Дэн Сяопина. В ее основе лежала идея необходимости первоначальной поддержки центров роста в восточных регионах, которые станут драйверами ускоренного развития всей остальной экономики страны. Свою роль здесь опять же сыграли внешние геополитические факторы, связанные с охлаждением отношений с бывшим союзником, СССР, и их улучшением с прежним соперником, США. Кроме этого, еще три важные причины обусловили смену содержания и приоритетов региональной политики Китая. К первой относится переосмысление уроков прошлого. С конца 1970-х гг. китайские исследователи все чаще стали приходить к выводу, что прежняя политика перераспределения, слабо учитывающая факторы производства, игнорировавшая масштабы и внешнюю экономику, скорее замедляла, нежели стимулировала национальный экономический рост. Программа «третьего фронта», предполагавшая высокие инвестиционные затраты с низкой отдачей, выступала примером ошибочного политического решения. Некоторые специалисты в этот период стали приходить к выводу, что равное развитие просто невозможно или нецелесообразно в стране с низким уровнем доходов и развития [8].
Второй причиной стало расширение, вместе с открытием Китая с конца 1970-х гг., теоретических горизонтов благодаря знакомству с западными теориями регионального развития. Китайские специалисты начинают обосновывать политику неравномерного регионального развития, адаптируя предложенную А. Хиршманом концепцию полюсов роста (zengzhangji), идеи распространения (kuosan) и обратного потока (fanbo) Г. Мюрдаля. Весьма популярной для обоснования политики неравномерного регионального развития стала инвертированная U-модель (dao-U), предполагающая, что региональное неравенство сначала возрастает на начальных этапах развития, а затем снижается на более поздних этапах. Она стала основой для вывода о том, что Китай находится на ранней стадии развития, когда неравномерное региональное развитие неизбежно и является не проблемой, а проявлением объективного «закона». Третьим важным обстоятельством стали результаты осмысления опыта других стран, добившихся к этому времени очевидных успехов в экономическом развитии.
Все это в итоге привело к постепенному преобладанию идея о том, что приоритетом должна быть эффективность, а не равенство. В получившей распространение теории последовательных ступеней (tidu lilun), восточный регион, обладающий высокой экономической эффективностью, определялся в качестве приоритетной зоны развития, в сравнении с менее эффективными центральными или западными регионами. Порядок развития в этом случае будет соответствовать принципу регионального разделения труда, позволяя размещать экономическую деятельность в оптимальных местах. Децентрализация инвестиций и капитала и переориентация их в центральные и западные регионы, напротив, будет тормозить развитие и сдерживать рост национальной экономики [8, рр. 624–625]. Одним из результатов нового подхода к региональной политики стала институционализация пространственной дифференциации страны. Шестым пятилетним планом (1981–1985) было предложено региональное разделение на восток и запад. Седьмой пятилетний план (1986–1990) официально утвердил разделение на «три экономических пояса» (sanda jingji didai): восточный (прибрежный), центральный и западный регионы [9]. Основываясь на обеспеченности этих регионов, для каждого, исходя из их обеспеченности, были определены конкретные роли. Восточный регион сосредоточивался на экспортной индустриализации, высокотехнологичных, информационных отраслях с высокой добавленной стоимостью и внешней торговле; центральный – на развитии сельского хозяйства и энергетики; западный должен был специализироваться на животноводстве и добыче полезных ископаемых [10].
Одновременно с этим происходит и кристаллизация основных типов преференциальной политики, которые использовались для обеспечения ускоренного развития приоритетного прибрежного региона. Во-первых, это выделение большего объема инвестиции со стороны государства в виде кредитов, субсидий и в рамках совместных центральных и местных проектов. Во-вторых, предоставление открытым прибрежным территориям (ОЭЗ) преимуществ сохранения больших объемов иностранной валюты. В-третьих, это договоренность о перечислении отдельными территориями единовременной суммы государству, что обеспечивает им большую фискальную автономию по мере роста доходов. В-четвертых, согласие с более высоким уровнем заработной платы работников в прибрежных районах. Пятое, установление «ценовых ножниц», с более низким уровнем цен на первичные товары и сельскохозяйственные продукты более высокими ценами на конечные товары и промышленные продукты. Наконец, шестым типом выступает предоставление прибрежным провинциям и особенно открытым зонам большей свободы с точки зрения денежного обращения, кредитов и займов, облигаций и частных финансовых институтов [8, р. 625].
Хотя, как уже говорилось, руководство Китая в этот период исходило из того, что первоначальная поддержка центров роста в восточных регионах в конечном итоге обеспечит развитие остальной экономики, у него отсутствовало точное понимание того, какие шаги необходимы для перевода регионального развития с побережья на внутреннюю территорию [6, р. 6]. Более того, соглашаясь с тем, что для сокращения регионального разрыва может потребоваться вмешательство государства, Дэн Сяопин полагал, что слишком раннее вмешательство способно подорвать экономический рост, и исходя из этого, считал оптимальным для этого временем конец двадцатого века, когда Китай достигнет «комфортного уровня жизни» (сяокан) [8].
Однако уже в конце 1980-х гг. в работах китайских специалистов все чаще стала появляться критика политики неравномерного регионального развития, вызванная обеспокоенностью ростом регионального неравенства. Практика демонстрировала, что сила позитивного влияния центров роста на внутренние районы существенно уменьшается с увеличением расстояния, а стратегия «растекания из точки в область» (yidian daimian) не дает ожидаемых результатов. Внутренние провинции, защищаясь от потерь, вызванных «ценовыми ножницами», пытались воспрепятствовать оттоку сырья и ресурсов со своих территорий с целью их использования для развития собственных производств. Ширилась практика возведения провинциальными и местными властями административных барьеров (guanka), увеличивая сегрегацию и фрагментацию рынка страны. Другими словами, политика неравномерного регионального развития вновь вела к результатам прямо противоположным желаемым: «дублированию отраслевых изменений в регионах, а не региональному разделению труда; и местному протекционизму и региональной напряженности, а не координации между регионами» [8]. Все это укрепляло позицию тех, кто открыто выражал сомнения в обоснованности стратегии роста за счет экспорта и развития прибрежных районов. Они все активнее настаивали на необходимости для таких крупных стран, как Китай, сосредоточения на внутреннем рынке и собственной ресурсной базе. Еще одним доводом являлась их убежденность в том, что стратегия развития прибрежных районов будет тормозить развитие внутренних регионов, усугубляя дефицит энергии и сырья и еще больше ограничивая национальное промышленное производство. Идея о возможности в будущем переноса экономического роста или ресурсов из более развитых районов в менее развитые районы, констатировали некоторые китайские экономисты, редко подтверждалась на практике и является отражением чрезмерно упрощенного подхода.
В середине 1990-х гг. региональная политика Китая вступает в очередной этап своей эволюции. Свою роль в этом вновь сыграли обстоятельства внешнего и внутреннего характера. Роль внешнего стимула сыграл Азиатский финансовый кризис 1997 г., указавший на важность диверсификации экономики страны и необходимость развития внутренних районов. Более важной внутренней потребностью пересмотра стратегии регионального развития стала необходимость уменьшения неравенства в развитии между этническими группами и нивелирования растущей неудовлетворенности меньшинств. Проблема заключалось в том, что «около 86 % представителей этнических меньшинств проживают в западном регионе, а большинство остальных – в северо-восточных и центральных районах. Места, где сосредоточены меньшинства, в большинстве случаев относятся к числу наименее развитых районов» [6, р. 8].
Предшествующая критика политики неравномерного регионального развития способствовала появлению множества предложений о новых моделях и альтернативах существующей региональной политике. Ряд исследователей предлагали государству стимулировать процессы экономического роста путем распространения на центральные и западные регионы политики преференций, которая уже продемонстрировала свою эффективность в прибрежных районах. Другие предлагали вместо популярной ранее модели «подъема по ступеням» разного рода альтернативные варианты. Одним из них выступала модель «чехарды» (tiaoyue или chaoyue), настаивавшая на необходимости уделить первоочередное внимание развитию обеспеченного ресурсам западного Китая с тем, чтобы этот район мог соответствовать, если не превзойти, восточное побережье в экономическом росте. Компромиссом между этими подходами выступала идея «частичной чехарды», которая соглашается с приоритетом развития восточного региона, но подчеркивает важность определенной степени развития на западе. Эта идея получила известность в качестве модели «полуторного фокуса» (yigeban zhongdian), сторонники которой исходили из необходимости признания вклада отраслей «третьего фронта» и развития запада в качестве прочной сельскохозяйственной и энергетической базы, способа решения проблем меньшинств и поддержки развития востока. Еще одной разновидностью данного подхода является модель «двух фокусов» (liangge zhongdian), которая придает одинаковое значение развитию востока и запада. Одновременно с этим китайские специалисты пытались адаптировать к национальным потребностям концепции центров или полюсов роста. Хотя политика развития, основанная на полюсах роста, провалилась в некоторых странах, ее сторонники утверждали, что тщательное государственное планирование может обеспечить ее успех в Китае. Для демонстрации того, как экономический рост может распространяться от полюсов роста к внутренним районам страны, использовали гипотезы «излучения» (fushe), «эффекта чернильных пятен» (mozi kuosan) и распространения «от центров (dian) к поверхностям (mian)» [8, р. 629].
Меняется в этот период и подход к пониманию региональной дифференциации, нашедший свое отражение в предложениях новых форм регионализации в качестве альтернативы прежнему делению страны на три экономических пояса. В середине 1980-х гг. появилась идея шести экономических регионов: северо-востока, севера, центра, юго-востока, юго-запада и северо-запада, со своими центрами и путями развития в каждом. И к началу 1990-х гг. парадигма «трех экономических поясов» окончательно утрачивает свое значение. Важной особенностью исследований начала 1990-х гг. являлось акцентирование роли государства в разработке правил и руководящих принципов для экономики, в мониторинге экономических мер и борьбе с бедностью. Другим агентам развития уделялось несравненно меньше внимания.
Важной рубежной точкой в смене стратегии управления региональным развитием стал Девятый пятилетний план (1996–2000), определивший задачу сокращение регионального разрыва в развитии и содействие региональной экономической координации в качестве одной из девяти основных целей. В 1998 г. правительство Чжу Жунцзи приступило к реализации стратегии «великого развития западных областей» (xibu da kaifa) в качестве первого серьезного шага китайского правительства в направлении развития огромного внутреннего пространства страны. Она включала масштабные инфраструктурные проекты, модернизацию экономики и развитие специализированных местных отраслей, управляемую урбанизацию и развитие человеческого потенциала [11]. В 2003 г. премьер-министром Вэнь Цзябао было положено начало программе «Оживление старых северо-восточных промышленных баз», включавшей провинции Ляонин, Цзилинь, Хэйлунцзян и пять восточных префектур Автономного региона Внутренняя Монголия. В этом случае особое внимание уделялось реструктуризации и модернизации технологических возможностей и сокращению загрязнения. Еще через год, в марте 2004 года им был объявлен план «Роста Центрального Китая», главными объектами которого выступали провинции Аньхой, Шаньси, Хэнань, Хубэй, Хунань и Цзянси. Этот план ориентировался на увеличение активов, которыми уже обладает центральный регион, прежде всего сельскохозяйственное производство. Одновременно с этим центральный Китай предполагалось превратить в транспортный узел, соединяющей Север и Юг, Восток и Запад через несколько высокоскоростных железнодорожных сетей [12].
Дальнейшее свое выражение трансформация региональной политики Китая получила в планах Двенадцатой пятилетки (2011–2015). Выступая с разъяснениями ее содержания на «Форуме о важных направлениях региональной экономики и инвестиционном развитии», заместитель министра коммерции Ван Чао сообщил, что, согласно этим планам, Китай намерен обращать больше внимания на сбалансированное, поступательное и рациональное развитие и дальше продвигать координационное развитие региональной экономики. Важные экономические зоны государственного уровня, в частности дельта реки Янцзы, дельта реки Чжуцзян, зона у залива Бохайвань, а также стратегия регионального развития «В первую очередь развивать восток, осваивать запад, поднимать северо-восток», подчеркнул он, позволяют разным районам проявить свои сравнительные преимущества в разной степени. Таким образом, в последние десять с лишним лет оптимизация региональной экономики страны становится более рациональной, координационное развитие региональной экономики достигает больших успехов [13].
В общем плане подход скоординированного регионального развития включает в себя реализацию как стратегии общей координации, так и стратегии, нацеленную на развитие основных функциональных областей, а также инициатив по предотвращению увеличения разрыва в ВВП за пределы умеренных диапазонов [14]. «Скоординированное региональное экономическое развитие… означает процесс все более тесных экономических связей между регионами, углубление экономической взаимозависимости, связанное взаимодействие и позитивное продвижение в экономическом развитии, устойчивое развитие региональная экономика и нисходящий тренд регионального экономического неравенства в открытых условиях». Для определения того, координируется ли развитие региональной экономики, используются три стандарта: межрегиональные экономические связи, региональный экономический рост, региональные экономические различия [15].
Таким образом, современная региональная политика Китая исходит из того, что различия в региональном экономическом развитии являются объективным фактом в экономическом и социальном развитии страны. Эти различия помогают стимулировать жизнеспособность в конкуренции между регионами, но в то же время слишком большой разрыв в региональном развитии будет ограничивать развитие всего Китая, негативным образом влияя на социальную справедливость.
Заключение
Будучи большой и разнообразной страной Китай, как и многие другие развитые и развивающиеся страны, включая США, Канаду, Бразилию, Россию и Индию, с неизбежностью сталкивается с проблемами справедливого регионального развития и национальной экономической интеграции. Как отмечают многие китайские специалисты, потребуется значительное время, прежде чем ныне менее развитые регионы страны смогут догнать быстрорастущий прибрежный регион, если это вообще возможно [6, р. 9].
Опыт специальных кампаний, целью которых являлось устранение неравенства в экономическом развитии регионов Китая, носит двойственный характер. С одной стороны, он показывает то, что готовность руководства страны вместе с централизацией власти способны существенным образом менять шаблон пространственного распределения экономических ресурсов и объектов. С другой стороны, достигнутые перемены не являлись устойчивыми и зачастую сопровождались значительным ущербом с точки зрения экономической и социальной эффективности.
Усилия центрального правительства Китая перенаправить ресурсы с востока на остальную часть страны без устранения барьеров для межрегионального перемещения рабочей силы и капитала угрожают подорвать устойчивый рост на востоке, создавая тем самым новые проблемы для национальной экономической, социальной и политической интеграции Китая. Однозначного решения проблемы обеспечения высоких темпов роста и одновременного сокращения региональных неравенств пока что найти не удается. Центральные и западные регионы не догоняют восток и одновременно расходятся друг с другом.
Усилия центрального правительства Китая в попытке перенаправить ресурсы с востока на остальную часть страны без устранения барьеров для межрегионального перемещения рабочей силы и капитала, угрожают подорвать рост на востоке, создавая тем самым новые проблемы для национальной экономической, социальной и политической интеграции Китая. Однозначного решения проблемы обеспечения высоких темпов роста и одновременного сокращения региональных неравенств пока что найти не удается.
Руководство страны и КПК, разрабатывая проекты развития национальной экономики, определяют контуры региональной политики, исходя из оценок общей – внутренней и внешней – политической, экономической и социальной ситуации, результатов предыдущих подходов к управлению региональным развитием и тех целей, которые могут быть достигнуты с помощью их корректировки. Другими словами, региональная политика представляет собой процесс проб и ошибок, обучения и адаптации к изменениям в политической, экономической и социальной ситуациях. Накопленный ею опыт указывает на несколько важных моментов. Во-первых, преобладание в региональной политике конъюнктурных политических и военных целей, а не экономических соображений, превращает ее позитивные эффекты в ограниченные, а негативные последствия делает более разрушительными и долгосрочными. Во-вторых, эффективная политика управления региональным развитием невозможна без учета интересов регионов и местных органов власти, которые все активнее пытаются воздействовать на центральное правительство, используя для этого все доступные каналы [16, р. 139]. В-третьих, несмотря на значительные усилия, правительству в Китае становится все труднее контролировать и направлять экономику, поскольку рыночные механизмы в настоящее время оказывают гораздо большее влияние на многие хозяйственные процессы, включая региональное развитие, чем правительство. По мере постепенной либерализации экономики центральное правительство все больше утрачивает свой абсолютный контроль [6, р. 8]. Все это говорит о том, что Китай нуждается в дальнейших масштабных реформах, чтобы определиться с набором мер по сокращению регионального неравенства, адекватных меняющимся условиям, более действенных и эффективных.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-014-00012.