В современных экономических условиях государственные финансы являются основой деятельности любого государства. Финансовые ресурсы необходимы любому государству для решения социально-экономических задач. В основе государственного заказа лежит система договорных отношений между органами государственной власти и исполнителями государственных услуг. Система государственного заказа выступает как инструмент оптимизации ассигнований государственного бюджета. Эффективность государственного заказа рассматривается как рациональное расходование и использование средств государственного бюджета.
Исследование актуально в свете обсуждаемых угроз экономической безопасности ввиду того, что сложившаяся система государственных закупок становится одним из важнейших факторов, влияющих на экономический рост регионов.
Формирование и удовлетворение потребностей государства в товарах, работах и услугах относится к внутренней экономической постоянной функции государства. Реализация крупных и масштабных национальных проектов требует жесткого контроля расходов колоссальных финансовых средств, которые являются частью национального дохода. Нерациональное распределение вышеупомянутого ведет к подрыву экономической безопасности.
Выбор объекта исследования – система государственных закупок – обоснован тем, что именно в данном примере институционального распределения национального дохода ярко прослеживаются все несовершенства этой системы и отчетливо видны возникающие в ходе её функционирования «институциональные ловушки», ведущие за собой такие явления, как демпинг, ограничения конкуренции, некачественное выполнение услуг и поставки товаров, усиливающие угрозу экономической безопасности страны в целом.
Актуальность выбранной темы исследования заключается в следующих положениях:
– система государственных закупок является одной из важнейших составляющих институционального распределения национального дохода;
– «институциональные ловушки» оказывают негативное влияние на состояние экономической безопасности страны;
– система государственных закупок является инструментом повышения эффективности государственных расходов;
– повышение эффективности института государственных закупок, как элемент институционального распределения национального дохода, способствует обеспечению экономической безопасности.
Цель исследования: повышение эффективности функционирования института государственных закупок как инструмента распределения национального дохода, обеспечивающего экономическую безопасность и формирование конкурентной среды, ликвидация институциональных ловушек, для снижения угроз экономической безопасности.
Задачи, решаемые в рамках исследования:
– выявление факторов, формирующих «институциональные ловушки» в сфере распределения национального дохода, представляющих угрозу экономической безопасности;
– формирование инновационного механизма контроля процесса выполнения государственного контракта, способствующего эффективному финансированию последнего и повышению качества предоставляемых услуг.
Материалы и методы исследования
Для достижения поставленных целей и задач использовались общенаучные методы исследования.
Практическое применение научных положений
Практическая часть проекта представлена сформулированными и обоснованными авторами мерами по совершенствованию госзакупок как фактора институционального распределения, которые будут способствовать нейтрализации угроз экономической безопасности.
Повышение эффективности госзакупок рассматривается как процесс повышения управления и контроля, который отвечает требованиям модернизации экономики.
Проблемы контрактной системы закупок и вопросы, связанные с экономической безопасностью государственных корпораций, являются приоритетным направлением бюджетной политики. Важным направлением обеспечения экономической безопасности является повышение эффективности функционирования института государственных закупок, как инструмента распределения национального дохода. Проведение социально-экономических преобразований требует от государства более жесткого контроля в области госзакупок. В соответствии с приоритетными направлениями концепции социально-экономического развития экономики России особую значимость приобретают вопросы повышения эффективности расходования бюджетных средств. Проблемы повышения эффективности расходов в рамках существующих бюджетных ограничений оказывают влияние на структуру бюджетных расходов, а соответственно, и на реализацию приоритетных направлений государственной политики, удовлетворяющей общественные и государственные потребности.
Результаты исследования и их обсуждение
Иностранные экономисты термин «институциональная ловушка» применяют как «эффект блокировки». В.М. Полтерович [1, 2] обозначил подобные явления в статье «Факторы коррупции» как «институциональные ловушки» применительно к коррупции.
Источниками «институциональных ловушек» [1, 2] являются и трансакционные издержки, и издержки институциональной трансформации.
В ходе данного исследования была выявлена необходимость выделения такой «институциональной ловушки», как система госзакупок, ввиду того, что в ней формируются такие неэффективные институты. Например: взятка, откат, демпинг, подтасовка результатов торгов, неконкурентная основа торгов и др.
Принятый в 2013 г. Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее 44-ФЗ) устанавливает основные принципы организации контрактной системы и механизмы ее функционирования в РФ [3].
Финансовая политика государства ориентирована на оптимизацию бюджетных расходов и создание конкурентной системы госзакупок. Государственное регулирование госзакупок осуществляется с помощью институционального механизма контрактной системы. В России к 2019 г. сформируется институциональная модель госзакупок. Российское законодательство предполагает, что на финансирование государственных контрактов выделяется не менее 20 % бюджетных средств из федерального бюджета.
В 2013 г. органами государственной власти (в регионах и на федеральном уровне) потрачено на закупку товаров более 8,5 трлн руб., а закупки с участием государственных предприятий составили 9 трлн руб. [4]. Привлекательность госконтрактов у бизнес-структур в последнее время возрастает. Проанализировав данные Минфина России, можно сделать вывод, что 25 % ВВП перераспределяется через контрактную систему госзакупок [4].
Контрактная система госзакупок по российскому законодательству должна быть прозрачной и обеспечивать реализацию системного подхода на основе эффективных институциональных и финансовых механизмов. Госзаказ можно более эффективно использовать при разработке государственных программ, социальной и промышленной политики, развивая современные технологии, реализуя стратегию развития государства. Например, объем госзакупок лекарственных препаратов и медоборудования в 2016 г. составил 535 млрд руб., а на научные исследования 447 млрд руб. [5]. Экономия Минздрава России составила около 5 млрд руб. в 2017 г. [5].
Единая информационная система (далее ЕИС) на 2017 г. приводит данные о количестве участников госзакупок 289833, из них 242549 – заказчиков, но только 83 % из них разместили планы-графики. Заключено договоров заказчиками на сумму 9 трлн руб., а сумма контрактов по закупкам у единственного поставщика составила 3,8 трлн руб. (42,5 %) [6]. Информация об объеме закупок и экономии бюджетных средств в 2017 г. представлена в табл. 1.
По данным Минфина в 2017 г. «…общий объем экономии по итогам отчетного периода составил 398,6 млрд руб.» [4, с.14]. Рассмотрев структуру контрактов по уровням бюджета, видно, что на федеральном уровне заключено заказчиками – 22,3 %; на региональном – 47,18 %; на муниципальном – 30,52 %. Контрактов с бюджетными организациями заключено – 57 %, с органами государственной власти – 23 %, с казенными учреждениями – 20 % [6].
Закупки у субъектов малого предпринимательства (далее СМП) и социально ориентированных некоммерческих организаций (далее СОНКО) проводятся, как правило, на электронных аукционах (82,1 % от общего количества). По итогам 2017 г. «…с преференциями СМП и СОНКО заключено контрактов общим объемом около 974,5 млрд руб.» [4, с. 14].
Таблица 1
Объем закупок и экономия бюджетных средств в 2017 г.*
|
Способ определения поставщика |
Запланировано, млрд руб. |
Проведено, % |
Экономия бюджетных средств, млрд руб. |
|
Электронный аукцион |
58000,0 |
66,0 |
286,4 |
|
Открытый конкурс |
839,0 |
54,0 |
30,0 |
|
Запрос котировок |
107,0 |
59,0 |
9,2 |
|
Запрос предложений |
127,0 |
98,0 |
1,15 |
|
Конкурс с ограниченным участием |
386,0 |
59,0 |
12,5 |
|
Двухэтапный конкурс |
1,06 |
70,0 |
0,015 |
Примечание. * составлено авторами по данным Минфина РФ [6].
Таблица 2
Экономия бюджетных средств, 2018 г. (I–III кв.)*
|
Способ определения поставщика |
Экономия по закупкам, % |
Снижение цены, % |
|
Электронный аукцион |
84,0 |
5,81 |
|
Открытый конкурс |
11,0 |
7,8 |
|
Запрос котировок |
3 |
14,7 |
|
Конкурс с ограниченным участием |
2 |
1,94 |
Примечание. * составлено авторами по данным Минфина РФ [6].
Отметим, что «прирост объема закупок у субъектов МСП 420 крупнейших заказчиков в 2017 г. по сравнению с 2016 г. составил 319 млрд руб. (18,06 %)» [7, с. 20].
В 2018 г. запланировано закупок на федеральном уровне – 33 %, в субъектах РФ – 45 %, в муниципальных образованиях – 22 %. Общая сумма запланированных закупок – 1,349 трлн руб., в том числе на конкурентной основе – 62 %, а закупки у единственного поставщика составили 38 % [6]. Выявленная экономия бюджетных средств приведена в табл. 2.
С 2011 г. на электронных площадках осуществлено 99 % контрактов, в 2018 г. – 1,5 млн контрактов (3,24 трлн руб.) [5]. До начала работы «новых» площадок контракты по результатам электронных госзакупок заключались на действующих ЭТП, а после 1 октября 2018 г. – с использованием ЕИС. Исключение составляют контракты, заключаемые по результатам электронных аукционов, – такие госконтракты должны будут заключаться с использованием ЕИС после 1 января 2019 г. С ведением Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 31 декабря 2017 г. № 505-ФЗ ужесточается контроль за заказчиками, а с 1 января 2019 г. вступает в силу новый регламент контрольных мероприятий [8].
В результате действия системы госконтрактов разработаны новые правила закупок с 1 января 2019 г. Для каждой электронной процедуры закупки установлены ограничения по срокам подписания контракта со стороны заказчика. Минфин установил размер обеспечения заявок для начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК) в диапазоне 1–5 млн руб. и в диапазоне 5–20 млн руб. (Постановление Правительства РФ от 12.04.2018 г. № 439) [9]. Если НМЦК превышает 1 млн руб., то заказчик обязан установить требование к обеспечению заявок в электронных процедурах.
С 20.11.2018 г. введены новые правила проверки государственных и унитарных предприятий (подведомственных) их учредителями в соответствии с Федеральным законодательством РФ.
Между тем, несмотря на проводимые усовершенствования механизмов госзакупок, заказчики жалуются на невозможность работы в системе госконтрактов из-за длительной процедуры размещения заказа, времени, затраченного на подготовку условий, и необходимости жесткого планирования потребностей, особенно в условиях финансово-экономического кризиса. Более того, в результате проведения торгов обычно выигрывает наиболее дешевый, пусть даже и бездарный проект, или побеждает организация, выставляющая более низкую цену услуг за счет снижения их качества.
Для малого и среднего бизнеса государственные и муниципальные контракты, как правило, в сегодняшних условиях единственный источник средств.
Начиная с 2018 г. законодательная база, расширила потенциал участия организаций малого и среднего предпринимательства (МСП) в госзакупках в рамках 223-ФЗ [10].
Еще одной «институциональной ловушкой» являются и финансовые условия. При выполнении госконтрактов организациями малого бизнеса необходимо предусмотреть возможность снижения процентных ставок по кредитным линиям, открываемым организациям под выполнение госконтракта.
«Институциональной ловушкой» является и территориальная система торгов. Торги проводят на электронных площадках. Победителем часто становится организация из другого региона, которая выигрывает за счет уменьшения цены, а потом ищет местного субподрядчика, забрав свой процент. В итоге до реального исполнителя цена меняется. Отсюда низкое качество и как результат – срыв сроков.
Отметим, что в последние годы достаточно часто предлагается ужесточение степени административной и уголовной ответственности лиц – участников госзакупок по фактам выявленных нарушений, в том числе расходования средств федеральных и муниципальных бюджетов. Вместе с тем ужесточение степени административной и уголовной ответственности происходит регулярно. Так, с момента введения в действие 44-ФЗ [3] количество составов административных правонарушений увеличилось более чем вдвое.
В соответствии с внесенными изменениями в КоАП РФ и 44-ФЗ расширился перечень лиц, которые могут нести административную ответственность [10, 11]. Санкции некоторых статей в качестве административного наказания предусматривают возможность квалификации должностного правонарушения, что в некоторых случаях означает фактическое отстранение от должности. В КоАП РФ регулярно вводятся новые квалификации соответствующих правонарушений [11]. В настоящее время насчитывается более пятидесяти различных видов, охватывающих планирование, осуществление закупок и процесс исполнения госконтрактов.
Следует отметить, что в результате указанных мер значительная часть нарушений, допускаемых заказчиками, носит сугубо формальный характер и связана с непреднамеренными нарушениями. К ним можно отнести: некорректное указание информации, несвоевременное выполнение необходимых по закону действий и т.п. Умышленных и коррупционных нарушений стало гораздо меньше. Вместе с тем принятые меры не приводят к ликвидации указанных ранее «институциональных ловушек» в сфере госзакупок.
Полагаем, что внедрение полной автоматизации процесса закупок, при котором совершить нарушение закона будет крайне затруднительно, представляется более эффективной мерой, чем дальнейшее ужесточение степени ответственности. В качестве примера следует отметить, что недавно было внедрено одно из средств унификации закупочного процесса – «каталог товаров, работ, услуг», которым устанавливаются единые требования к характеристикам закупаемых товаров (работ, услуг). Использование данного каталога является обязательным для заказчиков и позволяет избегать нарушений, совершаемых из-за преднамеренных ошибок при определении условий проводимой закупки. Ранее уже были внедрены типовые условия контрактов, которые обязательны к применению. Механизм автоматизации процесса закупок запущен, но требует постоянной доработки и усовершенствования на всех этапах институционального механизма госзакупок, включая предварительный, плановый, определения поставщика (подрядчика, исполнителя), заключения и исполнения контракта, отчетности заказчику, аудита, мониторинга и контроля.
Предлагается повышение возможностей участия организаций малого бизнеса в государственных и муниципальных закупках за счет замены обеспечения исполнения контракта на документ, содержащий информацию из реестра контрактов, заключенных заказчиками, и подтверждающую успешное исполнение контрактов сопоставимого объема и характера за последние несколько лет. Отметим, что обеспечение исполнения составляет от 5 до 20 % начальной его цены и является обязательным для большинства закупок на весь срок исполнения основного обязательства по контракту. Предлагаемая замена, с одной стороны, позволит заказчикам удостовериться в добросовестности и компетентности организации малого бизнеса, а с другой стороны, последним – избежать финансовых издержек на стадии исполнения контракта.
В 2017 г. счетная палата выявила нарушения, связанные с такими факторами [12]:
- необоснованной начальной (максимальной) ценой контракта;
- субъективной оценкой заявок в части установления критериев к товарам;
- выбором единственного поставщика;
- установлением дополнительных требований к участникам;
- недостаточной компетенцией сотрудников.
В 2017 г. контрольные мероприятия, проведенные Счетной палатой, позволили вернуть в бюджет государства 18,8 млрд руб. [12].
С целью обеспечения прозрачности использования бюджетных средств Федеральное казначейство проводит бюджетный мониторинг. С 2018 г. в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.12.2017 г. № 1722 [13] установлены Правила казначейского сопровождения бюджетных целевых средств. В соответствии с 44-ФЗ (пп. 4–5 ч. 1 ст. 93) [3] введен новый электронный ресурс – Единый агрегатор торговли (ЕАТ) «Березка». Цель – усовершенствовать систему закупок малых объемов, что позволит усовершенствовать систему госзакупок.
Заключение
С целью повышения эффективности механизма системы закупок считаем целесообразным:
- продолжить совершенствование информационно-аналитической системы госзакупок и сайта;
- повысить эффективность системы контроля госзакупок на этапе планирования;
- ввести независимый технико-технологический аудит на различных этапах выполнения контракта;
- разработать регламент по ужесточению мер за несоответствие установленным стандартам качества;
- создать единый центр консультирования специалистов в области госзакупок для повышения эффективности и качества государственных закупок;
- разработать дорожную карту казначейского сопровождения бюджетных средств.
Предлагаем продолжить формирование рейтинга поставщиков, оценивающего степень добросовестности выполнения госзаказов, в единой информационной системе с их дифференциацией по видам деятельности. Эти мероприятия позволят повысить эффективность процесса определения поставщика, степени обеспечения контракта и выбора условий договора. Для формирования такого рейтинга следует использовать стандартную информацию об исполнителях и ввести дополнительные показатели, характеризующие степень добросовестности поставщика (сумма претензий к общему объему выполняемых работ, нарушение сроков сдачи объектов, количество несчастных случаев на объекте при выполнении работ и т.п.).
Например, для организаций, имеющих высокий рейтинг, можно применить минимальное обеспечение контракта в виде банковской гарантии, а для организаций имеющих низкий рейтинг – максимальное обеспечение.
Предлагаем дополнить реестр недобросовестных и дисквалифицированных поставщиков информацией об учредителях и руководящем составе этих организаций.
Наряду с технической экспертизой ввести независимый технико-технологический аудит и разработать соответствующий стандарт для поэтапного и заключительного контроля осуществления работ (дорожное строительство, коммунальная сфера, капремонт ЖКХ).
На этапе планирования закупок внедрить процесс квалификационной оценки поставщиков для повышения эффективности проверки их соответствия и оценки степени риска при исполнении контракта.
Предусмотреть создание справочно-консультационного центра и соответствующего раздела на сайте госзакупок для оказания помощи при формировании и заполнении документов для подачи на торги.
Предложенные мероприятия повысят эффективность контрактной системы как инструмента распределения национального дохода в системе госзакупок.