В современных условиях не спадающих кризисных тенденций в отечественной экономике государственно-правовое регулирование инвестиционных процессов приобретает особое значение. Это обусловлено необходимостью развития инвестиционной деятельности как основного фактора и определяющего условия преодоления нестабильности экономической системы страны и создания предпосылок для устойчивого развития.
Решение подобной задачи возможно лишь в условиях, когда основным приоритетом развития большинства регионов Российской Федерации станет активизация и развитие региональных инвестиционных процессов. Именно такой подход к развитию региона позволит в кратчайшие сроки преодолеть экономическую нестабильность [1].
Влияние государства на инвестиционные процессы в регионах и, как следствие, на их рейтинги инвестиционного климата определяется спецификой анализа, мониторинга и влияния на ключевые индикаторы, посредством реализации государственной инвестиционной политики.
Государственная инвестиционная политика чаще всего направлена на формирование механизмов воздействия на инвестиционную привлекательность посредством развития и усиления факторов управления, и совершенствования общего и инвестиционного законодательства, в целях улучшения защиты прав собственности и оптимизации инвестиционных процессов.
Цель исследования: реализация инвестиционной политики посредством соответствующих законодательных актов по своей сути не что иное как деятельность государства, направленная на улучшение социально-экономического положения общества в целом.
Поэтому одним из ключевых направлений улучшения инвестиционного климата региона выступает «формирование и совершенствование массива законодательства, направленного на регулирование отношений в инвестиционной сфере.
Любое развитие и совершенствование НПА (нормативно-правовых актов) должно включать в себя механизмы корректировки, необходимые:
1) для максимально полного охвата всех видов инвестиционных ресурсов и всех сфер возможной инвестиционной деятельности [2];
2) повышения регулирующей функции/роли территорий;
3) создания многоканальной системы финансирования и разноуровневого механизма управления инвестиционной деятельностью.
Учитывая контент рассматриваемой проблемы, необходимо отметить, что на федеральном уровне в целом сформирована нормативно-правовая база, которая определяет основных участников такой деятельности, их права и обязанности, принципы и способы осуществления инвестиционного процесса.
Со стороны же субъектов РФ помимо поддержания макроэкономической и политической стабильности необходимо принятие мер, направленных на постоянное улучшение инвестиционного климата и выравнивание социально-экономического уровня развития.
Материалы и методы исследования
Сегодня на территории всех субъектов Российской Федерации, входящих в состав СКФО, действуют региональные законы об инвестиционной деятельности, относящиеся к общему инвестиционному законодательству. Основой такого регионального инвестиционного законодательства выступают законы об инвестиционной деятельности и ее государственной поддержке. Именно они определяют цели и принципы развития инвестиционной деятельности в данных регионах, а также очерчивают круг возможных государственных гарантий и мер поддержки.
Поскольку законодательно провозглашенные и закрепленные цели и принципы формирования и развития процессов инвестирования в регионах Северо-Кавказского федерального округа задают направления улучшения инвестиционного климата и совершенствования региональной инвестиционной политики, необходимо их детальное рассмотрение.
В рамках сравнительного анализа действующего законодательства регионов входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа необходимо обратиться к их основным «инвестиционным» законам. Анализ инвестиционного законодательства регионов, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, позволяет охарактеризовать основной вектор развития деятельности государства по улучшению инвестиционного климата в этих регионах – прямая государственная поддержка.
Анализируя инвестиционное законодательство регионов и фактический уровень состояния их инвестиционного климата можно выявить общие проблемы, характерные для всех регионов, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа:
1. Отсутствие какого-либо упорядоченного учета реализуемых инвестиционных проектов и механизмов расчета их эффективности.
2. Отсутствие достаточного задела практик реализации форм государственной поддержки (сложность представления которых снижает спрос на них со стороны предпринимателей).
3. Развитие процессов подмены осуществления реальной государственной поддержки принятием большого количества нормативно-правовых актов, определяющих декларационные положения развития инвестиционных процессов.
4. Не развиты направления развития инвестиционной деятельности в регионе, в аспектах:
1) вычленение строго определенных направлений развития процессов инвестирования, наиболее эффективных в краткосрочной и в долгосрочной перспективе;
2) формирование специального/уникального механизма осуществления доступа инвесторов к земельным ресурсам региона, а также к государственно-муниципальной собственности.
5. «Сползание» правового регулирования инвестиционной деятельности на подзаконный уровень, что напрямую повышает криминогенную составляющую инвестиционной сферы, посредством размытия четких правил регламентации инвестиционной деятельности.
Серьезную проблему, помимо всего прочего, представляет проблема инвестиционных рисков. Следует отметить, что в экономической науке данный аспект исследован достаточно подробно, тогда как правовой оценке инвестиционных рисков уделено не столь пристальное внимание. Это, в свою очередь, не позволяет закрепить на законодательном уровне действенные механизмы минимизации таких рисков.
Для решения названных проблем и повышения качества государственного регулирования, обеспечения возможности учета мнений социальных групп и установления баланса интересов уже на стадии подготовки проекта нормативного правового акта была введена процедура оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы действующих нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы предпринимательской и инвестиционной деятельности.
На региональном уровне процедура ОРВ обязательна с 1 января 2014 г., а в муниципалитетах и городских округах проведение ОРВ обязательно с 1 января 2016 г.
Согласно данным «Информационного портала об Оценке регулирующего воздействия» [3] из всех регионов Северо-Кавказского федерального округа Республика Дагестан и Кабардино-Балкарская Республика входят в десятку лидирующих регионов по количеству размещенных информационных статей с «лучшими практиками» (рис. 1).
Рейтинг качества осуществления оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации
|
Место в рейтинге |
Субъект РФ |
Уровень |
|
|
1 |
– |
Ульяновская область |
Высший уровень |
|
2 |
∧ |
Ленинградская область |
|
|
8 |
∨ |
Белгородская область |
|
|
9 |
– |
Томская область |
|
|
10 |
∨ |
Республика Башкортостан |
|
|
11 |
∧ |
Москва |
|
|
12 |
∧ |
Московская область |
|
|
13 |
∧ |
Республика Дагестан |
|
|
14 |
∧ |
Костромская область |
|
|
37 |
∧ |
Оренбургская область |
Хороший уровень |
|
38 |
∧ |
Кабардино-Балкарская Республика |
|
|
39 |
∧ |
Ненецкий автономный округ |
|
|
40 |
∧ |
Забайкальский край |
|
|
41 |
∨ |
Республика Северная Осетия – Алания |
|
|
42 |
∨ |
Республика Алтай |
|
|
61 |
∨ |
Тверская область |
|
|
62 |
∨ |
Еврейская автономная область |
|
|
63 |
∨ |
Ставропольский край |
|
Рис. 1. Количество размещенных информационных статей с «лучшими практиками» за 2016 г. (10 лидирующих регионов)
В рейтинге по качеству осуществления оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ Республика Дагестан входит в категорию регионов с «высшим уровнем» и занимает 13 место [3], уступая Москве и Московской области.
Регионы с «хорошим уровнем», к которым были отнесены Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия-Алания и Ставропольский край, также имеют положительный опыт в правовом закреплении и практическом применении института ОРВ, но имеют, как правило, некоторые трудности во внедрении указанного института в деятельность законодательного органа, а также в деятельность муниципальных образований.
В группу с «неудовлетворительным» уровнем в сфере ОРВ из республик Северо-Кавказского федерального округа вошла Республика Ингушетия (таблица).
Российская модель ОРВ обладает как рядом признаков, присущих национальным моделям ОРВ в западных странах, так и набором кардинальных отличий от них (рис. 2).
Таким образом, необходимо заключить, что закрепленная в России модель оценки регулирующего воздействия государственных решений существенно отличается от западных практик и обладает рядом существенных недостатков. Очевидно, такой формат работы стратегически бесперспективен: разработчики проектов будут готовить проекты, без проработки вариантов решения проблемы, а Минэкономразвития лишь будет блокировать однотипные предложения.
Экспертная позиция по этому вопросу, например П.В. Крючковой, достаточно жесткая: «Реформа, в общем, во многом понятна: что-то либо не сделано, либо сделано, но извращено так, что лучше бы, не делалось вообще (можно назвать минимум 3 темы... техрегулирование, саморегулирование и оценка регулирующего воздействия, в таком виде, в каком она реализована на сегодняшний день)» [4].
В то же время, на наш взгляд, закрепленная в России модель ОРВ успешно выполняет как минимум две функции:
1) отсеивает проекты решений, которые могут реально ухудшить инвестиционную среду;
2) выстраивает механизм учета мнений предпринимательского сообщества.
Проведенный анализ показывает, что ОРВ не решает проблем формирования эффективного массива инвестиционного законодательства. Соответственно, возникает вопрос: как улучшить правовое регулирование и как оценить изменения?
Для того чтобы ответить на данный вопрос, необходимо обратиться к положениям теории эффективности правовых явлений. Согласно которой эффективность абсолютно любого рассматриваемого вида правового регулирования включает в себя как формальную эффективность, так и социальную эффективность (при этом формальная эффективность определяется исходя из соотношения реально достигнутого уровня правового регулирования с потенциально возможным уровнем).
В результате проведения такого анализа состояния правового регулирования мы получим матрицу эффективности правового регулирования, состоящую из векторов-строк и векторов-столбцов.
На основе оценки эффективности правового регулирования строится алгоритм, позволяющий выявить и устранить причины низкой эффективности осуществления различных функций правового регулирования. Алгоритм преодоления низкой эффективности правового регулирования представлен на рис. 3.
Рис. 2. Сравнительная характеристика моделей ОРВ России и стран ОСЭР
Результаты исследования и их обсуждение
Отсутствие четкой, продуманной и детализированной политики реализации инвестиционной деятельности в регионах СКФО, низкая согласованность решений/действий различных уровней власти при организации работы с инвесторами, а также отсутствие системности данных и их обработки на основе современных ИТ привели к формированию ряда ключевых проблем, характерных для инвестиционной сферы регионов СКФО.
В частности, это:
1. Отсутствие системы единого учета инвестиционных проектов и их эффективности, о чем свидетельствует разрозненность и противоречивость информации, предоставляемой различными органами исполнительной власти.
Решение проблемы. Создание и поддержка режима информационной открытости (режим онлайн) инвестиционного производства и инвестиционной инфраструктуры региона, на основе формирования и развития электронной «Системы электронного учета инвестиционной инфраструктуры и инвестиционного производства» на базе органа, осуществляющего координацию инвестиционной деятельности.
2. Нежелание либо неспособность региональных властей решать «накипевшие земельные вопросы» [5]. В регионах СКФО отсутствует единый закрепленный механизм предоставления региональной/муниципальной собственности (земельных участков) инвесторам под реализацию конкретного инвестиционного проекта.
Решение проблемы. Формирование строго детализированной, регламентированной и прозрачной единой процедуры предоставления (собственность/аренда) земельных участков и регионального/муниципального имущества, на основе формирования «Системы электронного учета инвестиционной инфраструктуры и инвестиционного производства».
3. Отсутствие роли общественной оценки планируемых и реализуемых инвестпроектов, отсутствие анализа их социальной значимости и экологической безопасности для конкретных территорий.
Решение проблемы. Активизация работы региональной и местной власти в направлении развития общественного обсуждения реализации конкретных инвестиционных проектов на определенной территории, поиск и развитие механизмов формирования диалога и взаимодействия региональной и местной власти с населением, выработка направлений повышения взаимной ответственности власти и населения.
Выводы
1. Одним из наиболее важных и ключевых направлений улучшения инвестиционного климата региона выступает формирование и совершенствование массива законодательства, направленного на регулирование отношений в инвестиционной сфере.
2. Анализируя инвестиционное законодательство регионов СКФО и фактический уровень состояния их инвестиционного климата, мы можем выявить общие проблемы, характерные для всех регионов, входящих в состав СКФО, а также определить направления и пути решения перечисленных проблем.
3. Внедренные механизмы ОРВ и попытки региональных властей организовать диалог с общественностью не привели к разрешению перечисленных проблем и не позволяют добиться формирования действительно эффективного массива инвестиционного законодательства.
Рис. 3. Алгоритм преодоления низкой эффективности правового регулирования
4. Анализ эффективности законодательства в инвестиционной сфере возможен лишь при учете как формальной, так и социальной эффективности.