В последние годы количество научных публикаций по вопросам управления проектами в государственных органах лавинообразно увеличивается. Основной причиной роста интереса исследователей является несоответствие между реализацией направлений государственной политики в форме проектов и программ с одной стороны и отсутствие методологического и организационного обеспечения управления данными проектами с другой.
Управление проектами органов государственной власти доказало свою эффективность в Японии, Великобритании и США.
Российские исследователи Д.Г. Красильников и М.Н. Якимова выделяют три этапа использования проектов отечественными органами власти [1]:
– на первом этапе (2005–2008 гг.) происходило «знакомство» с методологией проектного управления посредством реализации приоритетных национальных проектов (ПНП);
– второй этап (2009–2012 гг.) ознаменовался увеличением количества государственных проектов, осуществляемых с частичным применением профессиональной методологии проектного управления;
– третьему этапу (с 2012 г.) присущи рост интереса к реализации мегапроектов (Сочи-2014, «Урал Промышленный – Урал Полярный» и др.) и начало развития профессиональной методологии.
Появление Постановления Правительства РФ от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»), по нашему мнению, знаменует переход к новому этапу развития проектного управления в органах государственной власти.
Объектом управления выступают проекты одиннадцати приоритетных направлений – «Здравоохранение», «Образование», «Ипотека и арендное жилье», «ЖКХ и городская среда», «Международная кооперация и экспорт», «Производительность труда», «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «Реформа контрольной и надзорной деятельности», «Безопасные и качественные дороги», «Моногорода» и «Экология».
Данное постановление, позволяющее устранить ряд недостатков, ранее присущих проектному управлению в органах государственной власти, содержит ряд концептуальных положений:
– формирование единой структуры системы управления проектной деятельностью, включая постоянные и временные органы проектной деятельности, а также обеспечивающие и вспомогательные органы управления;
– создание единой методологической основы осуществления проектной деятельности, включая терминологический аппарат, действия по управлению проектами на разных фазах жизненного цикла, перечень типовых документов.
В дополнение к данному положению создан ряд методических рекомендаций [2–4], более детально регламентирующих отдельные фазы жизненного цикла проекта, устанавливающих требования к формулировкам целей, результатов и показателей их достижения.
Таким образом, в отличие от предыдущего этапа, когда развитие методологии было сфокусировано на нескольких ключевых «точках роста», данному этапу присуще создание единой платформы развития проектного управления в органах власти.
Вместе с тем проектное управление на уровне регионов развивается крайне неравномерно. В соответствии с профессиональной терминологией проектного управления можно констатировать, что разным регионам присущи различные «уровни зрелости».
Существует значительное количество моделей зрелости проектного управления, в основе которых лежат различные методологические подходы, лучшие практики в виде профессиональных стандартов и способы оценки.
Несмотря на то, что оценка в форме моделей зрелости является общепринятой, представляется, что существующие модели не могут быть применимы для описания степени развития проектного управления в регионах РФ по следующим причинам:
1. «Ступенчатые» модели зрелости (например, модель Г. Керцнера, PM Solution и модель Беркли) описывают развитие проектного управления в виде поступательного движения «снизу» от эфемерного осознания полезности проектного управления к развитию методологии, интеграции с прочими системами организации и постоянному совершенствованию через успешную реализацию проектов и нарастающее осознание полезности / выгодности для организации методологии проектного управления [5].
Логика данных моделей не применима к государственным органам, для которых необходимость использования методологии проектного управления и базовый инструментарий спускаются «сверху».
2. «Непрерывные модели» (например, OPM 3) оценивают процессы зрелости организации на основе профессионального стандарта PMBoK и лучших практик в отдельных отраслях [6], что также затрудняет их применение в органах государственной власти, функциональные области и процессы в которых отличаются от общепринятых стандартов.
3. «Лепестковым» моделям (модель Р. Гариса, 4M) присуще включение в оценку широкого перечня факторов, таких как организационная структура, проектная культура, квалификация персонала в сфере управления проектами [7], которые для региональных органов власти во многом являются не зависящими от органов проектного управления.
В данной работе предлагается упорядочить опыт развития проектного управления в регионах России посредством создания типологии, базирующейся на общности характеристик регионов одного уровня, что может рассматриваться как дополнение, но не замещение моделей зрелости.
1. Регионы – «лидеры».
В 2014 г. на первом заседании решением Совета по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации были выделены пилотные площадки внедрения проектного управления, которые были разделены на два уровня [8].
К пилотным площадкам были предъявлены требования по поддержке проектного управления на уровне руководителя органа исполнительной власти. Площадки первого уровня должны были иметь успешный опыт внедрения проектного управления, второго уровня – иметь опыт внедрения элементов проектного управления и квалифицированный в отношении методологии профессионального проектного управления персонал.
В число площадок первого уровня вошли Белгородская область, Пермский край, Ярославская область. Томская, Пензенская, Ульяновская и Волгоградская области вошли в число площадок второго уровня.
В качестве регионов-лидеров могут рассматриваться площадки первого уровня, в первую очередь Белгородская область и Пермский край. Опыт регионов-лидеров, рассматриваемый в качестве «лучшей практики» проектного управления имеет ряд схожих черт:
- Основная методологическая база разработана в 2010–2014 гг.
- Вовлечение большого числа государственных служащих в проектную деятельность.
Так, в Белгородской области по состоянию на 2016 г. более половины государственных и муниципальных служащих региона вовлечены в проектную деятельность [9].
В Пермском крае в 2014 г. 74,3 % органов власти были задействованы в проектной деятельности, а в состав команд входили 509 служащих [10];
- Управление компетенциями персонала в сфере проектного управления;
Все без исключения регионы-лидеры провели масштабное обучение персонала теоретическим основам и методологии проектного управления.
Кроме того, в Белгородской области разработаны документы, регламентирующие проверку компетенций служащих в вопросах проектного управления: «Порядок тестирования проектных специалистов на знание основных положений проекта и на определение знаний и навыков в области проектного управления» и «Порядок определения уровня профессионального соответствия проектных специалистов».
В Ярославской области унифицирована работа проектных команд в части формирования и организации межфункциональных групп.
- Cформирована мотивационная политика участников проектной деятельности.
В Белгородской области система материальной мотивации функционирует довольно продолжительное время. Так, с 2011 г. предусматриваются премиальные выплаты участникам проектной деятельности при закрытии проекта [11], а с 2013 г. предусмотрено формирование ежеквартального премиального фонда за выполнение работ по проекту без отклонений [12]. Кроме того, посредством присвоения и повышения государственным служащим рангов в сфере проектного управления осуществляется нематериальная мотивация.
В Пермском крае по результатам проектной деятельности служащим назначается дополнительная стимулирующая выплата [13], а также разработан проект Указа губернатора «Об утверждении Положения об управлении мотивацией участников проектной деятельности».
- Использование информационной системы управления проектной деятельностью.
В Пермском крае с 2012 г. используется информационно-аналитическая система управления проектами на базе Microsoft Project Server, число пользователей которой превышает 500 чел.
В Белгородской области создана информационная система «Проектное управление», функционал которой позволяет вести реестры проектов, документооборот, осуществлять календарное и бюджетное планирование, распределять ответственность и полномочия в команде проекта, осуществлять мониторинг проектной деятельности.
- Оценка эффективности и развитие системы проектного управления.
В качестве пилотных площадок рассматриваемые регионы отчитывались об эффективности внедрения проектного управления и направлениях его развития. В качестве показателей эффективности упоминаются: дополнительно освоенные инвестиции, доля влияния проектного управления на рост ВРП, сокращение сроков реализации проектов, место региона в рейтинге субъектов РФ.
Таким образом, регионы-лидеры уделяют пристальное внимание управлению персоналом, участвующим в проектной деятельности, информационным системам и совершенствованию системы управлению проектами, как доказавшими свою эффективность.
2. Регионы с высоким уровнем развития проектного управления.
Ко второй группе следует отнести регионы, имеющие успешный опыт развития отдельных элементов системы проектного управления. Сюда следует включить пилотные площадки второго уровня, а также регионы, опыт которых признан в числе лучших на федеральном уровне.
Так, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Приморский край и Тульская область неоднократно упоминались в числе призеров конкурса профессионального управления проектной деятельностью в государственном секторе «Проектный Олимп».
Например, иерархическая структура проектных офисов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры включает 5 ведомственных проектных офисов и 22 муниципальных [14].
- Большинство нормативных документов, регламентирующих управление проектами, принято в течение 2014 или в 2016–2017 гг.
В регионах-пилотных площадках второго уровня большинство регламентирующих документов было принято в течение 2014 г., вместе с тем отсутствуют сведения о результативности применяемых методических инструментов, а также развитие нормативной документации проектного управления. Данный факт позволяет констатировать формальный характер данных документов.
Исследование нормативной базы управления проектами прочих регионов данной группы показало, что свыше 80 % документов принято с начала 2016 г. после создания соответствующих региональных офисов. Соответственно, невозможно оценить эффективность проектного управления.
- Количество регламентируемых функциональных областей проектов в данных регионах превышает рекомендуемый минимум, изложенный в методических рекомендациях.
Так, в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре создаются элементы системы управления портфелем проектов, создан соответствующий Регламент, что представляется существенно более сложной управленческой задачей, нежели управление отдельными проектами.
В большинстве регионов разработаны регламенты по формированию команды проекта и организации межфункционального взаимодействия, управлению бюджетом, сроками и рисками.
В большинстве регионов второй группы в качестве перспективных направлений развития рассматриваются создание иерархической структуры офисов, включая ведомственные и муниципальные, а также внедрение информационных систем управления проектами.
3. Регионы-последователи.
К данной группе относится большинство регионов, которые развивают проектное управление в соответствии с Положением № 1050 и сопровождающими его методическими рекомендациями. Анализ официальных порталов органов региональной власти показал, что данной группе также присущ ряд особенностей:
- Приняты нормативные акты, расширяющие и уточняющие базовые положения методических рекомендаций.
Так, большинство регионов создали методические рекомендации по управлению проектами на различных стадиях его жизненного цикла, формированию паспорта проекта, постановления об организации постоянных и временных органов управления проектной деятельностью;
- Проводится активное обучение служащих основам проектного управления.
Несмотря на то, что существующий уровень организационной зрелости проектного управления позволяет отнести большинство регионов к группе последователей, отдельные регионы имеют предпосылки для ускоренного развития проектного управления.
К числу предпосылок, по мнению авторов статьи, следует отнести общий уровень проектного управления в регионе, включая центры проектных компетенций (центры сертификации, программы подготовки управляющих проектами), наличие бизнеса с высоким уровнем зрелости проектного управления.
Одним из таких регионов является Свердловская область. Высокий уровень развития проектного управления в бизнесе подтверждается высокой численностью специалистов, сертифицированных по международным и национальным стандартам. Косвенным подтверждением также может служить то, что из четырех организаций, сертифицированных по системе оценки организационной зрелости системы управления проектами IPMA-Delta, две региональных компании.
Обобщая сказанное выше, можно сделать вывод о том, что проектное управление в органах региональной власти в среднем выходит на новый уровень зрелости, однако существует опасность того, что внедрение проектного управления «сверху» не станет реальным управленческим инструментом, а останется формальной процедурой.
Преимущества методологии проектного управления будут заметны лишь тогда, когда будет сформирована культура проектного управления и найдены руководители, имеющие необходимые личностные компетенции. Следовательно, потребуется продолжительное время и значительные организационные усилия для того, чтобы проектное управление в органах региональной власти из модного тренда превратилось в эффективный управленческий инструмент.