В России выработка принципов реализации регионального финансового регулирования, дифференциации подходов для различных групп регионов требует изучения возможных эффектов применения и значительного экономического обоснования.
Особенно тщательно следует подходить к выбору инструментов и рычагов финансового регулирования в регионах, чьи территории полностью или частично находятся в зоне Арктики и которые характеризуются сложными социально-экономическими условиями жизни населения, смещением пропорций развития региональных хозяйств в сторону добывающих производств, ограниченным финансовым потенциалом (см. подробнее [1]). При выборе эффективных инструментов регулирования финансовых процессов в данных субъектах необходимо использовать уже накопившийся отечественный опыт, а также зарубежный опыт формирования и реализации регионального финансового регулирования и применения финансовых рычагов развития северных территорий.
В настоящее время в число стран, чья территория частично относится к зоне Арктики, входит восемь государств: Россия, Канада, Дания, Норвегия, США, Швеция, Финляндия, Исландия. Каждая из приведенных стран имеет ту или иную долю площадей, находящихся в арктической зоне, но при этом в мире нет ни одной страны, которая бы полностью была расположена в зоне Арктики.
Канада является одной из самых близких к России стран по природно-климатическим условиям и географическому расположению. Большинство административных единиц Канады находятся в суровых климатических условиях. Так, 75 % территории этой страны представляет собой зону Севера, около 35 % – арктические площади (часть Северо-Западных территорий, территорий Юкон и Нунавут). По плотности населения Канада сопоставима с северными регионами России (средняя плотность по стране составляет около 3,5 чел./км2). В настоящее время провинции в Канаде обладают достаточно широкими финансовыми правами и полномочиями. Одним из основных инструментов финансового обеспечения развития территорий, в том числе северных, в Канаде являлись региональные программы. В настоящее время разработкой и реализацией программ развития северных провинций и территорий Канады занимается Канадское агентство экономического развития северных территорий (Canadian Northern Economic Development Agency). Агентство способствует росту и развитию Северных территорий путем реализации программ экономического развития и сотрудничества, а также координирует деятельность других федеральных органов власти в области политики развития Севера Канады. На конец 2016 г. Агентство реализовывало следующие целевые программы развития северных территорий: «Стратегические инвестиции в экономическое развитие северных территорий Канады (Sined)», «Возможности экономического развития коренных сообществ Севера Канады (NAEOP), «Северная программа базового образования для взрослых (NABEP)», «Общественный фонд Улучшение инфраструктуры (CIIF)», «Поддержка и продвижение языков национальных меньшинств Севера». Общий ежегодный объем финансирования по программам составляет в настоящий момент более 150 млн кан. долл. [3].
Помимо государственных программ для устранения различий в уровне развития между провинциями и территориями в Канаде активно применяется выделение наиболее слаборазвитым административным субъектам финансовых ресурсов с помощью трансфертов. Через систему трансфертов провинциям и территориям перераспределяется порядка 20–25 % расходов федерального бюджета.
В Канаде на современном этапе развития применяется два вида межбюджетных трансфертов. Первый вид – нецелевые трансферты, предоставляемые провинциям и территориям для выравнивания бюджетной обеспеченности. Все три субъекта Канады, территории которых входят в арктическую зону, характеризуются достаточно низкими показателями финансовой обеспеченности и являются получателями нецелевых выравнивающих трансфертов. Второй вид межбюджетных трансфертов в Канаде – целевые, они направлены на обеспечение выполнения стандартов в наиболее важных социальных отраслях, таких как здравоохранение и социальная сфера.
В 2016–2017 гг. провинции и территории Канады получат через бюджетные трансферты 70,9 млрд кан. долл. Только за последние десять лет объем федеральной поддержки за счет трансфертов вырос в 1,5 раза.
В совокупном объеме выделяемых межбюджетных трансфертов на долю территорий Юкон, Нунавут и Северо-Западные территории приходится в общей сложности лишь 5 %. Но при этом размер межбюджетного трансферта в расчете на одного жителя по указанным территориям более чем в 10 раз превышает средние значения по стране (в среднем по северным субъектам около 25 тыс. долл. США на человека). Также следует отметить, что в отличие от общей структуры межбюджетных трансфертов в структуре трансфертов арктическим территориям ключевое место занимают нецелевые перечисления.
Финансовые рычаги формирования доходов (налоговые и неналоговые) в Канаде замыкаются в большей части на уровень провинций и территорий, что создает в этой стране достаточно уникальную ситуацию: совокупные доходы тринадцати территориальных единиц превышают доходы федерального уровня.
Обобщая опыт Канады в области финансового регулирования северных территорий, следует отметить высокий уровень их самостоятельности в вопросах использования финансовых инструментов, а также наличие большого количества приоритетных программ по развитию северных административных субъектов, финансируемых на федеральном уровне. При этом, несмотря на все принятые меры, Канаде в полной мере не удалось добиться значительного снижения различий в уровне развития северных территорий и столичных регионов.
США попали в перечень арктических стран благодаря наличию самого северного штата Аляски. Все остальные территории США располагаются существенно южнее Северного полярного круга. Аляска – самый большой штат США, его площадь составляет 1,72 млн км2, население более 735 тыс. человек. По плотности населения Аляска занимает последнее пятидесятое место среди штатов США.
Одной из основных особенностей построения финансовых отношений между федеральным уровнем и территориями в США является предоставление значительных полномочий отдельным штатам. В связи с этим власти Аляски обладают высокой степенью самостоятельности в области финансового регулирования и финансового обеспечения.
Большая часть доходов бюджета Аляски формируется за счет поступлений от компаний, занятых в нефте- и газодобыче на территории штата (порядка 50–60 % от общего размера доходов), на долю межбюджетных трансфертов из федерального бюджета приходится 20–25 %, оставшуюся часть формируют налоговые поступления. Такой объем поступлений от добычи полезных ископаемых позволяет Аляске иметь уникальную систему налогообложения, характеризующуюся незначительным количеством налогов и сниженными ставками. По уровню налоговой нагрузки на физических лиц Аляска относится к штатам с минимальными значениями показателей. При этом, по сравнению с другими штатами Западного побережья США, Аляска имеет самые высокие показатели сбора налогов на душу населения (в 2014 г. данный показатель составил 4603 долл. на человека) [4].
Межбюджетные трансферты выделяются Аляске от федерального правительства для финансирования различных совместных программ, в основном в виде перечислений на развитие здравоохранения, образования и транспорта. В 2014 г. размер межбюджетных трансфертов в расчете на душу населения Аляски составил около 4 тыс. долл. США (это, к примеру, более чем в пять раз меньше аналогичного сопоставимого показателя по северным территориям в Канаде). На каждый доллар налогов в последние годы Аляска получает примерно 1,8–2,0 доллара федеральных трансфертов и по данному соотношению входит в тройку наиболее самостоятельных штатов США (еще несколько десятков лет назад Аляска по данному показателю не входила даже в первую десятку лидеров среди штатов) [11].
Для повышения уровня жизни населения и роста инвестиционной активности используются на Аляске и уникальные инструменты финансового рынка. Так, в штате сформирован Alaska Permanent Fund – фонд, за счёт которого каждый житель Аляски получает годовые дивиденды от работы нефтяной отрасли.
Несмотря на то, что в целом финансовое регулирование в США в отношении Аляски является одним из самых эффективных, позволяющих данной северной территории активно развиваться, увеличивать численность населения и обеспечивать благоприятные предпосылки для обеспечения экономического развития в будущем, в последние годы Аляска испытывает серьезные финансовые трудности в связи с существенным падением цен на нефть и другие сырьевые ресурсы. За последние три года существенно возрос дефицит бюджета (в 2016 г. дефицит бюджета Аляски составил порядка 4 млрд дол. США). Власти Аляски в 2016 г. разработали план по оптимизации бюджета штата, который предполагает: сокращение расходов, реструктуризацию использования средств Alaska Permanent Fund, умеренное повышение налогов, налоговую реформу в области поступлений от отрасли нефте- и газодобычи [9].
Достаточно интересен опыт финансового регулирования арктических зон в Дании. В состав этой страны на правах автономной территории входит остров Гренландия, на который находится самая северная в мире точка суши. Гренландия является крупнейшим островом в мире, при этом численность его населения составляет около 60 тыс. человек. Хозяйство автономии специализируется на отраслях рыболовства, добычи полезных ископаемых, туризма. Следует отметить, что в Гренландии велика доля государственного и муниципального секторов в экономике.
Остров имеет права широкой автономии в составе Дании, обладает собственными органами исполнительной и законодательной власти. Несмотря на то, что в последние годы создаются условия для повышения финансовой самостоятельности данной автономии (так, в 2009 г. было принято решение о передаче Данией острову всех прав на добычу природных ресурсов), Гренландия является высокодотационным субъектом Дании. Государственные субсидии из бюджета Дании («блоковая помощь» (bloktilskud)) составляют около 1/3 ВВП автономии (ежегодная сумма финансовых трансфертов составляет около 500 млн евро). В пересчете на душу населения размер межбюджетных трансфертов острову составляет около 10 тыс. дол. США на человека, что два раза выше, чем, например, на Аляске, но ниже аналогичных показателей по северным территориям в Канаде.
В отличие от непосредственно территории Дании, где уровень налогообложения даже по европейским меркам высок, в автономии установлен широкий перечень налоговых скидок и льгот для инвесторов, что позволяет привлекать активно частный капитал для реализации крупных промышленных и инфраструктурных проектов.
Следует отметить, что финансовое обеспечение развития Гренландии осуществляет не только Дания, но и Европейский союз, с которым у автономии заключен ассоциированный договор.
В Финляндии к арктическим территориям отнесена одна из 19 областей (регионов) – Лапландия. По площади Лапландия является крупнейшей областью страны (ее территория составляет 92,6 тыс. км2), с населением около 180 тыс. человек. Одновременно данный регион характеризуется наиболее низкой плотностью населения в Финляндии (около 2 человек на км2). Лапландия относится к наименее благополучным регионам Финляндии, по показателю ВВП регион уступает в два раза наиболее развитым южным областям страны.
С 1990-х гг. и до настоящего времени основным финансовым инструментом, применяемым для развития северных территорий, являются целевые программы. Вступление Финляндии в ЕС в 1995 г. позволило повысить финансирование региональных программ развития северных и восточных территорий страны за счет средств фондов развития Евросоюза. В 1999 г. был создан Финнвера – специализированный фонд для стимулирования компаний, действующих в развивающихся областях (прежде всего, таких как Кайнуу, Сатакунта, Похьойс-Саво и Лапландия) (см. подробнее [7]).
В последние годы в Лапландии реализуются целевые программы, способствующие занятости населения и сокращению безработицы (финансируются государственным бюджетом Финляндии), программы по стимулированию реализации инновационных проектов и поддержки новых и растущих компаний (за счет средств европейских фондов).
Помимо программных инструментов в настоящее время для развития северных территорий применяются такие финансовые инструменты, как непосредственное выделение коммунам субсидий, софинанирование крупных инвестиционных проектов компаний.
В последние годы муниципалитеты Лапдандии испытывают определенные трудности в области формирования доходной базы. Об этом, в частности, свидетельствует дефицитность бюджетов в 2016 г. восьми из двадцати одной общины Лапландии. При этом в структуре доходов коммун самого северного региона Финляндии существенна доля государственных средств (на 1 евро налоговых доходов, получаемых коммунами, приходится в среднем 0,65 евро государственных средств). В 2016 г. на каждого жителя Лапландии объем выделяемых государством средств составил 2491 евро (или примерно 2610 дол. США) [5]. Субсидии бюджетам коммун Лапландии предоставляются в основном на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также на финансирование выполнения переданных государством коммунам функций. Размер выделяемых субсидий рассчитывается исходя из территориального расположения муниципалитета (чем севернее расположена коммуна, тем больше объем выделяемой субсидии), плотности населения, экономических показателей, численности слабозащищенных групп населения и других условий. В связи с тем, что формула расчета субсидий достаточно сложна, ее размер в расчете на душу населения даже непосредственно внутри одного региона Лапландии существенно различается (в 2016 г. значения по коммунам различались более чем в три раза).
Муниципальные органы власти в Финляндии обладают достаточно широким объемом полномочий в области формирования местных налоговых систем.
В целом за последние годы в Финляндии при реализации регионального финансового регулирования акцент был смещен с процесса перераспределения создаваемого в масштабах страны дохода в сторону финансирования процессов реализации внутреннего экономического и финансового потенциала отдельных областей. Но при этом следует отметить, что, несмотря на положительную оценку опыта реализации региональной политики в Финляндии, в этой северной стране сохраняется значительная дифференциация в уровнях экономического развития отдельных территорий. Лапландия в настоящий момент является одним из менее привлекательных регионов для жизни населения, о чем свидетельствует сохраняющийся отток молодого населения в южные области.
Одной из самых эффективных систем регионального финансового регулирования в настоящий момент признана система, сложившаяся в Швеции.
Административное деление Швеции предполагает выделение 21 субъекта (лена). Площадь самого северного лена – Норрботтена – расположена в арктической зоне. Население Норрботтена составляет примерно 250 тыс. человек, по плотности населения данный лен занимает последнее место среди регионов Швеции и Европы в целом (плотность составляет около 2,5 человек на км2). Экономика Норрботтена основана в основном на добыче полезных ископаемых и лесной промышленности. В последнее время в регионе активно развивается туристическая отрасль и сфера услуг, представленная большим количеством субъектов малого бизнеса. Норрботтен является одним из лидеров в последние годы среди ленов Швеции по объему инвестиций и производительности труда [6].
Поддержка арктических территорий как отдельное направление регионального финансового регулирования в Швеции практически не предусмотрена. Финансовое выравнивание развития лена Норрботтен происходит в рамках общегосударственной системы регионального выравнивания. Система финансового регулирования развития территорий после последнего реформирования состоит из пяти компонентов: выравнивания доходов, расходов, структурной субсидии, переходной субсидии и корректирующей субсидии. В 2016 г. объем выделенных государственных средств на одного жителя Норрботтена составил 11014,5 SEK (или чуть более 1220 долларов США). При этом около 65 % от объема государственных субсидий приходится на перечисления коммунам, а 35 % – непосредственно органам власти лена Норботтен [2].
Следует отметить, что современная система расчета субсидий для каждого муниципалитета позволяет достаточно широко дифференцировать размер государственных субсидий в соответствии с условиями, сложившимися в отдельных муниципалитетах. Даже среди отдельных коммун Норрботтена размер государственных перечислений в расчете на одного жителя в 2016 г. различался более чем в 10 раз. В структуре государственных перечислений северным коммунам в настоящий момент преобладают такие элементы, как субсидии по выравниванию доходов и структурные субсидии.
По сравнению с арктическими муниципалитетами других стран размер государственной помощи коммунам в Швеции достаточно невысок. Это объясняется в первую очередь небольшими различиями в уровнях экономического развития самого северного лена и других территорий данной страны. Развитое хозяйство и рациональная система местного налогообложения позволяют формировать коммунам Норрботтена высокий уровень собственных доходов, необходимых для их развития. Дополнительно для повышения инвестиционного потенциала территорий Норрботтена субъектам хозяйствования, работающим в этом регионе, предоставляются различные субсидии и льготы по налогам.
Использование эффективной системы финансового регулирования территориального развития позволило добиться Швеции существенного снижения региональной диверсификации, а также высокого уровня жизни населения на всей территории проживания.
Одной из стран со значительной долей арктических территорий является Норвегия. Традиционно к арктическим губерниям Норвегии относят три округа: Финнмарк, Тромс, Нурланн, с общей площадью 113 тыс. км2 и населением около 475 тыс. человек. Также к арктическим территориям Норвегии следует отнести архипелаг Шпицберген, площадью 61 тыс. км2 и населением около 2,5 тыс. человек. Основы регионального финансового регулирования северных территорий в Норвегии заложены в Государственной стратегии реализации политики устойчивого развития северных регионов страны на 2011–2030 г. [4]. Финансовое регулирование развития арктических территорий осуществляется в Норвегии на трех уровнях. Первый уровень – это дотации из государственного бюджета губерниям и коммунам. Второй уровень – это установленная система льгот (прежде всего налоговых) субъектам хозяйствования, осуществляющим деятельность в северных округах. Третий уровень – дополнительная поддержка населения, проживающего на арктических территориях. Система государственных дотаций в Норвегии в целом схожа с системой финансового выравнивания территорий, применяемой в Швеции. Коммуны, располагающиеся в Финнмарк, Тромс, Нурланн практически в полном составе относятся к дотационным. В целом дотации составляют от 30 % до 50 % от общей доходной базы бюджетов территорий в Норвегии.
В северных фюльке Норвегии в 2016 г. объем государственных дотаций в форме грантов бюджетам коммун в расчете на одного жителя в среднем составил порядка 3,7 тыс. долл. США [12], что выше, чем в арктических регионах соседних Финляндии и Швеции. При этом следует отметить, что размер грантов в пересчете на человека в северных фюльке Норвегии в целом сопоставим с аналогичным показателем по стране. Учитывая комплексный характер расчета размера государственных грантов коммунам в Норвегии, можно говорить об отсутствии существенной разницы в уровнях социально-экономических показателей северных коммун и коммун, расположенных в других регионах страны.
В округах, относимых к арктическим территориям Норвегии (фюльке Финнмарк и семь муниципалитетов в фюльке Тромс), установлены существенные налоговые льготы и специальные программы для хозяйствующих субъектов и населения. Для бизнеса установлены нулевые взносы в Фонд социального страхования и низкий налог на потребление электроэнергии (для организаций, работающих в сфере оказания бытовых услуг и в общественном секторе, налог за электроэнергию отсутствует полностью). Реализуется программа развития технологий и инноваций, направленная на поддержку инновационных компаний и проектов в северной Норвегии. Для населения, проживающего на территории самых северных коммун, установлены более низкие ставки подоходного налога. Для студентов, которые живут в фюльке Северный Тромс и Финнмарк, предусмотрены льготы при получении и погашении образовательных кредитов. До недавнего времени в данных муниципалитетах выплачивалось семейное пособие – 320 NOK в месяц на семью или 3840 NOK на каждого ребенка в год (отменено в 2014 г.), были установлены субсидии для педагогов дошкольных учреждений (отменены в 2012 г.). Общая стоимость дополнительных льгот, установленных на Севере Норвегии, оценивается в сумму около 2 млрд норвежских крон в год [10].
В целом сформированный опыт регионального финансового регулирования в отношении территорий крайнего севера и Арктики Норвегии является одним из наиболее передовых и результативных, что позволило данной стране существенно сократить отток населения с территорий данных регионов и значительно повысить уровень жизни.
Исландия – самая маленькая по численности арктическая страна. В ней проживает около 330 тыс. человек. Несмотря на то, что в этой унитарной стране имеется определенное административно-территориальное деление (территория делится на сисла и городские округа, в общей сложности которых восемь), говорить о наличии в данной стране особой финансовой политики по отношению к северным и арктическим зонам нельзя. Кроме того, несмотря на то, что по территории страны проходит Северный полярный круг, по своим природно-климатическим условиям страна далека от других арктических стран.
Обобщая проведенный анализ реализации финансового регулирования развития арктических территорий зарубежных стран, можно сделать следующие выводы.
Отличительной особенностью финансового регулирования развития арктических территорий за рубежом является применение методов в большей степени соответствующих не регулированию, а координации, предполагающей взаимовыгодное партнерство с субъектами хозяйствования на них. Страны стремятся не просто обеспечить достаточный уровень расходов на этих территориях, но и создать условия для реализации их внутреннего потенциала, а также повышения их привлекательности для потенциальных инвесторов, предприятий и населения.
Следует отметить, что в силу объективных и субъективных причин территории Крайнего Севера и Арктики характеризуются более низкими показателями социально-экономического развития, формирования ВРП, обеспеченности населения услугами. Но при этом в некоторых странах такие различия проявляются в большей степени (Канада, Финляндия, США, Дания), а в других в меньшей степени (Норвегия, Швеция).
Арктические территории различаются по степени финансовой самостоятельности, которой наделены региональные и муниципальные органы власти на них. На одних территориях региональные власти обладают широкими полномочиями в области налоговой, бюджетной, кредитной политики (провинции в Канаде, Гренландия, Аляска), на других субъекты самоуправления действуют на общих основаниях и не имеют дополнительных полномочий по сравнению с другими регионами (Финляндия, Швеция, Норвегия).
В качестве финансовых инструментов развития северных территорий используются как прямые рычаги: программно-целевые инструменты и системы финансового выравнивания на основе межбюджетных трансфертов (Финляндия, Канада, Швеция, Норвегия); так и косвенные: формирование привлекательных условий для субъектов хозяйствования, на основе льготных систем налогообложения, субсидирования процентных ставок, формирования выплат населению из специализированных фондов (США, Дания).