В экономически развитых странах уже достаточно давно обратили внимание на то, что возможности природы абсорбировать негативное антропогенное воздействие не безграничны. Причем чем более угнетенной является территория, тем дороже природопользователям обходится их дальнейшее негативное воздействие. Такая практика начала складываться в промышленно развитых городах, являющихся центрами концентрации всех видов ресурсов, включая и трудовые. По мере развития экономики и концентрации ресурсов стало жизненно необходимо оценить и учесть состояние еще одного важного ресурса – экологической емкости территории.
В статье В.А. Безгубова [2] дается описание концепции подхода к оценке экологической емкости территории, а также фокусируется внимание на двух показателях состояния окружающей природной среды: ассимиляционном потенциале и экологической емкости территории.
Под экологической емкостью территории будем понимать «предел, превышение которого в процессе хозяйственной деятельности, естественного антропогенного воздействия вызовет кризисное состояние экосистемы региона» [1]. Что касается трактовки ассимиляционного потенциала, то под этим термином будем понимать: «способность экосистемы ассимилировать (абсорбировать, нивелировать) негативное воздействие от ведения хозяйственной деятельности без существенных изменений и без потери устойчивости» [6]. Сравнивая содержание понятий ассимиляционного потенциала и экологической емкости территории, можно прийти к выводу, что они разделены между собой состоянием неустойчивости. Иными словами, для обеспечения приемлемых условий существования человека в окружающей природной среде, при негативном воздействии от ведения им хозяйственной деятельности необходимо не потерять состояние устойчивости.
Для перехода к гипотезе о существовании зоны неустойчивости остановимся на описании понятия устойчивости экосистемы. Сама по себе экосистема может быть описана комплексной схемой положительных и отрицательных обратных связей, поддерживающих гомеостаз системы в некоторых пределах параметров окружающей среды [5]. Таким образом, в некоторых пределах экосистема способна при внешних воздействиях поддерживать свою структуру и функции относительно неизменными. Обычно выделяют два типа гомеостаза: резистентный – способность экосистем сохранять структуру и функции при негативном внешнем воздействии и упругий – способность экосистемы восстанавливать структуру и функции при утрате части компонентов экосистемы. В англоязычной литературе используются сходные понятия: локальная устойчивость – англ. local stability (резистентный гомеостаз) и общая устойчивость – англ. global stability (упругий гомеостаз) [4]. Иногда выделяют третий аспект устойчивости – устойчивость экосистемы по отношению к изменениям характеристик среды и изменению своих внутренних характеристик [4]. В случае, если экосистема устойчиво функционирует в широком диапазоне параметров окружающей среды и/или в экосистеме присутствует большое число взаимозаменяемых видов (то есть когда различные виды, сходные по экологическим функциям в экосистеме, могут замещать друг друга), такое сообщество называют динамически прочным (устойчивым). В обратном случае, когда экосистема может существовать в весьма ограниченном наборе параметров окружающей среды, и/или большинство видов незаменимы в своих функциях, такое сообщество называется динамически хрупким (неустойчивым) [4].
Возвращаясь к гипотезе о существовании зоны неустойчивости между данными явлениями, мы будем подразумевать, что при данном состоянии нанесены повреждения, которые экосистема не может ассимилировать самостоятельно, но которые не являются необратимыми. Учитывая научные изыскания М.М. Рединой [7], состояния экосистемы можно разбить на четыре зоны: нормы, риска, кризиса и бедствия. Взаимосвязь авторской концепции с данным подходом прослеживается следующим образом:
– зона экологической нормы (зона устойчивости) – состояние экосистемы до превышения ассимиляционного потенциала;
– зона экологического риска (зона неустойчивости) – состояние экосистемы при пересечении ассимиляционного потенциала, но без достижения экологической емкости территории (восстановление возможно при снижении негативного воздействия на окружающую среду и проведении восстановительных мер);
– зона экологического кризиса и бедствия – состояние экосистемы, при котором превышена экологическая емкость территории, нанесены необратимые повреждения, происходит качественная деградация системы.
Рассмотренный спектр возможных состояний экосистем с практической точки зрения можно использовать для формирования механизма регулирования уровня антропогенного воздействия на окружающую природную среду.
Необходимым условием интеграции экологической емкости территории в экономический механизм стимулирования рационального природопользования является нормирование уровня антропогенного воздействия на окружающую природную среду в зависимости от состояния экосистем.
Исходя из вышеуказанной концепции подхода к оценке экологической емкости территории, необходимо определить взаимосвязь между экологической политикой региона и состоянием экосистем. На рис. 1 представлен график зависимости двух ключевых показателей данной концепции – интенсивности антропогенной нагрузки и интенсивности ассимиляции негативного воздействия окружающей средой [2]. В точке A графика находится ассимиляционный потенциал, в точке B – экологическая емкость территории, цифрами I, II и III представлены три зоны возможного состояния экосистемы – зона устойчивости, зона неустойчивости и зона кризиса соответственно, по оси абсцисс отложено время (t), по оси ординат – интенсивность (F). Далее следует описать совокупность методов эколого-экономического регулирования в каждой зоне.
Рис. 1. Концептуальный график зависимости интенсивности антропогенного воздействия (α) и интенсивности реакции окружающей среды, ассимиляции (β) по времени [2]
В зоне устойчивости политика регулирующих органов по отношению к природопользователю сводится к применению стандартных инструментов финансового воздействия. Индикатором предельной нагрузки в данной зоне является ассимиляционный потенциал, следовательно, чем ближе к этой границе находится состояние экосистемы, тем масштабнее должны быть результаты воздействия на предприятия, загрязняющие окружающую природную среду. Основной целью органов эколого-экономического регулирования в данной зоне является недопущение превышения ассимиляционного потенциала потоком негативного воздействия от хозяйственной деятельности природопользователелей, т.е. обеспечение устойчивости экосистемы территории.
В ряде случаев, учитывая общее состояние экосистемы, возможно проведение мероприятий по стимулированию экономического роста. Необходимо учесть, что идеального состояния экосистем в условиях существования человечества возможно достичь только при натуральном способе хозяйствования, поэтому создавать заградительные меры, препятствующие загрязнению окружающей природной среды, бессмысленно. Исходя из этой логики, целесообразно заложить в механизм регулирования природопользования возможность стимулирования развития экономических систем на тех территориях, где экосистемы находятся в устойчивом состоянии. Примерами таких территорий обычно являются экономически слаборазвитые или территории с очень высоким уровнем конкуренции за право ведения хозяйственной деятельности (как правило, высокоурбанизированные территории).
В зоне неустойчивости политика регулирующих органов по отношению к природопользователю сводится к действиям по возврату в зону устойчивости. Поскольку при таком уровне антропогенной нагрузки экосистема не способна самостоятельно ассимилировать негативное воздействие в полной мере, к функциям регулирующих органов добавляется необходимость проведения восстановительных природоохранных мероприятий. Для зоны неустойчивости характерно возникновение накопленного негативного воздействия, в связи, с чем ключевой задачей регулирующих органов является обеспечение восстановления экосистемы в соответствующей мере.
Зона неустойчивости с позиции регулирования деятельности природопользователей представляется достаточно неоднородной, поскольку состояние экосистем меняется существенно. Поэтому для наглядности выделим на графике зависимости интенсивности антропогенного воздействия и интенсивности реакции окружающей среды по времени три участка, обозначенные точками на рис. 2: Р1, Р2 и Р3.
В точке Р1 интенсивность антропогенного воздействия незначительно превысила ассимиляционный потенциал территории, в связи с чем деятельность регулирующих органов должна быть направлена на восстановление прежнего состояния экосистемы. В качестве одного из основных инструментов стимулирования можно рассматривать увеличение платы за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) по отношению к зоне I. Можно предположить, что увеличение должно быть не в разы, а на определенный процент, связанный со степенью превышения ассимиляционного потенциала негативным воздействием.
Рис. 2. Особенности зоны экологического риска на концептуальном графике зависимости интенсивности антропогенного воздействия и интенсивности реакции окружающей среды по времени
В точке Р2 интенсивность антропогенного воздействия существенно превысила ассимиляционный потенциал территории, в связи с чем деятельность регулирующих органов должна быть направлена сначала на снижение роста масштабов негативного воздействия, а затем на восстановление прежнего состояния экосистемы. С позиции регулирования здесь будет обоснованным более серьезный рост платежей за НВОС. Речь идет о кратном увеличении платежей, которые могут повлиять на экономическую мотивацию ведения хозяйственной деятельности природопользователями.
В точке Р3 интенсивность антропогенного воздействия существенно превысила ассимиляционный потенциал территории и подвела состояние экосистемы к зоне экологического кризиса, в связи с чем деятельность регулирующих органов целесообразно направить сначала на выработку заградительных мер, препятствующих негативному воздействию на окружающую природную среду, а затем на восстановление качества экосистемы до возможного уровня. Единственное отличие этой точки от III зоны заключается в том, что деградация экосистемы не имеет масштабного характера и она не перешла в новое, более примитивное, но устойчивое состояние, которое можно охарактеризовать термином, упомянутым ранее – динамически неустойчивым.
В последней зоне, при превышении экологической емкости территории, роль регулирующих органов состоит в полной ликвидации негативного воздействия на окружающую природную среду и проведение комплекса восстановительных мероприятий, которые позволят прийти сначала к динамически неустойчивым экосистемам территории, а затем к новым динамически устойчивым (перерожденным) экосистемам. Возможен также вариант отказа от дальнейшего использования рассматриваемой территории в хозяйственной деятельности и восстановительных мероприятий по разным причинам, в т.ч. и финансовым. При этом необходимо понимать, что экосистемы исследуемой территории придут к новому равновесному состоянию достаточно нескоро и, возможно, будут иметь ряд ограничений с позиции вовлечения в хозяйственный оборот.
Далее, сформулируем концептуальный подход к предлагаемому экономическому механизму стимулирования рационального природопользования: уровень финансовой нагрузки на природопользователя должен увеличиваться с ростом его негативного воздействия на окружающую природную среду в зависимости от состояния экосистемы, в которой он находится.
Существующая система экономического стимулирования охраны окружающей среды укладывается в рамки понятия «экономический механизм рационального природопользования». В настоящий момент на практике этот механизм разработан и внедрен только на федеральном уровне. На региональном уровне представлены только некоторые его элементы, не позволяющие добиться существенных результатов.
Для усиления роли качества окружающей среды как объекта природопользования автором предлагается выделить понятие «экономический механизм охраны окружающей среды», являющееся одним из составляющих понятия «экономический механизм рационального природопользования». Соотношение этих понятий можно определить через анализ связей между их элементами, представленный на рис. 3.
Рис. 3. Соподчиненность элементов экономического механизма рационального природопользования и охраны окружающей среды
Экономический механизм охраны окружающей среды является составной частью общего механизма регулирования отношений в сфере «общество – природа». Таким образом, это прежде всего система, инфраструктура (правовая, организационная, институциональная), необходимая для направления действия указанных экономических фактов в целях достижения разумного баланса экологических и экономических интересов общества.
В качестве основного финансового инструмента экономического регулирования негативного воздействия природопользователей на окружающую природную среду выступает плата за негативное воздействие на окружающую среду.
В соответствии с Федеральным законом № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. в редакции от 03.07.2016 г. осуществляются следующие виды платы за негативное воздействие на окружающую среду:
– выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками (далее – выбросы загрязняющих веществ);
– сбросы загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты;
– размещение отходов производства и потребления.
В соответствии с Федеральным законом «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ в редакции от 03.07.2016 с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 01.09.2016, распределение платы за негативное воздействие на окружающую среду между бюджетами разных уровней происходит следующим образом:
– 5 % в неналоговые доходы федерального бюджета;
– 40 % в неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации;
– 55 % в бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов и бюджеты городских округов с внутригородским делением.
Основной проблемой существующей системы является несопоставимость экологических платежей, производимых предприятиями, с реальным ущербом, наносимым окружающей среде, и затратами, которые нужно нести в случае установки различных очистных сооружений, что подтверждается исследованиями, представленными в статье [3]. Следствием этого является хроническое недофинансирование природоохранных мероприятий, которые вынуждено на себя брать государство.
Кроме всего прочего, проблемой остается и тот факт, что законодательство не регулирует целевой характер использования средств, поступающих от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду, что дает возможность региональным и местным властям использовать эти средства для финансового маневрирования своими бюджетами и не приводит к улучшению экологической обстановки.
На основании проведенного анализа действующего механизма экономического регулирования негативного воздействия природопользователей на окружающую природную среду можно сформулировать следующие предложения:
– ввести в существующую систему платы за негативное воздействие на окружающую среду корректирующий коэффициент, позволяющий учесть состояние экосистемы (с учетом оценки экологической емкости территории);
– сформировать на региональном уровне экологические фонды, которые бы целевым образом расходовали средства, поступающие от вносимых платежей за негативное воздействие на окружающую среду;
– ввести систему экологического лизинга и обязательное экологическое страхование.
Материал исследования подготовлен при поддержке Федерального государственного бюджетного учреждения «Российский гуманитарный научный фонд», в рамках проекта «Разработка подхода к экономической оценке экологической емкости территории и ее применение для регулирования экономики региона». Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 15-32-01264.