Рассмотрение вопросов нормативно-правового регулирования развития российского Севера и Арктики определяется серией взаимосвязанных обстоятельств. Во-первых, повышенным значением ресурсов Севера и его арктической составляющей для национальной экономики и одновременно нарастанием ряда проблем этих территорий [1, 2, 3, 4, 5, 13]. Во-вторых, нормативно утвержденным признанием Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ) особым объектом государственной политики и управления [10, 19, 20, 23]. В-третьих, формированием нового законодательства по вопросам социально-экономического развития АЗРФ [16, 19, 20, 23]. В-четвертых, повышенной значимостью присутствия государства в основных социально-экономических процессах на Севере и его арктической составляющей [9, 11, 12, 14, 21, 22, 24, 25].
Актуальность раскрытия специфики нормативно-правового регулирования регионов Севера и Арктики подтверждается тем, что настоящая работа связана сразу с несколькими НИР, поддержанными грантами РГНФ. Так, вопросы законодательного обеспечения Севера касаются задач и рассмотрены при их поддержке грантов РГНФ № 14-02-00128 «Трансформация социально-экономического пространства Севера России и альтернативы развития» и № 15-02-00127 «Системная динамика информационно-коммуникационного пространства и социально-экономическое развития Северо-Арктических территорий России». Вопросы формирования законодательства по развитию АЗРФ важны для полноценной реализации грантов и раскрыты при поддержке РГНФ № 16-32-00019 «Новые проблемы и перспективы социально-экономического развития регионов российской Арктики в условиях кризиса», а также совместной поддержке РГНФ и Правительства Мурманской области гранта № 16-12-51004 «Неравномерность социально-экономического развития городов и районов Мурманской области: выявление тенденций и прогноз влияния кризиса».
О необходимости разграничения законодательства по сопровождению развития Севера России и АЗРФ
Необходимость такого разграничения диктуется различиями понятий – Север и Арктика. Отметим, что в работах по экономической проблематике эти понятия не географические, а юридические [3, с. 12–13]. В региональной экономике (и экономическом аспекте науки о Севере – cевероведении) под Севером понимаются территории, обозначенные в Постановлении Совета Министров СССР 10.11.1967 г. № 1029, утверждающем «Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указов Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. и от 26 сентября 1967 г.» (с последующими изменениями) [4]. АЗРФ представляет собой лишь часть Севера. По нашему мнению, АЗРФ как юридическое понятие для сопровождения социально-экономических процессов появилось 18 сентября 2008 г. В этот день были утверждены Президентом РФ Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. Мы считаем, что как уже особый объект управления эта зона оформилась 2.05.2014, когда в Указе Президента РФ № 296 четко обозначились сухопутные территории АЗРФ. «Особенность» этого объекта заключается в том, что АЗРФ не является частью административно-территориального деления, но выделяется с точки зрения общности управления взаимоувязанными мероприятиями, научно обоснованными проектами и планами социально-экономического развития. Таким образом, Север и АЗРФ территориально разные объекты, имеющие специфическое нормативно-правовое регулирование.
Нормативно-правовое регулирование Севера России
Основным документом, сопровождающим социально-экономическую жизнедеятельность на Севере РФ, является Закон РФ от 19.02.1993 № 4520-1 (ред. от 31.12.2014) «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» в котором подтверждаются в сокращенном виде социальные нормы советского времени по компенсации северянам неблагоприятных условий проживания. Исследования показывают, что сокращение гарантий и компенсаций населения Севера негативно сказалось на социальных характеристиках северных территорий [2, 7, 8, 15, 18, 19]. Вместе с тем отмечается усиление внимания к правам коренных малочисленных народов.
Эта особенность нашла свое отражение в целой серии нормативно-правовой литературы, которая концептуально представлена в Распоряжении Правительства РФ от 21.11.2007 № 1661-р «О Концепции Федеральной целевой программы “Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 года”». Эта Концепция основана на положениях Конституции Российской Федерации о защите прав коренных малочисленных народов и целой серии федеральных законов. В частности, в Федеральном законе от 07.05.2001 № 49-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» устанавливаются правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования и традиционного образа жизни. В Федеральном законе от 20.07.2000 N 104-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» фиксируются общие принципы организации и деятельности общин коренных малочисленных народов, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов указанных коренных малочисленных народов, а также определяются правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления. Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. Права коренных малочисленных народов подтверждаются также в ряде других нормативно-правовых актов, определяющих экономические и управленческие отношения ведения хозяйственной деятельности на северных территориях, но не касающихся непосредственно северной проблематики.
В наших исследованиях неоднократно подчеркивалось, что современное нормативно-правовое сопровождение развития Севера России касается, как правило, именно вопросов коренных малочисленных народов и обеспечения ряда гарантий северянам. Именно как особый, комплексный объект государственного управления Север выпадает из законотворческой тематики с 2005 г. [17, 19]. Так, в 2005 г. прекратил действовать федеральный закон, непосредственно определяющий функционирование Севера России, от 19.06.1996 № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации». Нормативно-правовое сопровождение жизнедеятельности на Севере как комплекса взаимосвязанных целей и задач социально-экономического развития сузилось до его наименее развитой и обжитой части – АЗРФ. Это уже другая история управления и соответствующего нормативно-правового сопровождения, кратко рассмотренная нами ниже.
Нормативно-правовое регулирование АЗРФ
Как отмечалось, возникновение АЗРФ как особого объекта государственной политики мы связываем с 18 сентября 2008 г. В этот день были утверждены Президентом РФ № Пр-1969 «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу». При всех недостатках этого документа, которые неоднократно мы отмечали в аналитических материалах по запросам органов власти и управления, именно здесь определился не только особый объект политики, но и особая предметная область, которая впервые обозначила необходимость комплексного социально-экономического развития АЗРФ. Уточним, в период СССР также ставились масштабные задачи освоения северных территорий РФ и действительно уровень и комплексность социально-экономического развития территорий Крайнего Севера и приравненных к ним областей (далее – Север) были до недавнего времени несопоставимо выше лучших зарубежных аналогов [3, 6, 7, 19, 23]. Но эти задачи освоения Севера периода СССР касались несопоставимо более широкого класса территорий, объектов, задач. Сейчас сужен и перечень задач, и территория, сжавшаяся до узкой полоски АЗРФ, которая ранее не выделялась в специфическом законодательном обеспечении и практике управления Севером.
Впоследствии перечень нормативно-правовых документов по АЗРФ постепенно пополнялся. Так, в 2014 г. для создания системы координации деятельности органов государственной власти при реализации государственной политики в АЗРФ принято Постановление Правительства РФ от 21.04.2014 № 366 (ред. от 17.12.2014) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года». И уже в этом же 2014 г. АЗРФ выделилась в особый объект уже не только политики, но и управления – мы считаем, что как объект управления АЗРФ появилась 2.05.2014, когда в Указе Президента РФ № 296 четко обозначились сухопутные территории АЗРФ. Сейчас к таким территориям относятся: Мурманская область; Ненецкий, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа; городской округ Воркута (Республика Коми); ряд улусов Республики Саха (Якутия); территории городского округа города Норильска, Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, Туруханского района (Красноярский край); территории муниципальных образований Город Архангельск, Мезенский муниципальный район, Новая Земля», Город Новодвинск, Онежский муниципальный район, Приморский муниципальный район, Северодвинск (Архангельская область), а также земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане, указанные в Постановлении Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» и других актах СССР.
Новизна объекта управления и задач управления привела к активной современной законотворческой фазе функционирования АЗРФ. В частности, в настоящее время идет активное обсуждение проекта федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации», принятие которого ожидается в ближайшее время. В нем определяется, что АЗРФ будет управляться и развиваться единым макрообъектом как сеть опорных зон развития (5–7 зон), формируемых в арктических регионах. Согласно трактовке Минэкономразвития РФ, опорные зоны – это комплексный проект планирования и обеспечения социально-экономического развития АЗРФ, направленный на достижение стратегических интересов и обеспечение национальной безопасности в Арктике, предусматривающий синхронное, взаимоувязанное применение действующих инструментов территориального и отраслевого развития и механизмов реализации инвестиционных проектов, в том числе на принципах государственно-частного партнерства. То есть впервые в мировой практике управления арктическими территориями развитие территории АЗРФ будет представлять собой по сути единый проект планирования через взаимоувязку всех региональных, отраслевых мероприятий, включая проекты федерального значения, направленных на социально-экономическое развитие АЗРФ, на этапах планирования, целеполагания, финансирования и реализации в целях оптимизации расходов всей системы бюджетов РФ.
Этот принципиально новый подход потребует как изменения действующего нормативно-правового поля, так и принятия новых документов. Например, формирование опорных зон потребует изменений в Постановлении Правительства РФ от 5.06.2008 № 437 «О министерстве экономического развития Российской Федерации», изменения в законе 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах» требуются в связи с предполагаемым продлением сроков предоставления участков недр, расположенных в границах АЗРФ, и т.д. Принятие новых документов видится, в частности, в необходимости принятия постановлений Правительства: «О создании опорных зон развития в Арктике»; уже активно обсуждаемом в научных кругах «О государственном плане научных исследований, направленных на решение задач комплексного социально-экономического развития АЗРФ» и многих других.
Выводы
Значимость социально-экономического развития Севера России находится в противоречии с постепенным сокращением принципа протекционизма в территориальной политике и соответствующим нормативно-правовым обеспечением жизнедеятельности этих территорий. Нормативно-правовое сопровождение жизнедеятельности на Севере как комплекса взаимосвязанных целей и задач социально-экономического развития сузилось до его наименее развитой и обжитой части – АЗРФ. Нормативно-правовое регулирование территориального развития позволяет утверждать – впервые в мировой практике развитие территории АЗРФ будет представлять собой единый проект планирования через взаимоувязку сети опорных зон развития в арктических регионах. Этот подход является важным и обоснованным. Однако следует вернуться к практике признания всей зоны Севера особым объектом государственного управления. Учет северной специфики позволит оптимизировать систему социально-экономического развития и систему государственного регулирования этой остропроблемной зоны.