Экономическая сущность расходов бюджета проявляется во многих видах. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить на значение бюджетных расходов, количественная - их величину.
Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено целым рядом факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с народным хозяйством, административно-территориальным устройством государства, формами предоставления бюджетных средств и т.п. Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов бюджета любого государства на определенном этапе социально-экономического развития [2, с. 34].
Суть бюджета заключается в создании структуры доходов и расходов, планировании потоков денежных средств, сравнении планируемых показателей с фактическими. Одним из преимуществ процесса бюджетирования является его наглядность, которая облегчает понимание бюджета любым пользователем [6, с. 176].
По каждому направлению бюджетных расходов, составляющих общую бюджетную стратегию государства, важны как минимум три параметра. К ним относятся:
– величина финансовых вложений государственных расходов по конкретной статье бюджета (направлению, сектору и т.д.);
– период времени вложений, после которого начнется возврат средств (или возникнет иной эффект), с разбивкой финансов по этапам получения и использования бюджетных средств;
– величина совокупного дохода, получаемого по итогам работы от распределения бюджетных средств (государственных расходов), а также дохода (результата) по каждому конкретному направлению расходов.
Конечно, бюджетная политика включает и финансирование так называемых нерыночных услуг (госуправление, оборона, образование, здравоохранение и др.), которые также вносят вклад в создание ВВП и создают определенный доход по осуществленным расходам.
Один из необходимых, но, безусловно, недостаточных принципов, который может использоваться при оценке эффективности бюджета, – это сопоставление расходов и доходов (затраты - выгоды) для отдельного промежутка времени и для всего периода бюджетного планирования [3, с. 64].
Нужно принимать во внимание, что наращение бюджетных расходов целиком и полностью зависит от прироста ВВП данной страны и возможностей осуществлять заимствования – внешние и внутренние. При этом внутренние заимствования зависят также от ВВП и его динамики, от предшествующих актов заимствований и динамики реального дохода населения.
Однако простое постатейное сопоставление расходов и полученных результатов не даст точной оценки эффективности бюджетных расходов, не говоря о том, что на основе такой оценки никак нельзя сказать, следует ли увеличить финансирование или снизить его по определенным статьям и на определенную величину. Более того, бюджетные расходы по разным статьям, подобно инвестиционным потокам, которые направляются в разные сферы деятельности, взаимодействуют друг с другом, усиливая или ослабляя результат по тому ли иному направлению развития. Экономические модели принятия инвестиционных решений (классического типа), оценки результатов и их эффективности либо не работают, либо слабо согласуются с теми условиями, которые представляет экономическая практика. Поэтому для выработки подходов к анализу эффективности бюджетных расходов целесообразно применить принципы разделения и синтеза, известные из области экономики технологического развития. Сначала – разделение бюджетных расходов по основным сферам и группам (пусть даже с некоторой условностью) с выработкой алгоритма оценки для каждой группы/направления, а затем – синтез, с формированием определенного «портфеля» отдельных сфер бюджетного финансирования как инвестиционных проектов, что даст возможность применять уже известные инструменты и методики оптимизации инвестиционного портфеля, а также известные алгоритмы анализа.
Можно выделить в агрегированном виде по сферам:
– расходы на социально-культурную сферу;
– расходы на стимулирование экономики (включая инновации, АПК, программы развития, регионы и т.д.);
– военные расходы (включая оборонно-промышленный комплекс);
– расходы на управление.
Однако подобные агрегаты не очень удобны для проведения оценок эффективности расходов бюджета и поиска необходимых алгоритмов системного анализа, т.к. в каждой приведенной сфере имеется ряд однотипных по некоторым общим признакам экономических субъектов. Поэтому указанные сферы для дальнейшего рассмотрения могут быть разделены на группы субъектов, которым выделяются финансовые средства в рамках каждой сферы. Похожая процедура так или иначе применяется в бюджетном планировании, но сила ее влияния на эффективность бюджетных расходов и эффективность функционирования объектов, которые получают финансы, недооценивается.
В выделенные четыре сферы бюджетных расходов входят:
1) социально-культурная сфера (наука и образование, культура и спорт, детские учреждения, ЖКХ и социальная инфраструктура, медицина);
2) стимулирование экономики (промышленность и транспорт, энергосистемы, связь и телекоммуникация, сельское хозяйство, включая лесное и рыбное хозяйство);
3) расходы на оборону и безопасность (оборонно-промышленный комплекс, армия, МЧС, МВД, ФСБ);
4) управление (федеральные и региональные органы власти, муниципалитеты, государственные учреждения и др.).
В связи с наличием общих для них признаков в рамках каждой группы, а также между субъектами должен применяться примерно один алгоритм при оценке эффективности использования бюджетных средств по каждому направлению [4, с. 77].
Дальнейшая систематизация экономических субъектов, получающих бюджетное финансирование (поскольку важен именно анализ эффективности расходов), заключается в отборе однотипных элементов в рамках каждой группы расходов по принципу «назначения» выделяемых для них бюджетных средств. Формой реализации таких назначений (одной из возможных) являются так называемые государственные закупки (закупка промышленной и сельскохозяйственной продукции, например одежды, продуктов питания для армии; строительство дорог, мостов, школ и т.д.).
Структура бюджетных расходов
Однако до проведения этапа отбора и формирования однотипных групп расходов необходимо определить основные признаки (принципы) такого отбора, позволяющие в дальнейшем оценивать и эффективность бюджетных расходов по каждому направлению. Один из возможных вариантов алгоритма определения структуры расходов отражен в схеме (рисунок) [1, с. 52].
Безусловно, неправильно было бы ставить задачу анализа эффективности бюджетных расходов государства в каких-то абсолютных координатах, в отрыве от принимаемых направлений вложений и периода их назначения, а также состояния системы в период рассмотрения с оценкой ее перспективных изменений. Тем более представляется нецелесообразным проведение такого анализа без конкретной цели – например, без решения задач формирования корректирующих воздействий, оказывающих позитивное влияние на рост экономики. Важным выступает и фактор времени – учет больших по продолжительности периодов экономических изменений, связанных с освоением выделяемых бюджетных средств.
В связи с этим основными, базисными константами системного подхода к процессу оценки эффективности бюджета должны быть [2, с. 84]:
– учет динамики процесса: сравнение оценки ожидаемого эффекта в сфере направления вложений на момент принятия решения (об уровне и необходимости финансирования) с оценкой и актуальностью данного направления на момент проведения анализа результата;
– неизменность принятых критериев – на начало и окончание периода проводимой оценки;
– цикличность процессов оценки – после каждого корректирующего воздействия на систему необходимо отслеживать изменения уровня эффективности бюджетных расходов;
– элиминация пролонгирования затрат, т.е. осуществленные бюджетные расходы не должны быть основанием для их наращивания или продления финансирования, если направление исчерпало развитие и/или эффективность;
– качественная оценка результативности направлений бюджетных расходов с выделением имманентных величин расходов, снижение которых невозможно по социальным соображениям.
Учитывая цикличность процессов, связанных с формированием, планированием и исполнением бюджетных расходов, а также опираясь на принятые приоритеты развития государства – инновационное развитие и развитие человеческого капитала, можно предложить некоторые исходные критерии оценки (требуемые характеристики, критерии будущих бюджетных проектов любой направленности).
В качестве параметров оценки эффективности, учитывающих динамику изменений, происходящих в системе бюджетных расходов, могут быть приняты условные характеристики, представленные в таблице.
|
Исходные принципы эффективности использования бюджетных средств |
Достигаемая цель |
|
Снижение себестоимости закупаемой продукции, а также стоимости проектов будущего бюджетного финансирования, в т.ч.: – внедрение новых технологий и оборудования; – снижение материало- и энергоемкости; – уменьшение затрат труда (трудоемкости) |
Рост прибыли, конкурентоспособности (снижение цены), увеличение эффективности проектов |
|
Совершенствование системы управления процессом расходования бюджета, структурой расходов, оптимизация технологических цепочек, повышение качества кадров, системы мотивации труда и пр. |
Оперативность, соблюдение договорной (исполнительской) дисциплины, повышение эффективности рутин освоения средств бюджета |
|
Широкая кооперация, специализация, централизация материально-технического обеспечения, оптимальная логистика, информатизация всех процессов, связанных с исполнением бюджетных проектов, процессов производства и управления |
Качество продукции, снижение издержек выполнения проектов, экономия бюджетных средств |
|
Оптимизация налогообложения бюджетных проектов и продукции, инвестиционных и финансовых схем и др. |
Финансовая устойчивость исполнителей |
|
Улучшение корпоративной структуры, повышение эффективности использования фондов, рост инвестиционной привлекательности |
Рост эффективности инвестиций |
|
Модернизация выпускаемой продукции по госзакупкам, получение новых ее качеств, перевод на новые материалы, элементную базу, современные системы управления и т.п. |
Дифференциация рынка |
|
Разработка и освоение новых видов продукции в рамках бюджетных ФЦП, ГП и других программ, планирование НИОКР по новым направлениям развития, инновации по приоритетным направлениям развития науки и технологий |
Освоение новых рынков, переход к инновационному развитию экономики |
Источник. Нешитой, А.С. Финансы: учебник. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Дашков и К, 2010. – С. 69.
Цель оценки эффективности – развитие и оптимизация бюджетного процесса, обеспечение минимизации неизбежных потерь в бюджетной сфере. Однако, учитывая серьезные фактические проблемы, стоящие перед государством, которые характеризуются длительным снижением темпов роста экономики страны, сложным внешнеэкономическим и политическим положением, стратегические задачи эффективной бюджетной политики могут охватываться следующими пунктами:
1. Переход к антикризисной стратегии и затем к стратегии интенсификации роста, при которой инструменты бюджетного финансирования и развитие государственного регулирования будут подчинены задаче сохранения потенциала при росте эффективности во всех сферах, с увеличением доли государства по крайней мере в ключевых секторах экономики.
2. Перенос акцента с преимущественно «реактивного» характера управления в течение последних двух десятков лет на программно-целевой метод оперативного управления; внедрение принципа: «уже понесенные предыдущие расходы не являются причиной для последующих расходов, если проект оказался убыточным», при прочих равных (социальной, инфраструктурной, экологической значимости).
3. Эффективное массовое использование всего накопленного интеллектуального потенциала страны для разработки и реализации антикризисных мер; отказ от массового импорта в высокотехнологичных направлениях, активный процесс импортозамещения с позиционированием соответствующих бюджетных ресурсов.
4. Концентрация инвестиций в новый отечественный продукт исключительно исходя из наличия в нем «ключевого параметра конкурентоспособности» (внутри страны и на мировых рынках).