Финансы в качестве институциональной основы процесса управления природопользованием ориентированы на формирование и расходование денежных средств, обслуживающих данный процесс. Как известно, финансовую основу государственного механизма составляют бюджетные ресурсы, которых, с одной стороны, должно быть достаточно, чтобы гарантировать действенность регулятивных мер в сфере природопользования, с другой стороны, уровень их достаточности напрямую зависит от совершенства бюджетно-налогового инструментария. Предпримем попытку обосновать данное утверждение на материалах ряда регионов Юга России.
Прежде всего, в рамках бюджетного механизма финансирование управления сферой природопользования осуществляется в форме субвенций на реализацию региональными органами власти переданных государственных полномочий.
Пример количественных параметров механизма субвенций в сфере природопользования для условий Астраханской области представлен в таблице.
Таблица 1
Параметры бюджетных ассигнований из федерального бюджета на исполнение полномочий РФ в сфере природопользования в Астраханской области в 2014 году, тыс. руб. [6, с. 175]
|
Наименование расходов |
План |
Факт |
Отклонение |
|
|
1 |
Водное хозяйство: осуществление отдельных полномочий в области водных отношений |
|||
|
1.1 |
осуществление отдельных полномочий в рамках подпрограммы «Использование водных ресурсов» государственной программы РФ «Воспроизводство и использование природных ресурсов» |
67 362,4 |
67 362,4 |
– |
|
2 |
Лесное хозяйство: осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений (в рамках подпрограмм государственной программы РФ «Развитие лесного хозяйства» на 2013–2020 годы) |
|||
|
2.1 |
«Охрана и защита лесов» |
22 637,6 |
22 637,6 |
– |
|
2.2 |
«Обеспечение и использование лесов» |
927,0 |
927,0 |
– |
|
2.3 |
«Воспроизводство лесов» |
4 563,0 |
4 563,0 |
– |
|
2.4 |
«Обеспечение реализации государственной программы» |
35 981,3 |
31 625,1 |
–4 356,2 |
|
3 |
Охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания: осуществление полномочий РФ в области охраны и использования охотничьих ресурсов |
|||
|
3.1 |
по федеральному государственному охотничьему надзору, выдаче разрешений на добычу охотничьих ресурсов и заключению охотохозяйственных соглашений |
6 048,9 |
5 568,0 |
–480,9 |
|
3.2 |
за исключением полномочий РФ по федеральному государственному охотничьему надзору, выдаче разрешений на добычу охотничьих ресурсов и заключению охотохозяйственных соглашений |
273,3 |
271,6 |
–1,7 |
|
Охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания: осуществление полномочий РФ в области охраны и использования объектов животного мира |
||||
|
3.3 |
за исключением охотничьих ресурсов и водных биологических ресурсов |
93,7 |
92,8 |
–0,9 |
|
Итого |
137 887,2 |
133 047,5 |
–4 839,7 |
|
Структурно-функциональный анализ субвенций, представленный в таблице, в частности в лесном хозяйстве и в сфере охраны объектов растительного/животного мира, показывает, что наибольшая их доля приходится на реализацию полномочий в области администрирования (пп. 2.4, 3.1) нежели на исполнение прямых функций, связанных с охраной и воспроизводством природных ресурсов.
Между тем широкие бюджетные возможности по ресурсному обеспечению собственно природохозяйственных проектов предоставляет субсидиарный механизм софинансирования, чаще всего объектов капитального строительства в рамках государственных (региональных программ).
В регионах Юга подобный инструментарий находит реализацию, например, в формате федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса РФ в 2012–2020 годах» и одноименных региональных программ. Так, в Республике Дагестан субсидиарный механизм, легитимированный Соглашением между региональным Министерством природных ресурсов и экологии и Федеральным агентством водных ресурсов, позволил в 2014 году продолжить реализацию значимого проекта «Капитальный ремонт водооградительных валов правого берега р. Терек и левого берега от ПК, в Бабаюртовском районе Республики Дагестан». Однако, несмотря на то, что финансирование из федерального бюджета поступило своевременно и в полном объеме – 76,368 млн рублей, на 05.12.2014 года сумма освоенных средств составила чуть более 40,0 млн рублей [4, с. 158].
Между тем следует предположить, что субсидиарный механизм для высоко дотационной Республики Дагестан является, пожалуй, единственным инструментом бюджетного финансирования программных мероприятий в сфере природопользования. В ином случае, когда их ресурсное обеспечение предполагается исключительно за счёт республиканского бюджета, наблюдается острый инвестиционный дефицит. Например, в 2012–2014 гг. финансирование государственной программы «Комплексная система управления отходами и вторичными материальными ресурсами в Республике Дагестан на 2012–2016 годы» из республиканского бюджета вовсе не осуществлялось, а ресурсное обеспечение государственной программы «Мониторинг и охрана окружающей среды в Республике Дагестан на 2013–2018 годы», запланированное в 2014 году на уровне 7,6 % от необходимого объема 65,930 млн руб., на 08.12.2014 года составило 945,8 тыс. рублей, а освоено было 499,486 тыс. рублей [4, с. 159–160].
Аналогичным образом весьма скудное бюджетное финансирование региональных экологически ориентированных программ наблюдается в Республике Адыгее, ресурсное обеспечение которых в 2014 году оценивается в размере 113579,3 тыс. руб., или 0,8 % в общем объеме программного финансирования (табл. 2).
Таблица 2
Параметры бюджетного финансирования программ экологической направленности в Республике Адыгея в 2014 году и на 2016–2017 годы [9, 10]
|
Наименование |
2014 год |
План, тыс. руб. |
||
|
факт, тыс. руб. |
к плану, % |
2016 год |
2017 год |
|
|
Государственная программа Республики Адыгея «Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов» на 2014–2020 годы |
21 826,3 |
88,3 |
29 175,3 |
29 775,6 |
|
Ведомственная целевая программа «Обеспечение радиационной безопасности Республики Адыгея» на 2013–2015 годы |
1 168,1 |
99,2 |
? |
? |
|
Ведомственная целевая программа «Сохранение биологического разнообразия, обеспечение охраны и развития особо охраняемых природных территорий регионального значения» на 2013–2015 годы |
940,6 |
100,0 |
? |
? |
|
Государственная программа Республики Адыгея «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» на 2014–2018 годы |
42 031,8 |
79,8 |
108 623,2 |
106 014,9 |
|
Реализация мероприятий федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы» |
1 867,0 |
100,0 |
не предусмотрено |
не предусмотрено |
|
Государственная программа Республики Адыгея «Энергетическая эффективность и развитие энергетики» на 2014–2018 годы |
15 918,1 |
93,0 |
10 000,0 |
10 000,0 |
|
Ведомственная целевая программа «Охрана объектов животного мира и водных биологических ресурсов Республики Адыгея на 2014–2016 годы» |
29 827,4 |
99,8 |
не предусмотрено |
? |
|
Итого |
113579,3 |
147798,5 |
145790,5 |
|
|
Доля в общем объеме финансирования |
0,8 |
1,21 |
1,13 |
|
|
ВСЕГО на программы, реализуемые в Республике Адыгея |
14158 835,7 |
95,4 |
12181726,5 |
12892258,8 |
При этом наблюдается наиболее существенное недофинансирование государственных программ, от 79,8 до 93,0 %, доля которых в общем объеме бюджетных ассигнований составляет 70,2 %. Кроме того, несмотря на увеличение в плановом периоде 2016–2017 гг. бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ экологической направленности с 79776,25 тыс. до 147798,5/145790,5 тыс. руб., или в 1,85 раза, их доля в общем объеме финансирования по-прежнему останется весьма незначительной – 1,21–1,13 %.
Между тем ограниченность бюджетных ресурсов, среди прочего, во многом связана с несовершенством существующей системы налогообложения в сфере природопользования и, в частности, механизма платности, который, как известно, в России реализуется в формате ресурсных и эмиссионных платежей. Не вызывает сомнения в среде ученых, а также имеет множественные количественные обоснования и позитивные зарубежные примеры рентный характер ресурсных платежей, однако природохозяйственная практика в российских регионах, в том числе юга страны, демонстрирует в подавляющем большинстве случаев не только обратное, но и фактически подтверждает нивелирование принципа возмездности даже в условиях тотальной коммерциализации присвоения природных ресурсов.
В результате доля ресурсных и эмиссионных платежей традиционно занимает весьма скромные позиции в доходах региональных бюджетов. Например, в фактических параметрах бюджета Республики Адыгея за 2014 год доля налоговых и неналоговых доходов от природопользования в сумме 41159,4 тыс. руб. составляет 0,61 % в структуре налоговых и неналоговых доходов, или 0,31 % в общих доходах республиканского бюджета [10]. Подобный нивелирующий бюджетный эффект сфера природопользования имеет, как было сказано выше, прежде всего, по причине низких ставок ресурсных и эмиссионных платежей. Например, расчеты показывают, что в 2014 году в Республике Адыгея средний размер выплат в консолидированный бюджет страны за негативное воздействие на окружающую среду в расчете на одну бизнес-единицу, состоящую на учете в региональном отделе Росприроднадзора, составил 12716,8 руб. (Справочно: в 2013 году 13700,5 руб.) [7, с. 100–101].
Аналогичная ситуация складывается в бюджетной сфере Ставропольского края, где в 2013 году эмиссионные выплаты в размере 57 420,6 тыс. руб. составили 0,13 % в общей сумме налоговых и неналоговых поступлений региональной казны [8].
Несостоятельность механизма эмиссионных выплат еще более усугубляется тем, что, по данным Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, охват природопользователей, осуществляющих платежи за загрязнение окружающей среды, в среднем по региону составляет около 15 % от числа состоящих на учете в налоговых органах хозяйствующих субъектов [2, с. 104].
Подобные факты в отношении ресурсных платежей подтверждаются многочисленными эмпирическими оценками не только текущего периода, но и на перспективу. Так, расчеты автора на основании прогнозных показателей, представленных в Государственной программе «Развитие лесного хозяйства Карачаево-Черкесской Республики на 2014–2020 годы» [1] показали, что планируемый уровень неналоговых поступлений в бюджетную систему страны в виде платы за пользование лесными ресурсами составит в среднем от 77,1 руб./м3 (за заготовку древесины) до 36,1 тыс. руб./га (при строительстве и эксплуатации линейных объектов). При этом если по платежам за коммерческое использование лесных ресурсов в рекреационных целях в течение расчетного периода прогнозируется рост в 1,7 раза, то сборы за заготовку древесных ресурсов даже в ценовых координатах сегодняшнего дня и с учетом прогнозируемых инфляционных ожиданий остаются не только низкими, но, что более сомнительно, неизменными вплоть до 2020 года.
Между тем позитивной управленческой практикой в природопользовании в контексте преодоления бюджетного дефицита и реализации принципа возмездности в ходе осуществления коммерческих и иных хозяйственных проектов в регионах юга страны является компенсационный механизм. Так, с 2010 года в Республике Дагестан подобный инструментарий активно внедряется в сфере озеленения при реализации проектов капитального строительства, исполнении предписаний об устранении нарушений в обеспечении безопасности дорожного движения, предотвращении/ликвидации аварийных/чрезвычайных ситуаций на территории, занятой древесно-кустарниковой и травянистой растительностью, а также в случаях реконструкции зеленых насаждений и восстановления нормативного светового режима в затеняемых зелеными насаждениями помещениях. В подобной ситуации хозяйствующие субъекты по согласованию с органами местного самоуправления и при непосредственном контроле со стороны ГКУ Республики Дагестан «Дирекция особо охраняемых природных территорий, охраны животного мира и водных биоресурсов» за счет собственных средств с привлечением на договорной основе организации по озеленению производят пересадку деревьев и компенсационное озеленение кустарниковой и травянистой растительностью в двукратном размере от количества уничтоженных зеленых насаждений и при условии полной их приживаемости [12]. Таким образом, речь идет о реализации принципа «эко-бухгалтерии», применяемого за рубежом и имевшего место на Юге России в рамках реализации олимпийских проектов со стороны ОАО РЖД при возведении сложного инфраструктурного объекта – главной пассажирской магистрали Игр-2014 – совмещенной дороги Адлер – «Альпика – Сервис» [11, с. 126].
Равным образом ограниченность бюджетных средств в управлении природопользованием позволяет преодолеть механизм государственно-частного партнерства, конструктивной платформой для которого в южнороссийских регионах служит сфера обращения с отходами, традиционно являющаяся проблемно ориентированным пространством государственного присутствия. Например, в Республике Ингушетия ныне активно прорабатывается инвестиционный проект по строительству в Сунженском, Малгобекском и Назрановском муниципальных районах полигонов по захоронению/складированию твердых бытовых отходов, мусороперерабатывающего комплекса и сопутствующей логистики с участием компании ТД «РУС-ИНВЕСТ» [5].
Иным вариантом решения указанных выше проблем выступает механизм грантовой поддержки. Например, в Кабардино-Балкарской Республике в рамках реализации государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика на 2014–2020 годы» в 2014 году была оказана на конкурсной основе грантовая поддержка 5 начинающих предпринимателей в организации собственного дела в сфере обращения с отходами в Майском, Зольском и Эльбрусском муниципальных районах [3, с. 150].
Таким образом, предпринятый анализ бюджетно-налогового инструментария в качестве финансовой основы государственного механизма управления природопользованием на материалах ряда регионов Юга России выявил ключевые составляющие, традиционно представленные форматом субвенций на реализацию региональными органами власти государственных полномочий РФ и субсидиарным механизмом софинансирования программных объектов капитального строительства. Их ресурсная ограниченность объясняется, среди прочего, несовершенством существующей системы налогообложения в сфере природопользования и в частности механизма платности в формате ресурсных и эмиссионных платежей. Преодолению бюджетного дефицита и реализации принципа возмездности в управлении природопользованием в южнороссийских регионах служат компенсационный механизм, государственно-частное партнерство и грантовая поддержка актуальных экологических проектов.