В настоящее время назрела острая необходимость систематизации программных документов социально-экономического развития как Российской Федерации (далее – РФ), так и её регионов и муниципальных образований. Сегодня многие авторы отмечают, что эффективность реализации программ развития всех уровней в России крайне низкая [6]. Так, например, А.А. Здунов заявляет, что результаты анализа применяемых подходов и методик в социально-экономическом программировании на уровне федеральных и региональных органов исполнительной власти РФ свидетельствуют о разобщенности в процессах планирования, определения сценариев и перспектив развития, а также оценки эффективности полученных результатов [2]. По мнению К.А. Иванова, анализ отечественного опыта разработки и реализации целевых программ показывает, что существуют определенные недостатки и сложности, снижающие эффективность их реализации [3].
Президент РФ в целях повышения эффективности государственных программ поручил Правительству РФ (Перечень поручений от 2 октября 2014 г. № Пр-2333) проанализировать эффективность применения действующего механизма разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ и внести изменения в соответствующие нормативные правовые акты, предусматривающие уточнение концептуальных подходов к формированию государственных программ РФ в части:
? обеспечения соответствия положений и параметров государственных программ РФ определённым приоритетам и задачам социально-экономического развития РФ;
? определения в государственных программах РФ состава целей, задач и мероприятий, а также характеризующих их целевых показателей, соответствующих оценке объёмов и источников финансирования;
? применения объективных критериев и количественно измеряемых показателей, а также единства методологии оценки однотипных показателей в различных государственных программах РФ.
В данном поручении Президент РФ поставил задачу обеспечить актуализацию состава целей, задач, мероприятий и целевых показателей, их соответствие объёмам и источникам финансирования, включая бюджеты бюджетной системы и иные источники, с учётом результатов оценки рисков недостижения установленных целевых показателей. Решение проблем формирования и реализации программ необходимо как на федеральном уровне, так и на региональном и муниципальном уровнях, поскольку проблемы неэффективности программно-целевого управления одинаковы для всех уровней управления [8].
В исследовании предпринята попытка оценить эффективность составления программы на уровне региона и муниципальных образований на примере подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» путем сравнения мероприятий, заявленных в региональной муниципальной подпрограммах; анализа эффективности заявленных мероприятий с точки зрения выявленных администрацией проблем, а также подобранных к ним отчётных показателей. Для того чтобы определить эффективность реализуемых программ социально-экономического развития на региональном и муниципальном уровнях, был использован метод структурно-функционального анализа [7]. Была выбрана программа «Экономическое развитие и инновационная экономика Приморского края» от 07.12.2012 г. № 382-па (ред. от 11.12.2014, с изм. от 26.02.2015), подпрограмма № 2 «Развитие малого и среднего предпринимательства» [1], а также аналогичные (муниципальные программы развития малого и среднего предпринимательства) программы муниципальных образований. Выбор муниципальных образований для анализа их программных документов был осуществлен методом случайных чисел. Были отобраны Шкотовский [4] и Хорольский [5] муниципальные районы. В соответствии со ст. 140 Бюджетного кодекса РФ муниципальные программы финансируются напрямую из муниципального бюджета, при долях по переданным полномочиям, финансируемым из регионального и федерального бюджетов. В табл. 1 приведено соотношение мероприятий муниципальных программ и анализируемой программы Приморского края.
Таблица 1
Соотношение программных мероприятий региональных и муниципальных целевых программ
|
Подпрограмма «Развитие малого и среднего предпринимательства в Приморском крае на 2013–2017 годы» |
Программа «Развитие малого и среднего предпринимательства в Хорольском муниципальном районе на 2014–2017 годы» |
Программа «Развитие малого и среднего предпринимательства в Шкотовском муниципальном районе на 2014–2017 годы» |
|
1. Финансовая поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, производящих и реализующих товары (работы, услуги), предназначенные для внутреннего рынка РФ и (или) экспорта |
1. Финансовая поддержка субъектов малого предпринимательства, производящих и реализующих товары (работы, услуги), предназначенные для внутреннего рынка |
1. Финансовая поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, производящих и реализующих товары (работы, услуги), предназначенные для внутреннего рынка РФ и (или) экспорта |
|
2. Финансовая поддержка организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства |
2. Финансовая поддержка организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства |
|
|
3. Финансовая поддержка муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства в виде предоставления субсидии бюджетам муниципальных образований, в том числе отнесенных к монопрофильным, на поддержку муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства |
3. Информационно-консультационная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства |
3. Информационно-консультационная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства |
|
4. Формирование положительного образа предпринимателя, популяризация роли предпринимательства |
4. Предоставление льгот субъектам малого и среднего предпринимательства, производящим и реализующим товары (работы, услуги), предназначенные для внутреннего рынка РФ и (или) экспорта |
Объем запланированных мероприятий в Шкотовском муниципальном районе составил 80 % от мероприятий, предусмотренных краевой программой, среди которых 40 % мероприятий совпадают с муниципальной программой, а в Хорольском муниципальном районе, мероприятия, попадающие под региональное финансирование, составляют 60 % от мероприятий муниципальной программы. Финансирование регионом муниципальных образований будет эффективно только тогда, когда верно поставлены проблемы, правильно к ним подобраны задачи, мероприятия имеют смысл, а отчётные показатели способны в полной мере отразить эффективность решения поставленной проблемы. Рассмотрим соответствие комплекса мероприятий и отчётных показателей поставленным в паспорте программ проблемам и задачам. Это позволит определить эффективность программы как таковой и ответить на вопрос, имеет ли смысл её реализация.
Проанализируем программу Хорольского муниципального района (табл. 2).
Таблица 2
Оценка взаимосоответствия заявленных в программе проблем, задач, мероприятий и результирующих показателей в программе развития малого и среднего предпринимательства Хорольского муниципального района
|
Проблемы |
Задачи |
Мероприятия |
Показатели |
|
1. Низкое и недостаточное ресурсное, в первую очередь финансовое, обеспечение предпринимательской деятельности |
1.1. Обеспечение занятости населения и повышение уровня его благосостояния |
1.1.1. Финансовая поддержка субъектов малого предпринимательства, производящих и реализующих товары (работы, услуги), предназначенные для внутреннего рынка и (или) экспорта |
1.1.1.1. Доля продукции, произведенной малыми предприятиями, в общем объеме товаров (работ, услуг); 1.1.1.2. Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех организаций |
|
2. Недостаточное количество деловой информации по вопросам ведения предпринимательской деятельности |
2.1. Расширение информационно-консультационного поля в сфере предпринимательства |
2.1.1. Информационно-консультационная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства |
|
|
3. Сложность и высокая стоимость процедур легализации предпринимательской деятельности, таких как регистрация, лицензирование, сертификация, аккредитация и прочие |
3.1. Совершенствование местной нормативно-правовой базы по вопросам развития малого предпринимательства; 3.2. Сокращение административных барьеров в развитии малого и среднего предпринимательства; 3.3. Совершенствование системы получения субъектами малого и среднего предпринимательства организационной, методической, консультационной и информационной поддержки |
3.1.1.1. Количество малых предприятий в расчете на 10 тыс. человек населения муниципального района |
Из табл. 2 видно, что только одно мероприятие программы соответствует заявленной к решению проблеме. Проблема «недостаточное количество деловой информации по вопросам ведения предпринимательской деятельности» не может быть решена, так как для неё не сформулированы мероприятия и отчётные показатели. Проблема «сложность и высокая стоимость процедур легализации предпринимательской деятельности, таких как регистрация, лицензирование, сертификация, аккредитация и прочие» также не может быть разрешена – в паспорте программы для неё не значится мероприятий, но зато присутствуют отчётные показатели, что говорит о том, что никаких мер для решения данной проблемы предпринято не будет. Кроме включенных в таблицу проблем в паспорте программы заявлены следующие: недостаточный уровень профессиональных знаний руководителей и специалистов малых предприятий в вопросах рыночной экономики; низкая доступность современного производственного оборудования; нехватка квалифицированных кадров; неготовность значительной части населения воспринимать предпринимательскую деятельность как способ решения собственных социальных и экономических задач; низкая эффективность консолидации усилий предпринимателей по защите собственных прав и интересов. По данным проблемам не определено задач, мероприятий и отчетных показателей. Следовательно, заявленные проблемы неразрешимы, поскольку под их решение не сформулировано ни задач, ни мероприятий, ни отчётных показателей. В паспорте подпрограммы значатся задачи «увеличение налоговых поступлений от малого и среднего бизнеса в бюджеты всех уровней», «формирование конкурентной среды, повышение уровня заработной платы работников в малом секторе экономики» и «увеличение количества рабочих мест», которые находятся за пределами полномочий органов местного самоуправления.
Проанализируем программу Шкотовского муниципального района (табл. 3).
Из табл. 3 видно, что только одно мероприятие подведено под задачи, направленные на решение конкретной проблемы, и обеспечено результирующими показателями. Проблемы № 2, 3, 4 имеют выявленные задачи, но никаких мероприятий для их разрешения нет. К ним также нет отчётных показателей. В программе заявлены проблемы: «нехватка собственных оборотных средств»; «низкая доступность на рынке труда персонала требуемой квалификации»; «административные барьеры федеральных структур», которые не могут быть разрешены, так как для их решения не запланировано мероприятий. Обозначенные в программе задачи «участие в федеральных и краевых государственных программах поддержки и развития субъектов малого и среднего предпринимательства» и «вовлечение молодежи и студенчества в предпринимательскую деятельность» ни к чему не привязаны, не способствуют решению никаких проблем. В паспорт программы включены еще и такие мероприятия, как «финансовая поддержка организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства»; «информационно-консультационная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства»; «предоставление льгот субъектам малого и среднего предпринимательства, производящим и реализующим товары (работы, услуги), предназначенные для внутреннего рынка РФ и (или) экспорта», которые не решают ни одну заявленную проблему. Обозначенные в паспорте программы показатели «количество вновь зарегистрированных субъектов малого и среднего предпринимательства в Шкотовском МР»; «оборот средних предприятий»; «оборот малых предприятий, включая микропредприятия»; «число средних предприятий»; «число малых предприятий, включая микропредприятия»; «среднесписочная численность работников (без внешних совместителей) средних предприятий»; «среднесписочная численность работников (без внешних совместителей) малых предприятий включая микропредприятия» не только ничего не оценивают, но и не имеют никакого количественного выражения (например, «среднесписочная численность работников (без внешних совместителей) средних предприятий» – должна иметь количественное выражение, а именно «тыс. чел»).
Проанализируем программу Приморского края (далее – ПК) (табл. 4).
Таблица 3
Оценка взаимосоответствия заявленных в программе проблем, задач, мероприятий и результирующих показателей в программе развития малого и среднего предпринимательства Шкотовского муниципального района
|
Проблемы |
Задачи |
Мероприятия |
Показатели |
|
1. Недостаток стартового капитала и профессиональной подготовки для успешного начала предпринимательской деятельности |
1.1. Улучшение стартовых условий для предпринимательской деятельности (грантовая поддержка начинающим предпринимателям |
1.1.1. Финансовая поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, производящих и реализующих товары (работы, услуги), предназначенные для внутреннего рынка Российской Федерации и (или) экспорта |
1.1.1.1. Прирост оборота малых и средних предприятий по отношению к объему государственной и муниципальной поддержки из федерального, краевого и муниципального бюджетов; 1.1.1.2. Расходы бюджета Шкотовского МР на развитие и поддержку малого и среднего предпринимательства |
|
2. Высокая стоимость финансово-кредитных ресурсов |
2.1. Расширение способов доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к финансовым ресурсам; 2.2. Финансовое содействие развитию малого и среднего предпринимательства в области промышленного производства, внешнеэкономической деятельности |
||
|
4. Сложность в подборе необходимых кадров |
4.1. Развитие деловой активности населения Шкотовского МР за счет совершенствования подготовки кадров для предприятий малого и среднего бизнеса и повышения интереса к предпринимательской деятельности |
||
|
5. Усиливающаяся конкуренция со стороны крупных компаний |
5.1. Формирование направлений муниципальной политики, обеспечивающих развитие субъектов малого и среднего предпринимательства |
Таблица 4
Оценка взаимосоответствия заявленных в программе проблем, задач, мероприятий и результирующих показателей в программе развития малого и среднего предпринимательства Приморского края
|
Проблемы |
Задачи |
Мероприятия |
Показатели |
|
1. Недостаток стартового капитала и профессиональной подготовки для успешного начала предпринимательской деятельности, а также средств для развития предпринимательской деятельности |
1.1. Улучшение стартовых условий для предпринимательской деятельности (грантовая поддержка начинающих предпринимателей); 1.2. Финансовое содействие развитию малого и среднего бизнеса в области инноваций и промышленного производства, внешнеэкономической деятельности; 1.3. расширение способов доступа субъектам малого и среднего предпринимательства к финансовым ресурсам, в том числе оказание финансовой поддержки некоммерческой организации «Гарантийный фонд ПК» |
1.1.1. Финансовая поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, производящих и реализующих товары (работы, услуги), предназначенные для внутреннего рынка РФ и (или) экспорта |
1.1.1.1. Количество вновь зарегистрированных субъектов малого и среднего предпринимательства в ПК; количество вновь зарегистрированных субъектов малого и среднего предпринимательства на 1 тыс. существующих субъектов малого и среднего предпринимательства в ПК; 1.1.1.2. Прирост количества субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность на территории ПК; 1.1.1.3. Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) субъектов малого и среднего предпринимательства в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей); 1.1.1.4. Количество субъектов малого и среднего предпринимательства, которым оказана поддержка |
|
2. Недостаточно развитая инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, прежде всего в муниципальных образованиях ПК |
2.1. Развитие инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства, в том числе направленной на создание и функционирование центров поддержки предпринимательства, в целях обеспечения единого информационного пространства посредством интеграции деловых сетей и баз данных; 2.2. Поддержка муниципальных программ субъектов малого и среднего предпринимательства |
2.1.1. Финансовая поддержка организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства |
|
|
3. Невысокий уровень развития системы информационного обеспечения субъектов малого и среднего предпринимательства |
3.1. Развитие деловой активности населения ПК за счет формирования положительного образа предпринимателя и повышения интереса к предпринимательской деятельности |
3.1.1. Формирование положительного образа предпринимателя, популяризация роли предпринимательства |
|
|
4. Низкая доступность на рынке труда персонала требуемой квалификации |
4.1. Вовлечение молодежи и студенчества в предпринимательскую деятельность |
Анализ табл. 4 показывает, что только по проблеме «недостаток стартового капитала и профессиональной подготовки для успешного начала предпринимательской деятельности, а также средств для развития предпринимательской деятельности» подведены задачи, правильно подобраны мероприятия и показатели, с помощью которых можно оценить эффективность решения проблемы. Эффективность решения проблем «недостаточно развитая инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства прежде всего в муниципальных образованиях Приморского края» и «невысокий уровень развития системы информационного обеспечения субъектов малого и среднего предпринимательства» невозможно оценить, потому что под них не подведены отчётные показатели. Проблему «низкая доступность на рынке труда персонала требуемой квалификации» также невозможно решить – не указаны ни мероприятия для решения проблемы, ни показатели, характеризующие её решение. Мероприятия «финансовая поддержка муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства в виде предоставления субсидии бюджетам муниципальных образований» и «организация и проведение выборочного обследования субъектов малого и среднего предпринимательства, производящих и реализующих товары (работы, услуги), предназначенные для внутреннего рынка Российской Федерации» не относятся ни к одной выявленной проблеме. Показатель «оценка предпринимательским сообществом общих условий ведения предпринимательской деятельности в Приморском крае», так же как и «оценка предпринимательским сообществом эффективности реализации программы поддержки малого и среднего предпринимательства» не только не оценивают эффективность выявленных проблем, но и по сути своей являются показателями довольно сомнительными. Показатель «прирост оборота продукции и услуг, производимых малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями и индивидуальными предпринимателями, к предыдущему году (в сопоставимых ценах)» просто не может выразить эффективность ни одного мероприятия. В паспорте программы заявлена проблема «низкая доступность современного производственного оборудования», которая не может быть разрешена, так как для ее решения не запланировано задач, мероприятий, показателей. Обозначенные в программе такие мероприятия, как «финансовая поддержка муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства в виде предоставления субсидии бюджетам муниципальных образований, в том числе отнесенных к монопрофильным, на поддержку муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства»; «организация и проведение выборочного обследования (в форме анкетирования) субъектов малого и среднего предпринимательства, производящих и реализующих товары (работы, услуги), предназначенные для внутреннего рынка РФ и (или) экспорта – получателей финансовой поддержки» не решают ни одну заявленную проблему. Обозначенные в паспорте программы показатели «оценка предпринимательским сообществом общих условий ведения предпринимательской деятельности в Приморском крае»; «оценка предпринимательским сообществом эффективности реализации программы поддержки малого и среднего предпринимательства»; «прирост оборота продукции и услуг, производимых малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями и индивидуальными предпринимателями, к предыдущему году (в сопоставимых ценах)» ничего не оценивают, не имеют количественного выражения.
Проведенный анализ программ Приморского края позволил выявить, что показатели и ожидаемые результаты от реализации представленных мероприятий не ведут к разрешению поставленных проблем. Во-первых, из-за отсутствия чёткой структуризации логической цепочки «проблемы ? задачи ? мероприятия ? отчётные показатели» большинство проблем остаются нерешёнными и появляются задачи, поставленные для разрешения несуществующих проблем. Во-вторых, возникают ни к чему не привязанные мероприятия, сомнительные показатели без выраженных результатов. Это даёт нам право говорить о неэффективности программно-целевого управления в Приморском крае.