Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации ключевым уровнем власти, представляющим собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [10]. Конституция РФ закрепляет положение о том, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Для выполнения так называемого принципа самостоятельности при реализации своих полномочий по решению вопросов местного значения местный уровень власти должен быть наделен соответствующей экономической, в том числе финансовой, основой.
Экономические основы функционирования института местного самоуправления законодательно закреплены рядом нормативно-правовых актов первого уровня. Конституция РФ содержит положения о том, что органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, экономической основой местного самоуправления являются находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Гражданский кодекс РФ в статье 215 дает определение муниципальной собственности, представляя ее как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Этой же статьей ГК РФ определяется категория муниципальной казны, включающей в себя средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. В иных вышеупомянутых нормативно-правовых документах категория муниципальной казны не упоминается. Категория имущественных прав как таковых Гражданским кодексом не раскрыта. Однако, обращаясь к разъяснениям касаемо судебной практики по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях, данным Верховным Судом Российской Федерации, видим уточнение, что «имущественные права включают в свой состав как право на имущество, в том числе право требования кредитора, так и иные права, имеющие денежное выражение, например исключительное право на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (статья 1225 ГК РФ)» [5].
Бюджетный кодекс РФ также поясняет, что расходные обязательства, возникающие в связи с реализацией вопросов местного значения, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета [2]. При этом под собственными доходами понимаются налоговые и неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; а также доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций (статья 47 БК РФ). Понятно, что субвенции не включены в состав собственных доходов, так как связаны с реализацией переданных полномочий, которые подразумевают одновременную передачу необходимых финансовых ресурсов. Однако положение о том, что безвозмездные поступления, включая межбюджетное движение средств в виде дотаций и субсидий, отнесены к категории собственных доходов достаточно спорно.
Стоит отметить, что изменения, которые определяют категорию собственных доходов, были внесены Федеральными законами № 120-ФЗ от 20.08.2004 и № 63-ФЗ от 26.04.2007. До этого закон содержал ряд понятий и положений, в настоящее время утративших силу. В том числе речь идет о категориях «финансовая помощь» (статья 44), «регулирующие доходы бюджетов» (статья 48), а также «безвозмездные перечисления» (статья 45). Категория «финансовая помощь» включала в себя дотации, субвенции и субсидии из бюджета другого уровня бюджетной системы и к собственным доходам не относилась в то время как под безвозмездными перечислениями понимались перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств. Соответственно, категория собственных доходов подразумевала доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ и включающими в себя налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные перечисления [2]. Финансовая помощь не относилась к указанной категории.
Действовавший до принятия Бюджетного кодекса РФ Закон РСФСР № 1734-1 от 10.10.1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» трактовал собственные источники доходов (наряду с правом определять направления их использования и расходования) как основной признак принципа самостоятельности бюджетов; относя к собственным источникам закрепленные законом доходные источники для каждого уровня бюджета; отчисления по регулирующим доходным источникам; а также дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно Верховными Советами республик в составе РСФСР, местными Советами народных депутатов в рамках законодательства РСФСР (статья 9) [4]. В данном понимании к собственным доходам отнесены и регулирующие доходы.
Недействующий ныне Федеральный закон № 126-ФЗ от 25.09.1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 7 относил к собственным доходам местных бюджетов местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе [9].
Последняя редакция статьи 47 Бюджетного кодекса исключила наиболее значимый (особенно для местного самоуправления в части обеспечения его самостоятельности) признак собственных доходов – постоянную основу. Кроме того, категория регулирующих доходов не используется в современной терминологии после утраты силы статьей 48 БК РФ. В настоящее время понятие «собственные доходы» включает в себя как финансовую помощь, так и категорию регулирующих доходов.
Анализ практики формирования доходной части муниципальных бюджетов показывает, что наибольшую долю в них занимают именно средства межбюджетного регулирования, в том числе отчисления от федеральных налогов и финансовая помощь в виде дотаций и целевых перечислений. Доля местных налогов, зачисляемых в муниципальные бюджеты, равно как и объем неналоговых доходов, крайне малы. Когда перед органами местного самоуправления ставится задача повышения уровня собственных доходов с целью обеспечения принципа самостоятельности местного уровня власти, становится не совсем понятно, какие из видов доходов должны быть (или могут быть) увеличены. Руководствуясь логикой, местная власть может оказать влияние на формирование налоговых (закрепленных постоянно, на определенный финансовый год или иной период) и неналоговых доходов. Средства, поступающие в виде финансовой помощи, не являются константой для местных бюджетов и, как правило, не зависят от воли местного самоуправления. В таких условиях принцип самостоятельности местного уровня власти, закрепленный в Конституции и Федеральном законе № 131-ФЗ, является декларативным.
Научная литература в отношении понятия «собственные доходы бюджетов», в соответствии с годом ее издания, приводит трактовку данной категории, ссылаясь на действующую нормативно-правовую базу. Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что наряду с отсутствием явных противоречий в действующем законодательстве, регулирующем финансово-экономические основы деятельности местного самоуправления, присутствуют положения и категории, требующие уточнения. В частности, спорным является вопрос о трактовке понятия «собственные доходы бюджета», в Бюджетном кодексе, равно как и в Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствует понятие муниципальной казны (в то время как Гражданским кодексом данное понятие введено), присутствующая в литературе категория «муниципальные (местные) финансы» полностью не раскрыта современной нормативно-правовой базой.
Принятая в 1985 году Европейская хартия местного самоуправления (ратифицированная Россией Федеральным законом от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления») в статье 9 провозглашает, что органы местного самоуправления имеют право получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Данный документ определяет базовые принципы, необходимые для полноценного функционирования местного уровня власти: право собственности и принцип достаточности. Принцип права собственности подразумевает права свободного владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Принцип достаточности предполагает, что собственные финансовые средства позволяют полностью реализовать расходные обязательства, связанные с вопросами местного значения. Принцип достаточности и принцип собственной принадлежности в совокупности представляют собой принцип самофинансирования – базовый принцип самостоятельности.
Уровень муниципального управления наиболее приближен к населению и является ключевым в системе публичной власти. Основная цель деятельности муниципальных органов власти – повышение качества жизни населения данной территории [1]. Достижение этой цели в условиях ограниченности ресурсов предъявляет повышенные требования к их полному, рациональному и эффективному использованию [3]. При этом принцип самофинансирования играет значимую роль.
Современный экономический словарь трактует самофинансирование как «способ осуществления финансово-хозяйственной деятельности предприятия, при котором не только текущие расходы, но и капиталовложения, а также расходы будущих периодов обеспечиваются из собственных источников» [6]. Согласно еще одному источнику, самофинансирование – это «финансирование бизнеса без использования заемных средств и средств, полученных в результате распространения выпуска акций» [11]. Экономико-математический словарь трактует данное понятие как «обеспечение деятельности хозяйственных объектов (организаций) за счет их собственных средств, включая расходы на будущее развитие и социальные потребности трудового коллектива, при условии выполнения финансовых обязательств перед государством и своевременного погашения банковских кредитов за счет собственных финансовых источников» [12].
Анализ справочных источников позволяет сделать вывод о том, что термин «самофинансирование», как правило, используется применительно к уровню хозяйствующих субъектов, включающему в себя деятельность предприятий, учреждений, а также физических лиц (в том числе индивидуальных предпринимателей). Указанная трактовка позволяет выделить ряд характерных черт, присущих данному понятию, в том числе:
а) покрытие затрат из собственных источников (соотнесение расходов с собственными доходами);
б) отсутствие использования заемных средств, в том числе полученных через акционирование;
в) покрытие как текущих, так и капитальных затрат;
г) полное и своевременное выполнение обязательств перед государством, трудовым коллективом и контрагентами.
Трактовка термина «самофинансирование», относимая к хозяйствующим субъектам, может быть применена к местному уровню, но с учетом определенных сдерживающих факторов, обусловленных спецификой местного самоуправления как уровня публичной власти.
Как известно, политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и своя функция: первый сектор – власть (функция власти, политическая функция); второй сектор – бизнес (хозяйственная функция); третий сектор – гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Особенность местного самоуправления состоит в том, что оно (единственное в системе органов публичной власти) выполняет в равной мере все три перечисленные функции [8]. Как нижний уровень власти местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, а также выполняя другие властные функции. Как составляющая часть гражданского общества местное самоуправление способствует самоорганизации граждан, их непосредственному участию в управлении местными делами. Как организатор местного хозяйства местное самоуправление выполняет функции по жизнеобеспечению территории, организует оказание жителям и хозяйствующим субъектам ряда важнейших общественных услуг [7, с. 14–15].
Дополнительно в качестве сдерживающих факторов выступают такие особенности управления на местном уровне, как сложность и масштабность объекта управления, в качестве которого выступает как население (в том числе повышение качества его жизни), так и различные подсистемы муниципального образования (например, руководствуясь классификацией, данной авторами в учебнике «Система муниципального управления», градообразующая, градообслуживающая, социальная [7, с. 97]); некоммерческий, по своей сути, характер деятельности, заключающийся в приоритете достижения социальных целей перед экономическими, а также в ограничении (на уровне Федерального закона № 131-ФЗ) состава муниципального имущества и запрете на ведение хозяйственной деятельности при отсутствии объективной необходимости. Деятельность субъекта управления ограничена перечнем вопросов местного значения.
Таким образом, категория самофинансирования применительно к муниципальному образованию означает способ ведения муниципальной деятельности (деятельности по решению вопросов местного значения), при котором все расходные обязательства (за исключением тех, которые связаны с исполнением переданных полномочий) могут быть обеспечены собственными, законодательно закрепленными на постоянной основе, источниками финансирования, что позволит обеспечить дальнейшее социально-экономическое развитие муниципального образования и повышение качества жизни проживающего на его территории населения.
Стоит отметить значимость и неизбежное влияние ряда современных условий на обеспечение самофинансирования муниципальных образований. В рамках данной статьи мы не будем акцентировать на них внимание, но в первую очередь речь идет о концепции бюджетного федерализма, применяемой в Российской Федерации, а также современных концептуальных положениях реформы местного самоуправления. Кроме того, нельзя обойти вопрос о статусе конкретных территорий – «донор» или «реципиент» – напрямую связанном с финансовым потенциалом территории.
Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 15-32-01264.
Рецензенты:
Степанов И.Г., д.э.н., профессор, Новокузнецкий институт (филиал), ФГБОУ ВПО «Кемеровский государственный университет», г. Новокузнецк;
Затепякин О.А., д.э.н., профессор, ФГБОУ ВПО «Сибирский государственный индустриальный университет», г. Новокузнецк.