В условиях современного социально-экономического кризиса одним из перспективных инструментов качественных институциональных изменений является государственно-частное партнёрство (ГЧП). Термин «государственно-частное партнерство» (Public-Private Partnership, PPP), появился в начале 1980-х гг. для характеристики особых отношений между государством и частным сектором. Партнерство государственного и частного секторов способствует обеспечению сочетания интересов частного бизнеса и общества. В литературе встречаются различные варианты, используемые как синонимы ГЧП – частно-государственное партнёрство, частно-общественное партнёрство, муниципально-частное партнёрство, публично-частное партнёрство, общественно-частное партнёрство, частно-государственное предпринимательство и др. Мы считаем, что все перечисленные трактовки отражают одно и тоже явление – ГЧП, однозначного толкования которого нет, хотя исследователи делают акцент на двух особенностях – на социальной значимости реализуемых проектов и распределении рисков при их реализации.
Рассмотрим некоторые определения, отражающие суть данного явления. Так, например, под ГЧП понимают форму деятельности государства и частного сектора с целью развития наиболее значимых объектов инфраструктуры и обеспечения качественными услугами хозяйствующих субъектов и общества [13, 21]; специфическую форму взаимодействия государства и частного сектора в сфере экономики, основной чертой которого является сбалансированность интересов, прав и обязательств сторон в процессе его реализации [1, 16]; институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов [11, 19]; и др.
Наиболее емкая, на наш взгляд, следующая трактовка: юридически оформленная, предполагающая соинвестирование и разделение рисков система отношений между государством и муниципальными образованиями, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами – с другой, предметом которой выступают объекты государственной и /или муниципальной собственности, а также услуги, исполняемые и оказываемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями [2, 46].
В Законе «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах» под этим явлением понимают взаимовыгодное сотрудничество Республики Дагестан с российским или иностранными юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе и концессионных [5].
К основным отличиям ГЧП от других форм взаимодействия государства и частного сектора относят: определение четких и, как правило, длительных сроков действия соглашений о партнёрстве; наличие специфических форм финансирования проектов ГЧП; наличие конкурентной среды; четкое распределение ответственности между партнерами; распределение рисков на основе установленных договоренностей [3, 63].
Исследователи отмечают перспективы применения ГЧП в различных отраслях экономики и общественных отношений: финансовый сектор (частные страховые и управляющие компании через развитие обязательного социального страхования и государственного пенсионного обеспечения); общественный порядок и безопасность (обеспечение порядка на транспорте и в общественных отношениях, эксплуатируемых частными компаниями); недвижимость (строительство и эксплуатация общественных объектов и муниципального жилья в обмен на право застройки и развития коммерческих проектов); образования и медицина (строительство и переоборудование школ и больниц частными компаниями, с правом коммерческих застроек и развития соседних или других земельных участков); природоохранная деятельность и развитие инфраструктуры туризма (обслуживание и развитие городских и загородных парков, национальных парков и заповедников, уникальных природных объектов, и т.д.); муниципальные услуги (обновление или эксплуатация, а также строительство новых коммунальных сетей, уборка улиц, и т.д.); телекоммуникации (создание телекоммуникационной инфраструктуры и монопольные права на ее эксплуатацию); транспорт (строительство, эксплуатация и обслуживание систем мониторинга и управления движением, строительство и эксплуатация автомагистралей, терминалов аэропортов, и т.д.) [4, 114].
Одной из основных сфер сотрудничества государственного и частного секторов является инновационная сфера. Эксперт отмечает низкую активность средних и малых предприятий в инновационной сфере из-за отсутствия специалистов в этой области, инновационных инфраструктур поддержки и недостаточного стартового финансового капитала. Решение данных проблем предлагается через формирование системы партнёрских отношений государства с частным сектором [14, 28–29]. Основными направлениями развития ГЧП в инновационной сфере эксперты считают участие государства в развитии венчурного финансирования; государственно-частное финансирование различных программ инновационной направленности, государственный заказ на исследования и разработки; государственное содействие становлению институтов современного рынка инноваций, центров трансфера технологий, патентования и защиты прав собственников интеллектуального продукта [9, 185].
В России наибольшее распространение получила модель в виде заключения концессионных контрактов, в рамках которых частный инвестор принимает на себя управление принадлежащим государству инфраструктурным объектом. Исследователи отмечают малоэффективность применяемой модели концессионных соглашений, т.к. процедуры согласования длительны и забюрократизированы; непонятны адекватность стимулов по экономики издержек; низкая заинтересованность финансовых организаций в финансировании проекта, поскольку затруднена процедура привлечения дополнительных средств); высокие барьеры на вход для участия в тендере и в связи с этим низкая конкуренция на рынке подрядчика; система концессионных соглашений наиболее эффективна в области строительства, управления и передачи (Build Operate Transfer) [4, 115].
Специалисты считают, что реализация инвестиционных проектов в регионе должна обеспечивать повышение качества жизни населения (обеспечивать камфортные условия жизни, сохранять социальную стабильность, создавать высокооплачиваемые рабочие места и т.д.); повышение экономической капитализации территории (организация специальных индустриальных парков, особых экономических зон, и т.д.); решение социальных задач (развитие здравоохранения, образования, культуры, спорта, повышение жилищной обеспеченности населения); обеспечение занятости населения (в первую очередь – создание высококвалифицированных рабочих мест); развитие инженерно-транспортной инфраструктуры (расширение инженерных сетей, реконструкция транспортных сообщений и т.д.); повышение налогооблагаемой базы [6, 102].
Перепроизводство неконкурентоспособных специалистов, недостаток востребованных, слабая инфраструктура по переподготовке кадров и другие проблемы являются результатом разбалансированности деятельности государственных и частных образовательных структур в области подготовки и переподготовки кадров. Важное направление ГЧП затронула к.э.н. Ж. Леонова – подготовка и переподготовка кадров для предпринимательства, в которой определены следующие факторы, препятствующие привлечению субъектов частного сектора в сферу профессионального образования [8, 5–12]: несовершенство законодательной базы, которая бы четко определяла права собственности на объекты государственного партнерства; институциональная неготовность собственника-государства и муниципальных образований к формированию новой инфраструктуры образовательных учреждений; недостаточная степень использования мониторинга со стороны образовательных учреждений, профессиональные особенности бизнеса; недостаточная мотивированность бизнеса к сотрудничеству с образовательными учреждениями в связи с наличием высоких рисков инвестирования в капиталоёмкие объекты образования при отсутствии гарантий со стороны государства и налоговых льгот; недостаточно четко сформулированные образовательные стандарты и национальная система квалификации; и др.
Группа специалистов, исследуя проблемы развития ГЧП в депрессивном регионе (под которым понимают регион, имеющий в дореформенный период моноиндустриальный характер экономики, квалифицированные трудовые ресурсы, сравнительно высокий уровень развития экономического потенциала), наиболее перспективными формами ГЧП называют:
1) государственные (муниципальные) контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора (достаточно привлекательны для обоих партнеров и имеют понятную схему организации);
2) аренда государственного (муниципального) имущества с инвестиционными обязательствами арендатора (вполне привлекательная форма, но имеет ряд недостатков: необходимость финансовых вложений в чужую собственность, сложности разделения имущества с арендодателем и др.), применяется в случае заинтересованности в конкретном объекте государственной (муниципальной) собственности);
3) концессия (наиболее противоречивая форма ГЧП, имеющая наибольшее количество преимуществ для государства и недостатков для частных инвесторов);
4) совместные предприятия (перспективы в депрессивных регионах незначительны и создаются в случае стратегической значимости для региона) [7, 189–190].
Сравнение результатов рейтинга регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства в 2013/2014 и в 2014/2015 [10, 25–28]
|
Субъект СКФО |
Позиция (2014–2015) |
Позиция (2013–2014) |
Изменение позиции |
Показатель (2014–2015) |
Показатель (2013–2014) |
Изменение показателя |
|
Республика Дагестан |
71 |
80 |
+9 |
23,3 % |
12,6 % |
10,7 % |
|
Республика Ингушетия |
85 |
66 |
–19 |
6,2 % |
22,6 |
–16,4 % |
|
Кабардино-Балкарская Республика |
68 |
56 |
–12 |
24,4 % |
27,45 |
–3,0 % |
|
Карачаево-Черкесская Республика |
83 |
82 |
–1 |
10,0 % |
9,6 % |
0,4 % |
|
Республика Северная Осетия – Алания |
75 |
57 |
–18 |
19,9 % |
26,4 % |
–6,5 % |
|
Чеченская Республика |
80 |
81 |
+1 |
13,2 % |
10,6 % |
2,6 % |
|
Ставропольский край |
65 |
62 |
–3 |
25,6 % |
24,8 % |
0,8 % |
При оценке уровня развития ГЧП в регионах России учитывались следующие факторы: развитость институциональной среды; опыт реализации проектов государственно-частного партнерства; инвестиционная привлекательность региона. По уровню развития ГЧП регионы делят на 5 групп: регионы – лидеры по уровню развития – 60–75 %; регионы с высоким уровнем развития – 45–60 %; регионы со средним уровнем развития – 35–45 %; регионы с низким уровнем развития – 25–35 %; регионы с очень низким уровнем развития – 0–25 % [10, 8]. В таблице даны результаты ранжирования регионов России по уровню развития ГЧП.
К регионам-лидерам относятся субъекты РФ с наиболее высоким уровнем развития ГЧП – Санкт-Петербург и Республика Татарстан. В первую десятку попали Москва, Ленинградская область, Самарская, Свердловская, Московская и Воронежские области. В группе регионов со средним уровнем развития ГЧП находятся субъекты в промежутке между 20 и 40 местами. Лидерами по росту в данной группе по сравнению с предыдущим годом стали Владимирская область, Республика Саха, Республика Бурятия, Хабаровский край. К группе регионов с низким уровнем развития ГЧП относятся те субъекты РФ, в которых развитие ГЧП находится на ранней стадии становления, но при этом постепенно создаются условия для реализации проектов ГЧП. К регионам данной группы относятся Саратовская и Кемеровская области, Республика Хакасия. К группе регионов с очень низким уровнем развития ГЧП относятся чуть менее 20 субъектов. За исключением нескольких регионов, таких как Республика Алтай, Чукотский Автономный округ, Забайкальский край, Тюменская область и Северная Осетия, практика применения механизмов ГЧП в субъектах данной группы отсутствует, а институциональная среда не развита. К данной группе относятся Республика Адыгея, Республика Дагестан и другие регионы [10, 8–10].
К основным проблемами реализации ГЧП в нашей стране относят низкий уровень подготовки и отбора проектов; неразвитую структуру институтов, координирующую проекты ГЧП на всех уровнях; слабую активность частных инвесторов в реализации общественно значимых проектов с долгим сроком окупаемости; недостаточную квалификацию государственных и муниципальных служащих, участвующих в организации проектов ГЧП; высокий уровень коррупции при решении вопросов землепользования, получения разрешительной документации, подведения инженерных сетей; слабую нормативно-правовую база, регламентирующую вопросы ГЧП. Решению этих проблем, по мнению исследователей, должно способствовать создание специализированной региональной структуры по развитию ГЧП, к основным функциям которого относились бы нормативное и методическое обеспечение разработки и реализации проектов ГЧП, взаимодействие с федеральными органами управления и межрегиональными структурами по вопросам ГЧП, формирование и реализация региональной политики в сфере развития ГЧП; формирование стратегических зон ГЧП в зависимости от приоритетов социально-экономического развития региона; конкурсный отбор партнёров по проектам ГЧП, контроль за реализацией и оценка эффективности проектов ГЧП, и т.д. [12, 143–144].
Целями участия Республики Дагестан в ГЧП являются реализация социально значимых проектов в Республике Дагестан; привлечение частных инвестиций в экономику; обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в собственности республики; повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Объектами соглашений в республике определены транспортная инфраструктура и транспорт; система коммунального хозяйства; объекты электроснабжения, объекты подвижной и стационарной связи и телекоммуникаций; объекты, используемые для осуществления медицинской, лечебно-профилактической и иной деятельности в системе здравоохранения; объекты образования, воспитания, культуры, объекты социально-культурного и социально-бытового обслуживания; объекты, используемые для туризма, рекреации и спорта [5].
Исследования специалистов свидетельствуют о растущем значении ГЧП и механизмов его развития при многообразии форм собственности. Развитие ГЧП в депрессивном регионе может способствовать сбалансированному развитию экономики, создав все условия для устойчивого роста, прежде всего сферы обслуживания, туризма и агарной сферы региона. Республика Дагестан может внести существенную лепту в импортозамещение сельскохозяйственной продукции страны. Эти и другие направления ГЧП необходимо развивать на всех уровнях сотрудничества и во всех сферах производства.
Рецензенты:
Кутаев Ш.К., д.э.н., зав. отделом воспроизводства населения и трудовых ресурсов ИСЭИ ДНЦ РАН, г. Махачкала;
Раджабова З.К., д.э.н., профессор кафедры «Мировая экономика и международный бизнес», Дагестанский государственный университет, г. Махачкала.