Прошло несколько лет со вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО). Былые опасения о росте продовольственной зависимости нашей страны от импорта, сокращении возможностей защиты национальных сельхозтоваропроизводителей и снижении их конкурентоспособности трансформируются в конкретные реалии, в которых приходится функционировать российскому АПК. В условиях снижения возможностей прямой защиты внутреннего продовольственного рынка посредством применения таможенно-тарифных мер, на первый план среди инструментов адаптации АПК к условиям ВТО выходит вариативность государственной поддержки [2]. В связи с принятыми на себя Россией обязательствами при вступлении в ВТО предусмотрено снижение объема государственной поддержки АПК. Согласованный уровень в рамках «янтарной корзины» составляет 9 млрд долл. США в 2013 г., с последующим постепенным снижением до 4,4 млрд долл. США к 2018 г. Обязательства ВТО не ограничивают объем поддержки в рамках «зеленой корзины». Однако по итогам 2013 г. совокупный объем поддержки АПК в России по «янтарной» и «зеленой» корзинам не превысил 8,5 млрд долл. США, в том числе 5,2 млрд долл. США из федерального бюджета и 3,2 млрд долл. США из бюджетов субъектов РФ. Проблема, однако, состоит не только (и даже не столько) в том, что страна в настоящее время не тратит и половины разрешенной суммы на поддержку своего АПК, а роста объема такой поддержки в будущем не предвидится. Данная ситуация в большей или меньшей степени характерна для большинства развивающихся стран. Россия – относительно богатая страна, но даже она не может позволить себе поддержку фермеров на уровне развитых стран. Россия, наряду с Украиной, имеет один из наиболее низких уровней поддержки среди стран Восточной Европы и СНГ. Так, индекс номинальной поддержки в 2000–2009 гг. составил для России 12 %, в то время как в среднем по группе стран с переходной экономикой этот показатель равнялся 18 %, в т.ч. в Польше – 15 %, в Турции – 24 %, в Румынии – 45 % [3].
Следует отметить, что в 2007–2012 гг. имела место позитивная тенденция усиления государственной поддержки сельского хозяйства в России, но даже с учетом субсидий в среднем прибыль в большинстве отраслей недостаточна для расширенного воспроизводства. По расчетам И. Щетининой, уровень рентабельности сельскохозяйственных организаций в России в течение 2000–2014 гг. не поднимался выше 16,7 % (с учетом субсидий) или 7,9 % (без учета субсидий), тогда как средний уровень рентабельности, обеспечивающий расширенное воспроизводство, составляет 35 % [9].
В новом формате свободного рынка ВТО большинство российских производителей не смогут на равных конкурировать с зарубежными фермерами и крупными агропищевыми холдингами. И без достаточной государственной поддержки, а также без создания благоприятных макроэкономических условий ведения сельскохозяйственного производства конкурентоспособность будет только снижаться [12]. В качестве залога обеспечения продовольственной безопасности правительство видит крупных производителей, а потенциальный рост экспорта продовольствия (главным образом, зерна) из страны – как возможность оказания экономического и даже политического влияния на мировой продовольственный рынок и на международные отношения в целом [13].
В течение последних двух десятилетий в России происходит сокращение количества сельскохозяйственных организаций и предприятий – как в сфере производства сельскохозяйственной продукции (на 18,8 %), так и в пищевой отрасли (более чем вдвое). Это связано не только с банкротством многих производителей, но и с явными тенденциями укрупнения масштабов сельхозпроизводства. Средняя площадь используемых сельскохозяйственных угодий в расчете на одну сельскохозяйственную организацию выросла в 2012 г. по сравнению с 1990 г. на 6 %, достигнув 9,1 тыс. га. По оценкам Европейского Банка реконструкции и развития (ЕБРР), к концу 2016 г. доля агрохолдингов в производстве зерна в России достигнет 50 % [13].
В настоящее время в российской и мировой экономической литературе можно встретить большое число исследований, как положительно, так и критически относящихся к тенденции укрупнения сельскохозяйственного производства в России. Среди основных преимуществ агрохолдингов, как правило, отмечается возможность внедрения системных интенсивных технологий [5]. По мнению М.Г. Лещевой и А.В. Трухачева, концентрация и централизация капитала способны обеспечить прорыв в экономическом развитии, масштабное внедрение достижений научно-технического прогресса и ускорение темпов роста [7]. Согласно Д.В. Осинцеву, в России приоритет в оказании бюджетной финансовой поддержки должен отдаваться крупным и финансово устойчивым сельскохозяйственными и перерабатывающими предприятиям [6]. А.Г. Иволга в своих исследованиях также приходит к выводу о целесообразности сохранения крупных размеров землепользования [4, 14].
Ряд исследователей, однако, придерживаются альтернативной точки зрения. Так, С. Кларк утверждает, что инновации в такого рода холдингах имеют ограниченный характер, а сами холдинги являются трансформированным продолжением колхозов и совхозов [11]. С. Гуриев и А. Рачинский считают, что крупные холдинги в России не показывают более высокой эффективности по сравнению с другими предприятиями соответствующей отрасли [1]. А Р. Бокушева в своих исследованиях приходит к выводу о меньшей эффективности агрохолдингов по сравнению с сельскохозяйственными организациями [10].
По данным М. Спура, из 25 крупнейших агрохолдингов страны как минимум 8 испытывают серьезные финансовые затруднения [13]. Учитывая то, что за последние 10–15 лет многие сельские территории страны, где присутствуют агрохолдинги, по сути превратились в регионы производства одного-двух видов сельскохозяйственной продукции (как правило, пшеница или подсолнечник), финансовая неустойчивость агрохолдингов – прямая угроза экономической безопасности таких регионов. Таким образом, мы делаем вывод, что крупное сельскохозяйственное производство автоматически не означает более высокой эффективности. Для России самообеспечение населения, особенно сельского, продовольствием за счет производства в личных подсобных и других хозяйствах граждан всегда было традиционным. Это повышало устойчивость продовольственного снабжения в критические периоды истории, когда нарушалось регулярное снабжение населения продовольствием [8]. Очевидно, что крупные агропредприятия необходимо поддерживать, поскольку их масштабное производство позволяет насыщать внутренний продовольственный рынок, а также формирует экспортный потенциал отрасли. Однако автор считает необходимым исходить из принципа продовольственной независимости, которая может быть обеспечена в устойчивой форме только в случае эффективного симбиоза всех форм хозяйствования. Основные системные недостатки сложившихся в России механизмов государственной поддержки АПК нами представлены в таблице.
Одной из главных проблем большинства инструментов поддержки является их непрозрачность и низкая степень формализованности – получатель поддержки должен доказать свое соответствие множеству критериев, что приводит к группе проблем.
Вторым системным недостатком является региональный принцип распределения господдержки, в соответствии с которым региональные власти обязаны софинансировать программы господдержки, вправе определять дополнительные критерии получения средств, а также определять их бенефициаров, в т.ч. по мерам «янтарной корзины». Регионы со слабым бюджетом не находят финансирования для сельского хозяйства. Отсутствует координация территориального распределения производительных сил исходя из конкурентных преимуществ регионов и стимулирования межрегиональной торговли. Госпрограмма должна иметь четкие географические координаты, то есть способствовать созданию в стране зон по выращиванию определенных продуктов. Такая практика применяется во многих странах, в частности в Китае после его вступления в ВТО [3].
Третий недостаток – отсутствие законодательного фиксирования обязательств поддержки. В настоящее время средства для подавляющего большинства мероприятий выделяются в рамках лимитов – в заранее оговоренных объемах. Такой подход создает дополнительные риски, в частности, коррупционные, при распределении средств, что снижает ценность поддержки при долгосрочном планировании.
Выявленные системные недостатки применяемых в России механизмов государственной поддержки АПК
|
Недостаток |
Содержание |
|
Непрозрачность и низкая степень формализованности поддержки |
Критерии поддержки часто связаны с решением тактических задач, что негативно сказывается на эффективности поддержки. Многочисленность и сложность критериев определяет существенные транзакционные издержки при их оформлении |
|
Региональный принцип распределения |
Менее богатые регионы не находят финансирования для АПК. Различный уровень поддержки в разных регионов «разрывает» единый рынок и препятствует конкуренции |
|
Отсутствие законодательного фиксирования обязательств поддержки |
Субъективность оказания поддержки. Невозможность учета поддержки при долгосрочном планировании. Средства для подавляющего большинства мероприятий выделяются в рамках лимитов в заранее оговоренных объемах |
|
Бессистемный и фрагментарный подход к поддержке |
Отсутствие системного подхода к анализу цепочки добавленной стоимости. Отсутствие ориентации на конкретного потребителя |
|
Низкая степень концентрации средств |
Поддержка не сконцентрирована на проблемных сферах. Объем и значимость выделяемых средств поддержки недостаточны для решения проблем сельхозпроизводителей |
|
Изменчивость и непостоянство инструментария |
Периодическое изменение критериев и правил выделения средств. Риск сокращения средств в рамках лимитов. Несвоевременное информирование об изменениях |
|
Низкая оперативность |
Распространена практика задержки выплат средств. Несогласованность выплат с графиком полевых работ |
|
Закрытость информации |
Отсутствие информации о получателях поддержки и эффективности использования средств |
|
Формальный характер оценки эффективности |
Отсутствие анализа по итогам оценки и внедрения корректирующих мероприятий Ангажированность оценщиков |
|
Низкая дифференциация |
Поддержка не учитывает внутреннюю неоднородность АПК (типы сельхозпредприятий и уклады, региональные различия, др.) |
Меры государственной поддержки должны носить комплексный и системный характер. При определении приоритетов поддержки и конкретных ее механизмов для каждого из секторов АПК необходимо анализировать всю производственную цепочку (сельскохозяйственное производство, обеспечение материальными ресурсами, первичная и глубокая переработка, транспортировка, хранение, оптовые и розничные продажи, кадровое и научное обеспечение), а также наличие спроса на сельскохозяйственную продукцию (четвертый недостаток).
Пятый выделенный нами недостаток – низкая степень концентрации средств поддержки. В настоящее время поддержка не фокусируется на проблемных сферах, которых, по нашему мнению, три: модернизация материально-технической базы, высокая степень зависимости от поставок иностранного генетического материала и неразвитость инфраструктуры. Необходима поддержка при обеспечении доступа продукции на аграрные рынки, как внутренние, так и экспортные (логистическая инфраструктура).
Существенный системный недостаток – изменчивость и непостоянство инструментария господдержки, которое связано с изменением критериев и правил выделения средств, с риском сокращения средств в рамках лимитов, а также с своевременным информированием об этих событиях. Информация о субсидии и условиях ее получения должна распространяться заранее и по доступным каналам. Решение этих проблем могло бы существенно повысить инвестиционную привлекательность АПК, так как сам факт господдержки стал бы учитываться в долгосрочном планировании. Средства в рамках государственной поддержки должны выделяться своевременно, перед началом посевных работ, а не по их окончании. В настоящее время распространена практика задержки выплат средств, длительность которой достигает полугода и более. В таких условиях невозможно ни планирование, ни своевременное выполнение сельскохозяйственных работ. Проблемой является закрытость информации о получателях поддержки и объемах ее выделения. Публичность снизит коррупцию и создаст условия для оценки эффективности поддержки.
Сельское хозяйство не является однородной совокупностью хозяйствующих субъектов. Однако в настоящее время государственная поддержка имеет низкую степень дифференциации, в то время как такая неоднородность развития требует формирования системы целевых установок и инструментов реализации аграрной политики отдельно для каждых субъектов рынка. В условиях ВТО внутренняя структура аграрного производства еще больше усложнится, что потребует перехода к более сложным процедурам оценки результатов развития отрасли и более тонкой структуризации аграрной политики.
Рецензенты:
Банникова Н.В., д.э.н., профессор, зав. кафедрой предпринимательства и мировой экономики, ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный аграрный университет», г. Ставрополь;
Забелин А.Г., д.э.н., профессор, ректор, АОЧУ ВО «Московский финансово-юридический университет МФЮА», г. Москва.