Изменения, произошедшие в жизни мирового сообщества в конце XX в., оказали существенное влияние на понимание функций государства в международных отношениях, подвергнув трансформации не только понятие национальных интересов, но также способы и механизмы их реализации. Несмотря на смещение акцентов с силовой политики в сферу политики экономической, национальные интересы были и продолжают оставаться ключевым элементом строительства и поддержания государственности, суверенитета и национальной безопасности. Поэтому в условиях усиления глобальной взаимозависимости, активизации деятельности негосударственных акторов государства вынуждены искать новые, комплексные подходы к защите национальных интересов, основанные на сочетании традиционных и новых механизмов и внешнеполитических стратегий.
В сфере международной политики такими механизмами, по нашему мнению, являются механизмы, применяемые государственными акторами – превентивная («тихая») дипломатия, многосторонняя (конференционная) дипломатия, а также механизмы, применяемые как государственными, так и негосударственными акторами – многосторонняя дипломатия, экспертная дипломатия, парадипломатия.
Термин «превентивная дипломатия» был впервые предложен Генеральным секретарем ООН (1953–1961 гг.) Дагом Хаммаршельдом для обозначения стратегии ограждения локальных конфликтов конца 50-х – начала 60-х гг. XX в. или предупреждения их от вмешательства сверхдержав. Появление подобной стратегии в период разгара «холодной войны» является закономерным следствием мировой политической обстановки, характеризуемой жестким противостоянием двух антагонистичных систем и блоков, возглавляемых двумя сверхдержавами. Как справедливо в данной связи отмечает Э. Рахматуллаев, предполагалось, что применение стратегии превентивной дипломатии даст возможность не допускать расширения масштабов «холодной войны», одновременно повысив роль ООН в урегулировании возникших конфликтов на периферии интересов сверхдержав [10, c. 12]. Термин «превентивная дипломатия» получил широкое распространение в конце XX в. в связи с подписанием ряда соглашений по применению превентивных мер в разрешении конфликтов (Парижская Хартия Совета по безопасности и сотрудничеству в Европе) и создании ряда региональных организаций (ОБСЕ, Организация Африканского Единства), а также Центров по предотвращению конфликтов. Сегодня превентивная дипломатия включает достаточно широкий спектр мер по развитию доверия, а именно: систематические обмены военными миссиями; выявление фактов для получения информации, прояснение запутанных ситуаций, раннее предупреждение негативных явлений, превентивное развертывание сил ООН в виде миротворческих миссий и других сил, создание демилитаризованных зон.
О востребованности превентивной дипломатии в мировой политике свидетельствует создание ряда региональных и субрегиональных объединений, которые становятся активными региональными участниками усилий в области превентивной дипломатии, при этом соглашения, заключенные в рамках создания региональных структур, выступают основой для мер раннего дипломатического реагирования на возникающие проблемы. К числу таких документов следует отнести соглашение о создании Южноамериканского союза наций, Бикетавскую декларацию Форума Тихоокеанских островов (2000 г.), Межамериканскую демократическую хартию 2001 г., Хартию Франкоязычного сообщества 2005 г., Хартию Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) 2007 г. и Хартию Организации Исламская конференция (ОИК) 2008 г. По мнению Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна, данные соглашения отражают растущие ожидания того, что возникающие кризисы будут своевременно решаться в рамках надлежащих региональных или международных форумов. При этом «мы становимся свидетелями смещения – в той или иной степени – акцента в сторону более активной превентивной дипломатии в различных регионах мира» [9, c. 3].
Наиболее ярким примером использования превентивной дипломатии в политической практике современных государств может выступать серия миротворческих операций, осуществленных под эгидой ООН. Так, в период с 1948 по 2008 гг. ООН участвовала в 64 миротворческих операциях, выступая не только в функции обеспечения военного миротворческого контингента, но также оказывая помощь беженцам, внутренне перемещенным лицам, участвуя в борьбе с инфекционными заболеваниями [13, p. 39–44].
Полагаем, что превентивная дипломатия является важным механизмом обеспечения национальных интересов, особенно в условиях нарастающих кризисов, вызванных неравномерностью влияния глобализации в разных частях мира. Поскольку глобализация представляет собой «всецело политический проект, причем проект транснациональных акторов, институтов, совещательных коалиций – Всемирного банка, Всемирной торговой организации, Организации по экономическому сотрудничеству и развитию, мультинациональных предприятий, а также других международных организаций, которые проводят неолиберальную экономическую политику» [1, c. 210], нельзя ожидать, что она будет оказывать одинаково положительное воздействие на все государства. Соответственно, в мировом сообществе всегда будут государства, получающие блага от глобализации, и государства, испытывающие на себе ее давление. Как справедливо в данной связи отмечает Н.И. Кондратьев, положительный эффект от глобализации распределяется по планете асимметрично и неравномерно. Преимущества глобализации не проявляются в беднейших, наименее развитых странах (48 государств Азии, Африки, Карибского бассейна и Ближнего Востока), при этом их технико-экономическое и социальное отставание от промышленного авангарда продолжает увеличиваться [5, c. 25].
Полагаем, что глобализация побуждает экономически развитые государства использовать экономические и политические средства для эксплуатации рыночных возможностей, повышать технологическую производительность и максимизировать краткосрочные материальные интересы. Результат этих процессов – стремительное усиление неравенства между богатыми и бедными, при этом роль богатых отводится индустриально развитым демократически стабильным странам Севера (США, Западная Европа, Канада, Япония), составляющим так называемый «золотой миллиард», а роль бедных – развивающимся, индустриально отсталым, политически нестабильным государствам Юга, включающим большинство стран Азии, Африки и Латинской Америки, ряд государств бывшего СССР [8].
Таким образом, в современной мировой системе возникает потребность в создании новой формы взаимодействия государств, которая будет направлена на решение глобальных проблем человечества. Именно этими императивами продиктована трансформация двусторонней дипломатии в направлении многостороннего форума.
Многосторонняя (конференционная) дипломатия обусловлена возникновением таких глобальных проблем, в решении которых заинтересованы многие государства, при этом решение этих проблем зависит от многих участников международных отношений. Таким образом, в результате диверсификации контактов государства, расширения его ответственности в решении не только национальных, но и региональных и глобальных проблем характерная для начала XX в. двусторонняя дипломатия, осуществлявшаяся в виде обмена посольскими миссиями, все больше стала носить многосторонний характер, привлекая к участию в международной деятельности множество акторов. По мнению В.А. Троицкого, проблемы и задачи, стоящие перед мировым сообществом, требуют все большей консолидации усилий для их решения, поэтому мировое сообщество нуждается в форуме многосторонней дипломатии для ведения дискуссий и переговоров представителями государств-членов, наблюдателями стран, не являющихся членами, а также международными организациями и национально-освободительными движениями, признанными Генеральной ассамблеей [11].
Многосторонняя дипломатия, определяемая как «дипломатическая деятельность с участием представителей нескольких государств, связанная с работой международных межправительственных организаций и конференций, проведением переговоров, консультаций и т.п.» [3, c. 331–332], принимает различные формы, которые можно классифицировать в зависимости от уровня, проблематики, участников. Так, среди уровней многосторонней дипломатии принято различать глобальный/универсальный (ООН) и региональный уровни (НАТО, ЕС, ОБСЕ, ШОС и т.д.); в контексте затрагиваемых проблем многосторонняя дипломатия может быть сконцентрирована на решении, например, проблем экономического развития, экологии и т.д.; в качестве участников дипломатической деятельности могут выступать главы государств, присутствующие на саммитах G-8 или региональных объединений, а также сотрудники посольств и дипломатических миссий.
Важным дополнением многосторонних контактов на уровне межгосударственного взаимодействия является деятельность негосударственных акторов, которая принимает различные формы в рамках неофициальных каналов внешней политики. К числу таких акторов традиционно относят неправительственные и международные организации, ряд неформальных союзов и объединений, частных лиц, обладающих чрезвычайными полномочиями (финансовые и промышленные магнаты, лидеры религиозных движений и криминальных группировок), этнонационалистические группировки, местные этнические сообщества, транснациональные корпорации, а также представители экспертного сообщества, т.е. не обладающие суверенитетом структуры, и лица, располагающие определенным ресурсом влияния на мировые политические процессы.
Ввиду того, что одними из ключевых акторов в рамках неофициальной дипломатии выступают представители экспертного сообщества, этот вид дипломатии также получил название экспертная дипломатия. В более широком смысле экспертная дипломатия представляет собой совокупность неформальных каналов взаимодействия между акторами международного процесса, к которым относятся эксперты в различных областях (политологи, социологи, экономисты, журналисты), НПО, мозговые центры, бывшие политики и военные, видные общественные деятели, представители религиозных и культурных кругов [2, c. 16].
Не меньший интерес в условиях «фрагментации внешнеполитической деятельности» [4, c. 47] представляет деятельность «гибридных» форм негосударственных акторов, к которым, по мнению М.М. Лебедевой, следует относить глобальные города и внутригосударственные регионы, или регионы-государства [6], которые, несмотря на тот факт, что они являются частями национальных государств (т.е. субнациональными акторами) или создаются государствами, тем не менее выступают в роли посредников между бизнесом и национальным государством [7, c. 39]. Внутригосударственные регионы могут занимать приграничное положение и образовывать трансграничные регионы с приграничными территориями сопредельного государства. Такие трансграничные структуры проявляют сегодня наибольшую активность в решении региональных и глобальных вопросов, стремясь таким образом адаптироваться к изменившейся политической реальности и обрести новый политический статус. Как справедливо в данной связи отмечает Ю. Царикаев, «усиление роли регионов в современном мире дает основание говорить о возможности появления в их лице новых политико-территориальных образований и становления их как субъектов региональной экономической политики и международных отношений» [12, c. 71]. Иными словами, регионы «наращивают экспансию вне государства, ставя перед собой амбициозные экономические, культурные и политические задачи», становясь «менее управляемыми в рамках национальных экономик», имея все стимулы конкурировать с государством на европейском и мировом рынках [12, c. 71].
Ключевым механизмом вхождения субнациональных акторов в международные отношения выступает парадипломатия.
Парадипломатия является относительно новым понятием в мировой политике, тем не менее она демонстрирует устойчивую тенденцию разделения международной политики на «два мира» [14, p. 480] – государственных и негосударственных акторов. Парадипломатия проявляется в активизации деятельности субнациональных акторов, т.е. внутригосударственных, приграничных регионов на мировой арене, при этом каждый из них ориентируется на тесные внешнеэкономические связи с разными зарубежными странами и имеет свои специфические выходы на мировые рынки [6].
Парадипломатия может принимать разные формы в зависимости от объекта парадипломатической деятельности. В данном контексте различают трансграничную региональную парадипломатию, трансрегиональную парадипломатию и глобальную парадипломатию, каждая из которых представляет собой трехуровневую систему, т.к. цели и функциональные мотивы субъектов парадипломатии могут различаться. Так, первый уровень затрагивает экономическую сферу, при этом международная деятельность субнациональных акторов направлена на формирование международного присутствия в регионе путем привлечения иностранных инвестиций, привлечения международных компаний в регион, расширение рынков экспорта собственных товаров. Данный уровень парадипломатии не имеет выраженной политической мотивации, равно как и цивилизационно-культурной мотивации. Главным мотивационным стимулом является международная экономическая конкуренция и обеспечение экономических интересов.
Второй уровень парадипломатии подразумевает развитие сотрудничества в различных областях, таких как образование, наука, культура, инновационные технологии. что проявляется в создании разного рода двусторонних и многосторонних объединений, осуществлении культурных и образовательных обменов, научно-технического сотрудничества.
Третий уровень включает политические мотивы развития сотрудничества. В данном контексте деятельность субнациональных властей направлена на развитие определенного круга международных отношений с целью утверждения культурной уникальности, политической автономии и национального характера представляемого ими сообщества.
Рассматривая парадипломатию как трехуровневую систему, следует тем не менее отметить ее совокупный характер. Часто первостепенным мотивом развития сотрудничества выступает именно экономический уровень отношений, однако в дальнейшем социально-культурные и политические мотивы обретают не меньшую значимость.
Проведенный нами анализ политических механизмов обеспечения национальных интересов показал, что глобализация требует пересмотра политической стратегии государства, что предполагает использование новых методов и «рычагов» отстаивания национальных интересов. В условиях глобальной взаимозависимости государства не могут реализовать свои национальные интересы в одностороннем порядке. Только с помощью многосторонних инициатив глобального или регионального уровня представляется возможным наиболее полно обеспечить национальные интересы.
Осознание национальных интересов в условиях новой реальности требует также ревизии геополитических ориентиров. При обеспечении национальной безопасности и сохранении территориальной целостности и суверенитета, государства в своей внешнеполитической стратегии должны руководствоваться необходимостью встраивания в глобализационные мировые и региональные процессы как главным национальным интересом. Такая политика предполагает создание международно-политических условий, которые станут позитивными для внутренней трансформации, осуществляемой с целью приспособления национального развития к международным тенденциям. При этом государству необходимо, с одной стороны, учитывать объективные предпосылки, базирующиеся на принципах общемирового развития и нарастающих процессах регионализации, с другой стороны, максимально учитывать свою национальную и культурную специфику. Данный путь предполагает активное вовлечение государства в глобализирующийся мир при особой сконцентрированности на задачах сохранения и развития основ государственного устройства в духе демократических тенденций; интеграцию в мировую экономику, не допуская самоизоляции и конфронтационных тенденций во внешней политике; сотрудничество с мировым сообществом в области международной и национальной безопасности; повышение конкурентоспособности на мировых рынках; наращивание потенциала институтов гражданского общества; поддержание сотрудничества с имеющимися союзниками и расширение региональных связей в русле процессов региональной интеграции.
Рецензенты:
Нефедов С.А., д.пол.н., профессор кафедры конфликтологии, связей с общественностью и журналистики, Институт международных отношений, ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет», г. Пятигорск;
Косов Г.В., д.пол.н., профессор, кафедра международных отношений, мировой экономики и международного права, Институт международных отношений, ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет», г. Пятигорск.