Современное российское государство нацелено на модернизацию, переход на инновационный путь развития, поиск новых центров экономического роста в регионах, новое государственное управление. В ближайшие годы одним из ответов России на современные вызовы должна стать динамичная экономическая модель, способная обеспечивать высокий уровень жизни граждан в регионах страны. Одним из инструментов реализации проектного подхода в государственном управлении, повышения финансового, технологического, инновационного потенциала различных отраслей экономики России, социально-экономического развития регионов является государственно-частное партнерство (ГЧП). В настоящее время за рубежом и в России проекты ГЧП не только успешно реализуются в различных сферах, традиционно принадлежавших государству, но используются как инструмент стратегического развития экономики, региональной политики, в том числе инновационной.
Многообразие существующих форм общественно значимых проектов, реализуемых на основе взаимодействия власти и бизнеса, нуждается в твердом определении и классификации, поэтому целью данной статьи является выявление и классификация подходов к определению государственно-частного партнерства, позволяющему изучать его как инструмент региональной политики.
Среди всего многообразия зарубежных и отечественных определений можно выделить основные подходы к понятию ГЧП. Оно рассматривается как особый тип управления – «новый государственный менеджмент» (New Public Management) или способ государственной организации –
организации «хорошего государственного управления» (Good Governance); как установленная форма соглашений, заключаемых между бизнесом и властью относительно финансовых отношений и средств (институциональный, юридический подход); как стратегия или инструмент развития и модернизации экономики, а также как «игра слов», используемая в политических целях для сокрытия за понятием ГЧП различных, ранее уже существовавших, форм взаимодействия с бизнесом, где термин «ГЧП» призван придать им вид новых инструментов развития. Совокупности признаков ГЧП, освещаемые в рамках того или иного подхода, представлены в табл. 1.
Таблица 1
Понятие ГЧП: подходы и признаки в рамках зарубежных и отечественных исследований [2]
|
Подход |
Ключевые признаки ГЧП |
|
Новый государственный менеджмент |
Организационно-экономические аспекты (организационные формы: концессии и лизинг): – проектный подход; – организационные схемы, отражающие распределение прибыли, разделение рисков и затрат; – экономический подход к оценке эффективности проектов |
|
Институциональный (юридический) подход |
1. Организационно-правовая структура соглашений: – организационные формы сотрудничества (все проектные формы соглашений бизнеса и государства: от контрактов до совместных предприятий); – распределение выгод и рисков. 2. Финансовые «последствия соглашений»: – общественные и частные выгоды; – внешние эффекты; – распределение рисков |
|
Стратегия и инструмент развития |
1. Организационно-экономические аспекты (все формы проектного сотрудничества бизнеса и государства: от контрактов до совместных предприятий). 2. Анализ социальных целей и функций ГЧП: – определение разделяемых целей; – анализ социальных функций ГЧП; – социальный аудит проектов |
|
«Игра слов» |
Подход к понятию ГЧП в широком смысле (включая не только экономические, но и социальные, и политические отношения) |
Проведенный анализ многих определений, выдвигаемых зарубежными и отечественными авторами, международными финансовыми институтами, институтами развития и другими специализированными организациями показал, что большинство из них следует относить не к одному (по основному признаку), а к двум (реже – трем) подходам (табл. 2).
Таблица 2
Понятие ГЧП: совокупности подходов зарубежных и отечественных авторов [1, 4, 5]
|
Страна (автор) |
Стратегия и инструмент развития |
НГМ |
Институциональный подход |
«Игра слов» |
|
США: Э. Савас |
|
|
+ |
+ |
|
Германия: Т.А. Борзел, Т. Рисс |
|
+ |
|
|
|
Швеция: С. Линдер |
|
+ |
|
+ |
|
Дания: К. Грив, Х. Ван Хам, Дж. Коппеньян |
|
+ |
|
|
|
Италия: Б. Раганелли, Дж. Фидон |
|
+ |
+ |
|
|
Всемирный банк |
|
|
+ |
|
|
Сингапур: Министерство финансов |
+ |
+ |
+ |
|
|
Беларусь: И. Точицкая |
+ |
|
|
|
|
Россия (здесь и далее): В.Г. Варнавский |
+ |
+ |
+ |
|
|
М.А. Дерябина |
+ |
+ |
+ |
|
|
Е.А. Федоров |
+ |
|
|
|
|
Е.А. Махортов, А.С. Семченков |
+ |
+ |
+ |
|
Таким образом, в табл. 2 видим, что авторы и авторские коллективы из развитых стран придерживаются в основном подходов к определению ГЧП, связанных с использованием его как инструмента управления и «языковой игры» (Швеция, Нидерланды, Австралия и др.), некоторые из авторов отмечают и финансовый аспект (США, Австралия, Италия и др.). Максимально институциональный подход раскрыт в определениях международных финансовых институтов и институтов развития (Европа, США и др.). Далее следуют определения ГЧП российских, белорусских авторов, в которых отчетливо видна приверженность подходу, связанному с развитием. Так, отечественный экономист В.Г. Варнавский определяет ГЧП как институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР [1]. Большинство других отечественных авторов солидарны с Варнавским, они дополняют, модифицируют и совершенствуют его определение, но совокупность подходов, в рамках которых оно существует, неизменна.
Исходя из проведенного анализа, можно сделать вывод, что страны, стремящиеся к достижению рыночных характеристик, к которым относятся Россия, Украина, Беларусь и другие государства, накладывают на ГЧП дополнительные функции, связанные с развитием социально-экономической сферы. Данный факт подтверждают российские ученые и поэтому отдают предпочтение стратегическому подходу, его же придерживается, например, и Сингапур.
Такой подход, связанный с использованием ГЧП как инструмента развития, условно можно обозначить как широкий, в котором его функциями выступают:
● в стратегическом аспекте – социально-экономическое, инновационное, развитие и модернизация страны и ее регионов, комплексное развитие территорий, реализация общественно значимых проектов;
● в институциональном аспекте – создание условий для формирования рынков и институтов, определение форм взаимодействия государства и бизнеса и др.
В то время как узкий «европейский» подход, понимающий под ГЧП косвенную приватизацию и контрактные отношения, инкриминирует партнерству функции компенсации «провалов рынка», оптимизации общественного сектора и финансов государственного бюджета, перераспределения полномочий по производству общественных благ от государственных структур к частным.
Исходя из цели исследования, с учетом современных российских реалий, связанных в том числе с уровнем развития ГЧП (развитие ГЧП в России началось в 2000-х,
в то время как в развитых зарубежных странах – с 1980-х гг.), и в согласии с отечественными авторами-экономистами не-
обходимо придерживаться широкого, стратегического подхода к понятию и, соответственно, определению и функциям ГЧП. За основу определения взят подход В.Г. Варнавского, под термином «государственно-частное партнерство» будет пониматься институциональный альянс, подкрепленный политической волей, между государством и частным бизнесом в целях повышения эффективности государственного управления, использования государственного имущества, реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР за счет передачи бизнесу ответственности за предоставление традиционных государственных услуг или выполнение
функций [2].
В соответствии с выбранным стратегическим подходом классификация видов ГЧП, основанная на классификации И.В. Сычевой и И.А. Найденова [3], выглядит следующим образом (табл. 3).
Поскольку в России ГЧП и его нормативно-правовое обеспечение только формируются, в особенности в регионах и муниципалитетах, четкие признаки проектов ГЧП пока не полностью установлены и приняты, в связи с этим часто региональные и муниципальные общественно значимые проекты реализуются в форме почти-ГЧП-проектов, или квази-ГЧП (обычно в форме чистого ГЧП реализуются крупные дорогостоящие проекты федерального значения). Поэтому первостепенным признаком классификации видов ГЧП как инструмента развития выступает «Степень зрелости и формализации отношений в проектах». Для российских регионов, обладающих скромным набором инструментов социально-экономического развития, обусловленным сильнейшей региональной дифференциацией, в условиях невозможности использования чистого ГЧП, квази-ГЧП – один из лучших инструментов региональной политики.
С представленным выше признаком неразрывно связан признак «Соотношение ролей государства и бизнеса», согласно которому выделяются ГЧП с ведущей ролью государства, ГЧП с ведущей ролью бизнеса, ГЧП с паритетным участием государства и бизнеса. Для развитого ГЧП характерны либо паритетное участие бизнеса и государства, либо ведущая роль бизнеса в проектах (например, PFI-проекты (частная финансовая инициатива) в Великобритании), для большинства российских ГЧП и особенно квази-ГЧП характерны проекты ГЧП с ведущей ролью государства. Это связано с тем, что функции социально-экономического развития страны и регионов возложены в первую очередь на государство, и именно оно выступает инициатором общественно значимых ГЧП, в то время как бизнес пока отличается низкой активностью. В то же время с развитием ГЧП в России увеличивается доля проектов с паритетным участием государства и бизнеса, особенно это характерно для дорогостоящих и прибыльных проектов в сферах промышленности и жилого строительства, проектов комплексного развития территорий.
Таблица 3
Классификация видов ГЧП как инструмента развития страны, регионов и муниципальных образований
|
Классификационный признак |
Наименование проектов, где ГЧП выступает инструментом развития |
|
Степень зрелости и формализации отношений в проектах |
Проекты, отвечающие всем основным признакам ГЧП Проекты квази-ГЧП – не отвечающие признакам ГЧП, но выполняющие часть его функций |
|
Соотношение ролей государства и бизнеса |
ГЧП с ведущей ролью государства ГЧП с ведущей ролью бизнеса ГЧП с паритетным участием государства и бизнеса |
|
Отрасль экономики или социальной сферы |
ГЧП в социальной сфере Инфраструктурные проекты ГЧП ГЧП в сфере жилого строительства ГЧП в сфере промышленности Межотраслевые проекты ГЧП (проекты комплексного развития территорий, создания кластеров и т.д.) |
|
Характер государственного партнера |
ГЧП федерального значения ГЧП регионального значения Муниципально-частное партнерство Смешанные ГЧП (межгосударственные, межрегиональные, межмуниципальные, разноуровневые) |
|
Масштаб проектов ГЧП |
Крупнейшие и крупные Средние Малые |
|
Сроки реализации проектов |
ГЧП со строго установленным сроком ГЧП с плавающим сроком (до достижения некоторых экономически или социально значимых задач) Условно бессрочные проекты |
|
Инновационная составляющая |
Партнерство, нацеленное на достижение инновационного эффекта Партнерство, вызывающее вторичный инновационный эффект Традиционное неинновационное партнерство |
Источник: составлено автором.
Согласно признаку «Отрасль экономики или социальной сферы», помимо вышеназванных, выделяют также ГЧП в социальной сфере и инфраструктурные проекты ГЧП. Во всех этих проектах ГЧП выступает инструментом развития, поскольку они являются общественно значимыми.
С данным признаком тесно связан признак «Характер государственного партнера» (ГЧП федерального значения, ГЧП регионального значения, муниципально-частное партнерство, смешанные ГЧП (межгосударственные, межрегиональные, межмуниципальные, разноуровневые)). Комплексные общественно значимые проекты – обычно крупные дорогостоящие проекты федерального значения, инфраструктурные – могут быть межрегиональными (строительство автодорог, мостов и т.д.).
С вышеназванным признаком связаны признаки «Масштаб проектов ГЧП» и «Сроки реализации проектов». Проекты регионального значения – обычно средние проекты, муниципального – мелкие (часто квази-ГЧП). Что касается сроков, то для квази-ГЧП-проектов часто характерны проекты без строго установ-
ленных сроков.
Отдельным признаком выступает «Инновационная составляющая» проектов ГЧП. Партнерства, нацеленные на достижение инновационного эффекта, играют важнейшую роль в социально-экономическом развитии и характерны для инновационно активных российских регионов. В то же время положительной тенденцией является образование на основе ГЧП в российских регионах технопарков, технополисов, особых экономических зон, кластеров в целях инновационного развития.
Таким образом, проектный подход к ГЧП задает классификацию форм ГЧП, определяющих типы его контрактов. Такая классификация распространена за рубежом и необходима и в российских условиях, поскольку в рамках нового государственного менеджмента имеет целью совершенствование государственной политики в части использования ГЧП как инструмента развития страны и ее регионов. Стратегический подход к ГЧП требует иной классификации – классификации видов ГЧП, которая позволяет объединять в одном проекте определенные совокупности различных видов ГЧП, создавая множество индивидуальных структур проектов для достижения единственной цели – максимально эффективного социально-экономического развития государства и его регионов. Иными словами, данная классификация позволяет не только сформировать характеристику системы ГЧП в стране и регионах и выявить применяемые в стране виды проектов, но и на основе анализа выбрать те из них, которые способны качественно развивать регионы и государство в целом. В совокупности эти классификации дополняют друг друга и формируют, в особенности вторая, представление об индивидуальной системе ГЧП в каждом конкретном государстве.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта № 13-12-42009 «Квази-ГЧП проекты как фактор становления и развития института государственно-частного партнерства в России».
Рецензенты:Кудряшова И.А., д.э.н., профессор кафедры мировой экономики, зам. директора по научной и инновационной работе, Кемеровский институт (филиал), ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова», г. Кемерово;
Никитенко С.М., д.э.н., профессор кафедры мировой экономики, Кемеровский институт (филиал), ФГБОУ ВПО «РЭУ
им. Г.В. Плеханова», директор ООО «ИНЦП «Иннотех», г. Кемерово.
Работа поступила в редакцию 28.11.2014.