Государственный сектор экономики – часть экономического пространства, в котором преобладает нерыночный тип координации экономической деятельности. Степень эффективности функционирования государственного сектора в странах с развитой рыночной экономикой обусловлена системой управления, которая основывается на комплексном мониторинге использования государственной собственности на макроэкономическом уровне и функционирования отдельных государственных предприятий, дифференцированных по отраслям и территориям [2, 5]. На современном этапе развития экономики России следует принимать во внимание и оценивать не только показатели роста эффективности управления государственным сектором экономики, но и в первую очередь меру повышения качества управления как более емкой и системной категории. Проблемы, связанные с формированием эффективной модели отечественного государственного сектора экономики, адекватной ему системы управления, приобретают особую актуальность и побуждают к изменению отношения к ним как со стороны научного сообщества, так и властных структур.
В научной экономической литературе, как правило, в анализе многогранной проблемы управления государственным сектором экономики (ГСЭ) оперируют комплексом взаимосвязанных понятий – «эффективность хозяйственной деятельности», «эффективность управления», «качество управления», «результативность», «оптимальность». Не всегда определенно можно ответить на вопрос, что же принимать в качестве меры эффективности управления: вклад в повышение результирующих показателей производственно-хозяйственной деятельности, степень достижения программных целей или текущих решаемых задач, либо иной параметр.
Однозначной точки зрения среди ученых об оценке качества управления организациями государственного сектора экономики нет [1, 3, 4]. Под качеством управления понимается степень развития человеческого потенциала организации, удовлетворения потребностей общества, экономических партнеров и заинтересованных сторон с помощью совокупности характеристик управления: функции, методы, технологии принятия решений и управления конфликтами. Базовыми составляющими качества управления являются:
1) потребности, формирующие цели и требования, то есть критерии результата качественного управленческого воздействия;
2) удовлетворение потребностей и интересов сторон – участников управленческого процесса;
3) совокупность характеристик (отличительных свойств, качеств) управления, необходимых для удовлетворения потребностей всех участников управленческого процесса и стейкхолдеров.
По нашему мнению, оценка качества управления представляет собой процесс анализа и синтеза, направленный на определение уровня достижения функциональных (инновационных, рыночных, финансовых, социальных) целей организации, удовлетворения потребностей заинтересованных сторон (собственников, сотрудников, акционеров, общества, контрагентов), конкурентоспособности и потенциальных возможностей дальнейшего развития человеческого потенциала. Поскольку составляющие качественного управления можно дифференцировать, параметры для его оценки также будут различные:
а) качество управленческого труда (параметр оценки – административный ресурс);
б) качество персонала (параметр – профессионализм);
в) качество ресурсов (параметр – потенциал организации);
г) качество процессов управления (параметр – промежуточные и конечные операционные результаты: оперативность, своевременность, исполнение обязательств, наличие рекламаций и претензий, мотивация, бюджетирование, документооборот, формализация);
д) качество системы управления (параметр – промежуточные и конечные функциональные результаты: производство, маркетинг, финансы, кадры).
В теории менеджмента сложилось неоднозначное понимание эффективности и результативности управления. Так, под результативностью управления будем понимать уровень достижения производственно-хозяйственных конечных результатов через обеспечение согласованности промежуточных и итоговых целей системы управления и оптимизацию ресурсов (внутренних и внешних источников развития). В свою очередь, эффективность управления – это уровень отражения результативности управления в сопоставлении с затратами на реализацию управленческих функций и достижение целей управляемого объекта.
Можно выделить пять основных условий результативного управления:
1) социально-экономическая система достигла конечных результатов и реализованы общая цель и миссия системы (оценивается уровень достижения стратегической цели);
2) достигнуты итоговые цели производственных и управленческих звеньев системы;
3) конечные результаты соизмеримы с потребностями, а также с качественными и количественными затратами на достижение целей;
4) определена потенциальная будущая потребность как основание для постановки новой или новых целей функционирования и устойчивого развития организации; уровень возможного расширения производства, масштабирование и экспансия;
5) достигнуты итоговые цели по всем видам функционального управления, т.е. обеспечено соответствие видения, функциональных результатов и целей.
Эффективность функционирования государственного сектора в экономически развитых странах обусловлена четкой системой управления, которая основана на информативном мониторинге процессов использования государственной собственности на макро- и мезоуровнях с учетом отраслевых особенностей. С методологической позиции, «качество управления» – понятие более широкое по своему содержанию, чем «эффективность управления». Однозначной точки зрения среди ученых об оценке качества и эффективности государственного сектора нет. По нашему мнению, оценка качества и эффективности не учитывает специфики деятельности государственных организаций, так как они оказывают общественные услуги, которые не всегда поддаются однозначной оценке, и должны учитывать разные ценностные установки. При оценке качества управления организаций, учрежденных органами власти и местного самоуправления, желательно выработать механизм проведения аналитических работ, включающий коммуникации по сбору и обобщению данных статистической, оперативной отчетности, определить социальную значимость организации, степень ее «участия» в реализации экономических программ развития отрасли или территории, модель финансирования ее деятельности и отчетности перед собственником имущества. Как процедуру, так и результаты оценки качества управления можно рассматривать как средство коммуникации, выявляющее суть работы организации. Этот механизм дает возможность обнаружить неэффективность деятельности организации и перестроиться. Оценка эффективности выполняет важную роль обеспечения легитимности государственной деятельности.
Сформулируем два основных признака управления государственными предприятиями:
1) эффективность управления государственными (муниципальными) предприятиями закладывается, как и следует из общего определения понятия «управление», на стадии «целеполагания», то есть в стратегии и утверждаемых ежегодно представителем собственника-государства (муниципалитета) программах (говоря применительно к практике управления государственными (муниципальными) унитарными, казенными и бюджетными организациями);
2) оценивание эффективности управления на основе критерия степени достижения поставленной цели (задач) само по себе ориентирует менеджмент ответственно заниматься стратегированием и программированием деятельности своей организации.
Механизм измерения эффективности и качества управления организацией предполагает определение порядка проведения их оценки. Оценка должна быть представлена как показатель степени соответствия достижения результатов целевым ориентирам. Основой для разработки и/или выбора механизма измерения должна быть целевая задача и стратегические приоритеты (миссия) организации. Именно они задают ее целевое пространство и являются базисом целеполагания. Алгоритмизированно механизм измерения и получения интегральной оценки представлен на рисунке. Деятельность предприятий, организаций и учреждений государственного сектора экономики изначально ориентирована на достижение общественных целей, таких как рост благосостояния населения, повышение уровня и качества жизни, социальное развитие и социальная защита, обеспечение стратегических интересов государства в области безопасности (продуктовой, экономической, политической, военной, правовой и т.п.). Таким образом, в деятельности подобных организаций возникает множество экономических и неэкономических целевых установок, которые нельзя свести только к целевой модели «максимизации прибыли», характерной для частного сектора экономики.
Нами предлагаются следующие критерии оценки качества управления в организациях, созданных органами государственной власти и органами местного самоуправления:
- финансово-экономический, как степень достижения управляемой подсистемой при реализации качественных управленческих воздействий экономических и/или коммерческих результатов;
- бюджетный, как уровень влияния на формирование бюджетов всех уровней;
- социальный, как степень выполнения предназначения организации: выполнение заданного (государственным (муниципальным) заказом, сметой) объема общественных услуг определенного качества;
- информационный, как отражение качества информационного обеспечения системы управления организациями и обратной связи и, в частности, подсистемы управления рисками и кризисами;
- инновационный, как способность системы управления к развитию (совершенствованию) объекта управления;
- институциональный, как степень регламентированности деятельности объекта управления.
Для определения параметров и показателей качества управления государственными и муниципальными организациями было проведено анкетирование руководителей государственных и муниципальных организаций, осуществляющих деятельность в транспортном секторе экономики. В целом было обследовано 92 организации, относящихся к транспортной отрасли РФ. Результаты анкетного опроса показали, что наиболее значимыми параметрами качества управления являются экономический, бюджетный, социальный, инновационный, информационный и институциональный.
На основе данных анкетного опроса составлена сводная матрица рангов (табл. 1).
Оценка средней степени согласованности мнений всех экспертов проводится путем определения коэффициента конкордации.
где S = 451,5; n = 6, m = 7.
Алгоритм оценки качества управления государственными (муниципальными) организациями
Таблица 1
Экспертное ранжирование параметров качества управления в организациях, созданных государственными органами и органами местного самоуправления
|
Параметр качества управления |
Ранг, мнение экспертов |
Сумма рангов |
d |
d2 |
||||||
|
I |
II |
III |
IV |
V |
VI |
VII |
||||
|
Финансово-экономический |
3 |
1 |
3 |
3 |
3 |
3 |
5 |
21 |
–3,5 |
12,25 |
|
Социальный |
1 |
2 |
1 |
1 |
2 |
1 |
1 |
9 |
–15,5 |
240,25 |
|
Бюджетный |
2 |
4 |
4 |
2 |
1 |
2 |
6 |
21 |
–3,5 |
12,25 |
|
Институциональный |
5 |
3 |
2 |
6 |
6 |
4 |
3 |
29 |
4,5 |
20,25 |
|
Инновационный |
4 |
5 |
5 |
5 |
4 |
5 |
4 |
32 |
7,5 |
56,25 |
|
Информационный |
6 |
6 |
6 |
4 |
5 |
6 |
2 |
35 |
10,5 |
110,25 |
|
Сумма баллов |
21 |
21 |
21 |
21 |
21 |
21 |
21 |
147 |
451,5 |
|
Значение коэффициента конкордации W = 0,527 свидетельствует о наличии средней степени согласованности мнений экспертов. Далее, для определения весовых коэффициентов параметров качества управления была построена обратная матрица экспертных оценок и произведено их нормирование.
Таблица 2
Весовые коэффициенты и итоговые ранги параметров качества управления организациями государственного сектора
|
Параметр качества управления (Mi) |
Сумма нормированных значений экспертных оценок |
Весовой коэффициент критерия |
Итоговый ранг |
|
Финансово-экономический (М1) |
1,333 |
0,190 |
2 |
|
Социальный (М2) |
1,905 |
0,272 |
1 |
|
Бюджетный (М3) |
1,333 |
0,190 |
2 |
|
Институциональный (М4) |
0,952 |
0,136 |
3 |
|
Инновационный (М5) |
0,810 |
0,116 |
4 |
|
Информационный (М6) |
0,667 |
0,095 |
5 |
|
Сумма весов |
1,000 |
Наибольший вес получил социальный параметр (0,272), поскольку обследованию подвергались организации государственного сектора, для которых определяющим является критерий достижения определенной общественной цели. Одинаковый ранг и весовой коэффициент получили финансово-экономический и бюджетный параметры (0,19). Наименьший ранг, по мнению экспертов, имеет информационный параметр. Таким образом, модель оценки качества управления приняла вид
КУ = 0,19М1 + 0,272М2 + 0,19М3 + 0,136М4 + 0,116М5 + 0,095М6,
где КУ – интегральная оценка качества управления; Мi – комплексные оценки параметров качества управления.
Механизм измерения качества и эффективности управления в организациях, созданных государственными органами и органами местного самоуправления, должен обеспечивать получение достоверных, актуальных, релевантных количественных оценок. Количественные оценки, в свою очередь, будут способствовать повышению обоснованности управленческих решений собственника. При формулировании задачи оценки с позиции качества управления на уровне отдельных институтов государственного сектора экономики, в частности государственных унитарных предприятий и их менеджмента, акценты исследований целесообразно смещать на административные процедуры, анализ результативности деятельности руководителей, достижение стратегических целей и плановых показателей стратегии на долгосрочный период, применение систем менеджмента качества.
Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по Государственному заданию Финуниверситета 2014 года.
Рецензенты:
Блинов А.О., д.э.н., профессор кафедры «Общий менеджмент», ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», г. Москва;
Богачев Ю.С., д.ф.-м.н., зам. директора Института инновационной экономики, ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», г. Москва.
Работа поступила в редакцию 06.10.2014.