Scientific journal

Fundamental research

ISSN 1812-7339

"Перечень" ВАК

ИФ РИНЦ = 1,674

Еще Римский договор 1957 г. содержал две явных региональных компоненты, имевшие отношение к транспорту и сельскому хозяйству. Обе имеют очевидные пространственные составляющие. Впоследствии региональное измерение общеевропейской политики стало более явным, поскольку эта политика начала охватывать в том числе социальные меры, что вызвало потребность создать механизмы для пространственного перераспределения ресурсов [7].

Вообще укрепление экономического единства тогда еще Европейского экономического сообщества и обеспечения его гармоничного развития числились среди главных целей Римского договора. Указанный договор, однако, не содержал никакого обеспечения, касающегося активной региональной политики.

Потребовалось несколько лет, чтобы на уровне ЕЭС началось исследование региональных проблем и получил развитие целый диапазон мер по сокращению межнациональных и межрегиональных экономических различий: сельскохозяйственная политика, структурная политика, социальная политика, региональная политика, каждая из которых обеспечивалась собственным финансированием [6]. Это дало свои результаты: в период с 1958 по 1968 годы региональные различия в доходах на душу населения уменьшились во всех государствах – членах тогдашнего ЕЭС, сохранялись лишь в Италии.

В дополнение к общей политике на уровне ЕЭС отдельные страны-члены проявили высокую активность в развитии их собственной региональной политики.

Фактически региональная экономическая политика на уровне Сообщества формировалась постепенно: сначала национальные правительства проводили собственную региональную политику, но разработка некоторых составляющих общей политики Сообщества становилась все более сложной (невозможной) без реализации ее элементов на региональном уровне.

Тем не менее в 60–70-е гг., вопреки ожиданиям, территориальные диспропорции внутри ЕЭС лишь усилились, что было связано как с неблагоприятной экономической конъюнктурой и обострением конкуренции, так и вступлением в Сообщество новых, относительно менее развитых стран. Это побудило начать разработку в конце 60-х гг. полноценной долгосрочной концепции региональной политики ЕЭС.

После соответствующего решения Европейского Совета от 15 апреля 1964 г. региональная политика стала составной частью среднесрочной экономической политики ЕЭС. Первая среднесрочная программа (1966-70), одобренная Советом в 1967 г., содержала специальную главу, посвященную региональной политике [4].

Следующим шагом на пути развития региональной политики стала Третья среднесрочная программа экономической политики, принятая Европейским Советом 8 февраля 1971 г. Среди прочего эта Программа включала в себя два главных пункта [5]:

• лучшую координацию национальной региональной политики и региональных потребностей для того, чтобы при проведении национальной политики страны ‒члены ЕЭС принимали во внимание позицию всего Сообщества; это должно было отражаться в структуре ее направлений;
• ответственность всего Сообщества за региональное развитие входящих в него стран.

В табл. 1 приведены этапы развития региональной политики ЕЭС/ЕС.

Таблица 1

Этапы развития региональной политики ЕЭС/ЕС

Источник. Таблица разработана автором диссертации.

В 1975 г. начали свою работу Комитет по региональной политике при Совете Министров ЕЭС (решение о создании его было принято в 1972 г.) и Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), действующие в рамках бюджета ЕЭС. Основной задачей ЕФРР стало предоставление субсидий при способствующих повышению занятости инвестициях в экономику отсталых районов. Субсидии могли составлять до 20 % инвестиций, но не более 50 % помощи, оказываемой по данному проекту национальным правительством. Кроме того, за счет средств ЕФРР предусматривалось поощрение капиталовложений в развитие инфраструктуры.

Накануне истечения трехлетнего срока функционирования ЕФРР (своего рода испытательного срока), 3 июня 1977 г., Комиссия европейских сообществ представила свои соображения и выводы Европейскому Совету.

В феврале 1979 г. Европейский Совет принял окончательные рекомендации по принципам проведения региональной политики в рамках Сообщества.

Резолюция Совета от 6 февраля 1979 г., в частности предполагала, что Комиссия европейских сообществ должна готовить периодически сообщения относительно результатов социально-экономических достижений в регионах стран Сообщества и на их основании предлагать рекомендации и приоритетные направления.

На реализацию региональной политики стали выделять средства наряду с ЕФРР и из других структурных фондов ЕЭС. Так, в 1981–1989 гг. особой статьей финансирования стала поддержка французских и итальянских регионов, пострадавших от вступления в ЕС Испании и Португалии.

В 80-е гг. минувшего столетия региональная политика ЕЭС в основном сводилась к грантам и в некоторой степени к трудовой субсидии. Ж. Делор, тогдашний председатель КЕС, критически относился к последним мерам, поскольку они искусственно сокращали стоимость труда и капитала в регионе. Они также вошли в противоречие с задачами повышения конкурентоспособности ЕЭС. Ж. Делор отстаивал меры, которые бы не искажали действия рыночных сил, в частности предлагал помощь в развитии инфраструктуры и поддержку местного предпринимательства.

Постепенно регулирование территориального развития становилось все более важным направлением сотрудничества в рамках ЕЭС, к концу 80-х годов значение общеевропейского уровня регулирования стало сопоставимым с национальным. К этому же времени прекратилось нарастание территориальных диспропорций в развитии в рамках ЕС.

В период между 1987 и 1993 годами структурные фонды увеличились вдвое в реальном выражении. Отстающим регионом был определен такой регион, чей ВНП находится ниже 25 процентов среднего уровня по ЕЭС. На рисунке показаны приоритетные цели Структурных Фондов ЕС в период 1994–1999 гг.

Цели Структурных фондов ЕС в 1994‒1999 гг. Алгоритм дерева разработан автором статьи

Такие регионы охватывают всю Ирландию, Грецию и Португалию, 58 процентов территории Испании, 36 процентов – Италии, 3 процента – Великобритании и Франции и «новые земли» Германии. В таких регионах проживает 21 процент всего населения ЕС. В период между 1983 и 1993 годами 60 процентов величины фондов были направлены отстающим регионам. Общая помощь составила 1,2 процента от совокупного ВНП регионов в 1989 г. и увеличилась до 1,6 процента в 1993г.. Эти трансферты ЕЭС в течение того же периода составляли от 3 до 5 процентов от ВНП Греции, Ирландии и Португалии и приблизительно от 3 до 7 процентов от их совокупных инвестиций.

Преобразованный с 1 января 1994 года, Европейский союз требует значительного укрепления солидарности между странами ‒ членами и, как следствие, развития структурной политики. Подписание Маастрихтского договора в декабре 1991 г. дало развитию европейской экономики новое измерение. Сам успех новой масштабной цели мог быть подорван сохранением чрезмерных экономических и социальных различий между государствами ‒ членами. Кроме того, статья 2 Маастрихтского договора провозглашает содействие экономическому и социальному единству одним из необходимых условий для успеха деятельности всего ЕС.

Поэтому протокол об экономическом и социальном единстве к Маастрихтскому договору устанавливает, что «финансовые взносы ЕС будут осуществлять в пользу государств – членов Союза» с величиной ВНП на душу населения меньшей, чем 90 процентов от средней величины по всему ЕС.

В соответствии с этими критериями, четыре государства – члена ЕС – Испания, Португалия, Греция и Ирландия с общим населением почти 63 миллиона человек (или почти пятая часть населения ЕС) получают помощь от Фонда единства.

В частности, статья 130d устанавливает, что Фонд единства обеспечивает «финансовое содействие проектам в области окружающей среды и трансъевропейских сетей в области транспортной инфраструктуры» – другими словами, проектам в областях, где любое сокращение общественных инвестиций из-за строгой бюджетной дисциплины было бы чрезвычайно разрушительно. Страны, получающие помощь, должны поэтому дать согласие не сокращать их собственные инвестиции в транспортную инфраструктуру и защиту окружающей среды.

С 1989 г. региональная политика ЕЭС/ЕС проводится на новых принципах. Все финансовые ресурсы объединены в одном структурном фонде, при этом к 1993 г. их величина выросла вдвое по сравнению с 1987 г. Кардинально изменены и принципы финансирования – произошел отказ от всех ранее существовавших региональных программ, кроме межгосударственных, и осуществлен переход к «индикативному методу» предоставления ресурсов в зависимости от принадлежности района к той или иной группе «проблемных территорий». При этом цели региональной политики все больше сочетаются с задачами проведения общей экономической политики в рамках ЕС. Усилилась и координация национального регулирования территориального развития между странами ‒ членами ЕС.

В последнее время в Европейском союзе различают семь типов проблемных регионов [8]. В табл. 2. приведены 7 типов проблемных регионов, выделяемых в региональной политике ЕС.

Начиная с создания ЕЭС/ЕС, цели региональной политики объединения были сформулированы и нашли несколько раз отражение в официальных документах [3].

• Цели, заявленные в первом сообщении Комиссии по региональной экономической политике ЕЭС, 1965 г.
• Цели, заявленные в предложении Комиссии Совету, 1969 г.
• Рекомендации для реализации региональной политики Сообщества, заявленные в сообщении Thomson, 1973 г.
• Цели, заявленные в новых рекомендациях, 1977 г.
• Рекомендации и приоритеты, основанные на первом и втором периодическом сообщениях.

Цели, сформулированные в этих документах, были всегда очень общими, например, в документе «Региональная политика Сообщества – новые рекомендации» (1977) сказано:

• Решать существующие региональные проблемы, которые обнаруживаются и в регионах, традиционно менее развитых, и в тех, которые вовлечены в процесс индустриального или сельскохозяйственного преобразования (reconversion).
• Предотвращать новые региональные дисбалансы, являющиеся результатом изменения в мировых экономических структурах или следствием мер, применяемых Сообществом в пределах его собственных границ.

Термин «цели» больше не используется в первом периодическом сообщении (1981). Сообщение Комиссии Совету, основанное на первом периодическом сообщении, содержит заголовок «Рекомендации и приоритеты новой региональной политики» [2].

Предложенные в Сообщении Комиссии семь рекомендаций и приоритетов приведены в табл. 3.

Таблица 2

Типы проблемных регионов в ЕС

Источник. Таблица разработана автором статьи.

Второе периодическое сообщение открывается с напоминанием целей региональной политики. Подчеркнуты три главные цели.

1. Региональная политика Сообщества должна способствовать достижению более высокой степени сближения между государствами ‒ членами ЕЭС, более сбалансированному экономическому развитию в пределах Сообщества, сокращению региональных различий, особенно в уровнях безработицы и основных показателях производства.
2. Комиссия европейских сообществ рассматривает региональное развитие и структурные изменения в экономике менее развитых регионов наряду с преобразованием индустриально развитых регионов.
3. Активизация использования местного потенциала роста менее развитых регионов.

Начиная с 1989 г. мероприятия структурного фонда ориентированы на реализацию следующих пяти целей:

1) подъема слаборазвитых районов – регионов так называемой 2-й ступени, где ВВП на душу населения меньше 75 % от среднего по ЕЭС/ЕС, или отнесенных к таковым по неформальным критериям; на реализацию этой цели выделяется 2/3 средств структурного фонда;

2) структурной перестройки в депрессивных районах – регионах так называемой 3-й ступени, где за последние 3 года доля безработных, появившихся вследствие сокращения занятости в промышленности, превышает среднюю величину по ЕЭС/ЕС, доля промышленных рабочих за длительный период превышает среднюю величину по ЕЭС/ЕС, потеря рабочих мест за последние 3 года серьезно обостряет проблемы безработицы; регионы определяются после направления соответствующих предложений стран ‒ членов ЕЭС/ЕС на утверждение Европейской комиссии;

3) уменьшения долгосрочной безработицы в отдельных странах;

4) создания условий для занятости молодежи в отдельных странах;

5а) отраслевой переориентации аграрного производства в отдельных странах;

5б) поддержки территорий с преобладающим сельским населением – регионов 3-й ступени, где доля занятых в сельском хозяйстве выше средней по ЕЭС/ЕС, низкий уровень доходов в сельской местности, низкий уровень ВВП на душу населения; регионы утверждаются также на основе заявок стран ‒ членов ЕЭС/ЕС.

Таблица 3

Рекомендации и приоритеты новой региональной политики

Источник. Таблица разработана автором статьи.

После вступления в ЕС Австрии, Швеции и Финляндии в 1995 г. к этим целям была добавлена еще одна – содействие развитию регионов с чрезвычайно низкой плотностью населения – менее 8 чел. на 1 км2, причем список территорий определен протоколом к договору о вступлении названных стран в ЕС.

Реформа регулирования территориального развития привела к перераспределению средств в пользу наименее отсталых стран, на слаборазвитые районы приходится основная часть выделяемых средств. По сравнению с первым этапом заметно повысилась доля субсидий ЕЭС/ЕС в общей сумме инвестиций в проект. В 1990–1993 годах появилось 10 новых межгосударственных программ [1]. В табл. 4 приведены эти программы.

Выбор в качестве критериев отбора регионов, которым необходимо оказывать поддержку, таких, как ВВП на душу населения и длительная безработица, связан с исследованием специальной комиссии ЕЭС, проводившей в 1981 г. анализ влияния тех или иных факторов на остроту региональных проблем. Рассматривались такие показатели, как миграционный баланс, коэффициент прироста населения в трудоспособном возрасте, структура занятости, уровень безработицы, степень распространения неполной занятости в сельском хозяйстве, ВВП на душу населения, производительность труда, уровень инвестиционной активности, уровень периферийности, динамика ВВП на душу населения за 10 лет, увеличение населения в трудоспособном возрасте. Было установлено, что 3/4 региональных различий в ЕЭС определяют 3 фактора: слабое экономическое развитие, обусловленное периферийностью, несбалансированный рынок труда, низкий уровень трудовой активности ‒ не обеспечивающие рациональное использование трудовых ресурсов региона.

Таблица 4

Межгосударственные программы, которые появились в ЕЭС/ЕС в период 1990-1993 годов

Источник. Таблица разработана автором статьи.

В 2000 г. была проведена реформа целей региональной политики. Ради повышения прозрачности и эффективности число целей на 2000–2006 гг. было сокращено с 7 до 3.

По новым правилам было сокращено с 13 до 4 число инициатив (межгосударственных программ) ЕС. После сокращения действуют:

– «Интеррег» (стимулирование приграничной, транснациональной и межрегиональной кооперации);

– «Лидер» (содействие сельскому развитию через инициативы местных активистских групп);

– «Иквел» (развитие новых способов борьбы со всеми формами дискриминации и неравенства в отношении доступа на рынок труда);

– «Урбан» (стимулирование экономического и социального обновления попавших в кризис городов и пригородов).

Итак, основными политическими принципами региональной политики в ЕС являются следующие:

1) наличие надежной законодательной базы, чтобы инвесторы и общественность были уверены в объективности выделения районов поддержки и мер стимулирования;

2) долгосрочный характер и направленность на решение структурных задач;

3) рыночная ориентация;

4) пространственная направленность, т.е. ограничение числа районов поддержки;

5) скоординированность действий органов власти разных уровней.

В странах ЕС при оценке и обосновании региональных приоритетов важное место отводится таким показателям, как душевые доходы и занятость, по критическим отклонениям которых от средненациональных значений и принимаются целевые меры, включая реструктуризацию (конверсию) экономики регионов и др. В то же время главной целью практически во всех странах ЕС является стремление к созданию для жителей равных условий доступа к труду, образованию и услугам.

Очень важно отметить, что западноевропейская система регионального планирования не зависит принципиально от характера государственного устройства, федеративного или унитарного. На высшем уровне обычно не разрабатывается каких-либо генеральных комплексных планов, хотя ранее они существовали. Здесь, прежде всего, принимаются законодательные, нормативные акты, регламентирующие работу этой системы в целом. Важно то, что именно в законах и нормативных актах о региональном развитии и формулируются собственно приоритеты. Иногда, правда, делаются отраслевые/секторальные генеральные схемы. В последнее время это касается, прежде всего, «транспортных коридоров», задачи создания которых задаются на общеевропейском уровне.

Региональные планы (схемы) в странах ЕС разрабатываются на уровне всех территориальных единиц с нарастающей степенью детализации вниз. Стандартный период обновления – 5 лет, максимум –10.

Принципиально важно, что именно через систему регионального планирования реализуется наибольшая часть государственных средств (из бюджетов всех уровней), идущих на совершенствование обустройства территории и оказывающих реальное воздействие на региональное развитие. Важно и то, что эта система имеет открытый характер, решение многих задач регламентируется общеевропейскими нормами (с учетом этого и выделяются средства Структурных фондов), четко сформулированной системой целей и критериев, с привлечением соответствующих средств.

Из сказанного можно сделать вывод, что региональная политика развивается и совершенствуется и на уровне государств ‒ членов ЕС, и на наднациональном уровне в рамках ЕС в целом. Эта наднациональная практика оказывает существенное влияние на национальную региональную политику (особенно менее развитых стран), которая имеет тенденцию к унификации. Тем не менее сохраняются и национальные особенности, которые значительно разнообразят и обогащают общеевропейский опыт.

При всем многообразии применяемых в странах ЕС экономических методов стимулирования регионального развития можно выделить несколько общих принципов, которые, очевидно, можно было бы применить и в российской практике:

• строгое соответствие применяемых стимулов определенным задачам государственной стратегии/политики регионального развития;
• учет принципов и других видов государственной секторальной политики (например, антимонопольной, транспортной, энергетической, промышленной и др.);
• четкое официальное выделение проблемных регионов различного типа;
• обоснованный официальный выбор критериев отбора регионов, которым необходимо оказывать поддержку;
• четкое официальное формулирование целей региональной политики;
• сочетание целей региональной политики с задачами проведения общей экономической политики в стране;
• четкое официальное выделение приоритетов региональной политики;
• ответственность государства за сбалансированное развитие регионов страны;
• безусловная адресность применительно к конкретным хозяйственным субъектам;
• приоритетность малых и средних предприятий;
• паритетное участие государства, регионов и хозяйственных субъектов в реализации стимулируемых мероприятий;
• сочетание различных стимулов с целью достижения синергетического эффекта;
• поддержка региональных инициатив по разработке и координации собственной социально-экономической и иной политики с общегосударственной;
• контроль за использованием выделяемых средств в соответствии с заявленными целями, задачами и критериями.

Магомедов А.Г., д.э.н., профессор, ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный технический университет» Министерства образования и науки РФ, г. Махачкала;

Магомедов Р.М., д.э.н., профессор, ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный технический университет» Министерства образования и науки РФ, г. Махачкала.

Работа поступила в редакцию 15.05.2014.