В развитии миграционной политики России в постсоветский период можно выделить семь этапов:
1) 1991–1994 гг. – приоритет регулирования вынужденной миграции;
2) 1994–2000 гг. – расширение задач миграционной политики;
3) 2000–2002 гг. – реорганизация и стагнация миграционной политики;
4) 2002–2006 гг. – ужесточение миграционной политики;
5) 2006–2009 гг. – упрощение правил регистрации и трудоустройства мигрантов;
6) 2010–2011 гг. – поиск оптимальных моделей селективного восполнения трудовых ресурсов (введение патентов и разрешений на привлечение высококвалифицированных специалистов);
7) 2012 г. – настоящее время – принятие и утверждение Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года.
Анализ содержания выделенных этапов позволяет сделать вывод о сложном, противоречивом, часто непоследовательном характере предпринимавшихся органами государственной власти мер в области управления миграционными процессами. В то же время объективная оценка результативности миграционной политики России может быть дана только на основе единого научного подхода. Целью представленного исследования является разработка и реализация методики оценки влияния миграции на безопасность социально-экономического развития региона как основы оценки результативности миграционного законодательства РФ, принятого в постсоветский период.
Предлагаемая методика основана на индикативном методе анализа, целесообразность применения которого обоснована уральской научной школой при решении задач экономической [7], энергетической [4], финансовой [8] и социально-демографической [2] безопасности. В соответствии с данным подходом оценка влияния миграции на безопасность социально-экономического развития региона проводится по совокупности критериальных показателей – индикаторов.
Для каждого индикатора введены следующие оценки уровня угроз миграции: нормальная; предкризисная; кризисная. В свою очередь предкризисная зона разбивается на три стадии: соответственно предкризис 1 (начальная стадия), предкризис 2 (развивающаяся стадия), предкризис 3 (критическая стадия). Кризисная зона также разбивается на три стадии – кризис 1 (нестабильная стадия), кризис 2 (угрожающая стадия), кризис 3 (чрезвычайная стадия).
Для получения оценок угроз миграции производится преобразование индикаторов, выраженных в различных единицах измерения, к нормализованной форме [3, с. 65–68]. При сравнении значений индикаторов с их пороговыми (критериальными) значениями производится оценка уровня угроз в соответствии с правилами классификации, представленными в табл. 1.
Таблица 1
Классификация ситуаций по индикативным показателям [5, с. 70]
|
Состояние |
Обозначение |
Соотношение нормализованных значений индикаторов и пороговых уровней |
|
Нормальное |
Н |
|
|
Предкризис 1 (начальный) |
ПК1 |
|
|
Предкризис 2 (развивающийся) |
ПК2 |
|
|
Предкризис 3 (критический) |
ПК3 |
|
|
Кризис 1 (нестабильный) |
К1 |
|
|
Кризис 2 (угрожающий) |
К2 |
|
|
Кризис 3 (чрезвычайный) |
К3 |
|
и 
или 
Примечание. 
– нормализованное значение индикатора i для территории j в анализируемом периоде, отн. ед.; 
и 
– соответственно нормализованные пороговые значения предкризисных (начальный, развивающийся и критический) и кризисных (нестабильный, угрожающий и чрезвычайный) уровней для индикатора i территории j. При этом в соответствии с алгоритмом расчета значение 
всегда равно нулю, так как данное значение является точкой начала отсчета неблагоприятных состояний по безопасности, а значение 
всегда равно единице.
После определения оценок по отдельным индикаторам производится оценка угроз миграции для различных сфер жизнедеятельности принимающего региона по правилу средневзвешенной нормализованной оценки, где в качестве весов используются балльные оценки по индикаторам. В соответствии с данным правилом нормализованная оценка степени кризисности по сфере жизнедеятельности Ckj определяется по формуле:
(1)
где 
– нормализованная оценка по индикатору; bji – балльная оценка состояния.
При использовании данного способа все нормализованные оценки по индикаторам, превышающие значение 2,5, принимаются равными 2,5.
После получения нормализованных оценок по сферам жизнедеятельности производится оценка степени кризисности по ним путем сравнения нормализованной оценки состояния по сфере жизнедеятельности с пороговыми уровнями. Аналогичным образом производится комплексная оценка влияния миграции на безопасность социально-экономического развития региона.
Формирование индикаторов осуществлено по пяти индикативным блокам, каждый из которых отражает влияние миграции на отдельную сферу жизнедеятельности:
1. Рынок труда. Индикаторы блока отражают количественные (численность иностранной рабочей силы) и качественные (уровень образования и квалификации мигрантов) характеристики трудовой миграции.
2. Экономическая ситуация. Индикаторы блока характеризуют ущерб от нелегальной деятельности трудовых мигрантов и бюджетные расходы на регулирование миграции.
3. Правопорядок и общественная безопасность. Индикаторы блока отражают уровень преступности среди мигрантов, сравнение уровня преступности среди местного населения и мигрантов, вклад мигрантов в общую преступность.
4. Этнический баланс населения. Индикаторы блока отражают общую миграционную нагрузку на местное население и с разбивкой мигрантов по этническим группам.
5. Санитарно-эпидемиологическое благополучие. Индикаторы блока отражают распространенность среди мигрантов инфекционных заболеваний, опасных для населения (ВИЧ-инфекция, туберкулез, сифилис), сравнение распространенности данных нозологий среди местного населения и мигрантов, вклад мигрантов в общую заболеваемость.
В результате приложения разработанной методики к статистическим данным была получена комплексная оценка влияния миграции на безопасность социально-экономического развития Уральского федерального округа в период 2005−2011 гг. В соответствии с полученными результатами в рассматриваемый период наблюдалось общее снижение угроз миграции во всех субъектах УрФО (рисунок). При этом имел место переход в предкризисную зону экономических и криминогенных угроз при сохранении кризисной ситуации по блокам рынок труда, этнический баланс населения, санитарно-эпидемиологическое благополучие.
Комплексная оценка влияния миграции на безопасность социально-экономического развития Уральского федерального округа в период 2005−2011 гг.
Самая неблагополучная ситуация среди субъектов УрФО в 2011 г. сложилась в Курганской области, характеризующейся минимальной миграционной нагрузкой на рынок труда и население в целом. Формирование угроз в данном регионе обусловлено не количественными, а качественными характеристиками миграции. Мигранты Курганской области характеризуются самым низким среди субъектов УрФО уровнем образования и квалификации, большинство из них работает по патенту, что усугубляет санитарно-эпидемиологическое неблагополучие региона. Мигранты с низким уровнем образования и без профессиональной подготовки являются наименее адаптивными и самыми проблемными, что привело к максимальной доле нелегальных мигрантов.
Привлекательность высокого уровня жизни в Тюменской области в целом и особенно во входящих в ее состав автономных округах привела к максимальной миграционной нагрузке на рынок труда и население в целом в данных регионах. Несмотря на это, в Тюменской области и входящих в ее состав автономных округах сложился минимальный уровень миграционных угроз. Решающую роль здесь, как и в Курганской области, сыграло «качество» миграции, а именно высокий уровень квалификации и образования мигрантов. Кроме того, в данных регионах наблюдается максимальная доля иностранных граждан, предоставивших медицинские заключения в ФМС, среди прибывших в РФ в порядке, не требующем получения визы.
Полученные результаты диагностики позволяют сделать вывод, что для снижения рисков миграции меры государственного регулирования должны быть направлены в первую очередь не на сокращение притока мигрантов, а на повышение их «качества». Проведенный анализ также позволил оценить результативность принятого в рассматриваемый период миграционного законодательства РФ (табл. 1).
Таблица 2
Оценка результативности миграционного законодательства РФ
|
Изменения миграционного законодательства |
Содержание изменений миграционного законодательства |
Результаты |
|
|
положительные |
отрицательные |
||
|
1. Федеральный закон № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 г. [6] 2. Федеральный закон № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и о признании утратившими силу отдельных положений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ» от 18.07.2006 г. |
1. Для временно пребывающих разрешительная регистрация по месту жительства заменена уведомительной регистрацией по месту пребывания. 2. Упрощение миграционных процедур, связанных с получением статуса временно проживающего, на совершенствование государственного регулирования рынка иностранной рабочей силы |
1. Рост доли иностранных граждан в общей численности занятых в экономике. 2. Рост миграционной нагрузки на местное население |
|
|
Федеральный закон № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и отдельные законодательные акты РФ» от 19.05.2010 [5] |
1. Предоставление преференций высококвалифицированным специалистам, которые по контракту с работодателем получают не менее 2 млн рублей в год. 2. Предоставление возможности иностранным гражданам, прибывшим в порядке, не требующем получения визы, работать по найму у физических лиц на основании патента без получения разрешения на работу |
1. Снижение доли нелегально занятых мигрантов 2. Снижение доли непоступившего налога на доходы физических лиц в результате нелегальной деятельности мигрантов |
1. Снижение доли иностранных граждан, предоставивших медицинские заключения в ФМС, среди прибывших в РФ в порядке, не требующем получения визы |
На основе оценки результативности изменений миграционного законодательства РФ в 2005–2011 гг. был получен ряд выводов:
1. Либерализация миграционного законодательства в 2007 г. не дала значительных положительных результатов, а лишь способствовала росту миграционной нагрузки на рынок труда и местное население в целом. В то же время необходимо отметить, что среди экспертов в области миграции достаточно широко распространено мнение, что данная динамика отражает главным образом выход «из тени» трудовых мигрантов, работающих ранее неофициально, а не увеличение миграционного потока в Россию [1, c. 102].
2. Введение патентов и разрешений на привлечение высококвалифицированных специалистов в 2010 г. способствовало выходу «из тени» трудовых мигрантов, но снизило их охват медицинским освидетельствованием.
Работа выполнена при финансовой поддержке гранта Президента РФ (№ МК-1998.2014.6 «Диагностика и прогнозирование влияния внешней миграции на социально-экономическое развитие регионов России»).
Рецензенты:
Куклин А.А., д.э.н., профессор, руководитель Центра экономической безопасности, Институт экономики Уральского отделения Российской академии наук, г. Екатеринбург;
Романова О.А., д.э.н., профессор, заведующая Отделом региональной промышленной политики и экономической безопасности, Институт экономики Уральского отделения Российской академии наук, г. Екатеринбург.
Работа поступила в редакцию 04.04.2014.