В настоящее время нормативными документами для оценки эффективности целевых программ являются:
- Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [6];
- Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» [4];
- Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации (далее – Методические указания) [5].
В Методических указаниях описаны 2 типа отчётных документов: подробный годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы; оперативный и компактный документ – доклад ответственного исполнителя о ходе реализации государственной программы на отчётную дату, формируемый в целях обеспечения Правительства Российской Федерации актуальной информацией о ходе реализации государственной программы.
Методика оценки эффективности государственной программы [5] представляет собой алгоритм оценки фактической эффективности в процессе и по итогам реализации государственной программы и должна быть основана на оценке результативности государственной программы с учетом объема ресурсов, направленных на ее реализацию, а также реализовавшихся рисков и социально-экономических эффектов, оказывающих влияние на изменение соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации.
Методика оценки эффективности государственной программы учитывает необходимость проведения оценок:
1) степени достижения целей и решения задач подпрограмм и государственной программы в целом;
2) степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;
3) степени реализации мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).
В системе стратегического управления оценка эффективности целевых программ может осуществляться на различных этапах программирования и в зависимости от конкретных целей, что отражено на рис. 1, иллюстрирующем взаимосвязь целей, параметров и критериев оценки.
Рис. 1. Модель структуры оценки целевых программ[1]
Во-первых, целесообразна оценка потребности (needs assessment) в программе или оценка социально-экономических условий, которые диктуют необходимость разработки и реализации целевой программы. Так, нередко программы разрабатываются не потому, что это объективно необходимо, а по рекомендации сверху или это может быть единственной возможностью привлечь в регион (межотраслевой комплекс, отрасль или ведомство) средства из федерального бюджета.
Во-вторых, возникает необходимость оценки процесса реализации (process evaluation), которая представляет собой анализ качества подготовки программы (состав и компетентность разработчиков, анализ методических материалов, использовавшихся при разработке, логическая схема программы, экспертиза содержания и ресурсной обеспеченности программы).
Целесообразно это делать при неоднократных разработке и реализации аналогичных программ. Так, например, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия действовала в РФ и регионах в 2008–2012 годах [3], затем пролонгирована на 2013–2020 годы [1]. Устранение ошибок и недостатков предыдущего этапа позволит в следующем повысить эффективность процесса реализации программ.
Значимость программ определяется с помощью оценки влияния (impact evaluation), позволяющей определить:
1) причинно-следственные связи между параметрами социально-экономического развития и программными мероприятиями;
2) степень воздействия программы на социально-экономическое развитие региона.
Как было отмечено выше, для государственных программ обязательна оценка результативности (outcomes evaluation), а именно экспертиза результатов, достигнутых в ходе выполнения программы, их сравнение с запланированными показателями.
И, наконец, оценка эффективности (effectiveness evaluation) программ, которую определяют с помощью сопоставления полученных результатов с затраченными в ходе реализации программы ресурсами.
Оценка эффективности реализации целевых программ занимает особое место в системе анализа, поскольку позволяет судить не только о результативности реализации программы, но и о цене достигнутых результатов. Результаты оценки эффективности включают в себя наиболее полную информацию относительно целесообразности реализации программы на предварительном этапе и результатов реализации на промежуточном и конечном этапе.
Оценка эффективности целевых программ осуществляется в целях достижения оптимального соотношения связанных с их реализацией затрат и достигаемых в ходе реализации результатов, а также обеспечения основных принципов бюджетной системы Российской Федерации: эффективности использования бюджетных средств, прозрачности, достоверности бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств.
В стране нет единой методики оценки эффективности целевых программ, поэтому в субъектах РФ разрабатываются свои, которые конкретизируются для различных отраслевых и ведомственных программ. Одной из наиболее удачных следует признать Методику оценки эффективности, рекомендованную Правительством Хабаровского края для целевых программ (Постановление № 301-пр от 30 августа 2012 г.) [2], базирующуюся на балльном методе. В методике используются комплексные и частные критерии. Комплексные критерии оценивают следующие аспекты программы:
- Соответствие целевой программы системе приоритетов социально-экономического развития РФ и региона.
- Постановка в целевой программе проблем, условием решения которых является применение программно-целевого метода.
- Уровень проработки показателей (индикаторов) целевой программы.
- Адекватность системы программных мероприятий целям и задачам целевой программы.
- Уровень ресурсного обеспечения целевой программы.
Частные критерии раскрывают каждый из этих аспектов в деталях. Например, первый комплексный критерий раскрывается в следующих частных критериях:
1) соответствует ли проблема, на решение которой направлена программа, социально-экономическим приоритетам федерального уровня (да – 10 баллов, нет – 0);
2) соответствует ли проблема, на решение которой направлена программа, социально-экономическим приоритетам регионального уровня (да – 10 баллов, нет – 0);
3) соответствуют ли намеченные в программе задачи и мероприятия полномочиям органов государственной власти регионального уровня (да – 10, отчасти – 5, нет – 0).
За соответствие критерию частным оценкам присваивается некоторое количество баллов от 0 до 10, которые затем складываются в комплексные критерии, а те в свою очередь ‒ в интегральную оценку (таблица). В процессе оценки вводятся также весовые коэффициенты для повышения значимости отдельных частных критериев в комплексном критерии.
Интегральный показатель эффективности целевых программ
|
Количественное значение интегрального показателя эффективности |
Качественная характеристика целевой программы |
|
Больше или равен 8,0 баллам |
эффективная |
|
От 8 до 6,5 баллов |
умеренно эффективная |
|
От 6,5 до 5,0 баллов |
адекватная |
|
Менее 5 баллов |
неэффективная |
На наш взгляд, данная система оценки отличается логичностью, однако подходит больше для оценки проекта программы, нежели ее результатов. Очень важно то, кто и как расставляет баллы. Поскольку чаще всего оценками результативности и эффективности целевых программ занимаются ее ответственные исполнители, то значительный элемент заинтересованности и субъективности может свести на нет удобство и простоту методики.
Предлагаем модернизировать методику оценки эффективности целевых программ развития АПК, включив в нее систему критериев, представленных на рис. 2.
Расчет коэффициента эффективности реализации целевых программ производится для каждого мероприятия (комплекса мероприятий), в отношении которых определен объем финансирования и соответствующий показатель(и) результативности.
Что касается Республики Мордовия, то из четырех федеральных целевых программ (Государственная программа Республики Мордовия развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы, Социальное развитие села до 2013 года, Развитие КФХ и других МФХ в АПК на 2009–2011 гг., Развитие пилотных семейных молочных животноводческих ферм на базе КФХ на 2009–2011 гг.) реализуемых в республике и подлежащих оценке, умеренно эффективными являются Госпрограмма и федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2013 года». Подтверждением тому является динамика основных показателей развития сельского хозяйства, сельской производственной инфраструктуры и оценка результативности программ. В республике со стороны органов власти недостаточно внимания уделяется малым формам хозяйствования – ставка делается на крупный бизнес, доля которого в общих объемах государственной поддержки составляет более 80 %.
Рис. 2. Модель оценки эффективности реализации целевых программ[2]
Следует отметить формализм во всех программах ввиду их разработки работниками Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Мордовия, отсутствия участия ученых в стратегическом программировании.
Слабым местом являются и отчеты о реализации программ. На сайте министерства отсутствуют ежегодные отчеты и вообще всякая информация о финансировании программ и достижения целевых показателей.
Обобщая исследование по оценке эффективности целевых программ развития АПК в Республике Мордовия, следует констатировать как излишний формализм при их разработке, что продиктовано нехваткой (или экономией) средств по проведению научного обоснования параметров программ, так и отсутствие открытости и регулярной отчетности по результатам их реализации. Все это диктует необходимость совершенствования организационно-экономического механизма программно-целевого регулирования развития регионального АПК.
Рецензенты:
Зинчук Г.М., д.э.н., декан общеэкономического факультета, ФТБОУ ВПО «РЭУ им. Плеханова», г. Москва;
Полушкина Т.М., д.э.н., профессор кафедры экономики кооперации предпринимательства Саранского кооперативного института (филиал) АПН ВПО Центросоюза РФ «Российский университет кооперации, г. Саранск.
Работа поступила в редакцию 22.11.2013.