Scientific journal

Fundamental research

ISSN 1812-7339

"Перечень" ВАК

ИФ РИНЦ = 1,674

Современная бюджетная реформа направлена на внедрение программного бюджета в качестве основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов, открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления для обеспечения долгосрочных целей социально-экономического развития.

С помощью инструментария программирования федеральные и региональные органы управления способны оказывать позитивное воздействие на пространственное развитие экономики и социальной сферы территорий. Целевые программы выступают наиболее приемлемым средством практического осуществления инвестиционных проектов, способствуют консолидации совокупного экономического потенциала регионов и муниципалитетов, поскольку в них концентрируются мероприятия по проектированию, размещению и строительству объектов экономики, производственной, социальной, транспортной и таможенно-логистической инфраструктуры.

В Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике на 2013–2015 гг.» отмечается: «Для достижения целей социально-экономической политики и обеспечения общественного контроля за их достижением формирование и исполнение бюджета должно осуществляться на базе государственных программ. Переход к «программному бюджету» в полном объеме необходимо осуществлять, начиная с федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов, а его отдельные элементы должны быть задействованы в федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов»[1].

Полномасштабному внедрению программно-целевого принципа препятствует отсутствие системного подхода к созданию правовой базы. Ст. 179 и 179.3 Бюджетного кодекса РФ предусмотрен порядок бюджетного финансирования долгосрочных и ведомственных целевых программ. Последние рассматриваются Ивановой О.Б. и Рукиной С.Н. как элемент результатоориентированных практик управления бюджетом, внедряемых с 2004 г., с начала реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. [3, с. 87]. В.С. Миронов отмечает, что в России реализуется более 2,5 тыс. региональных целевых программ, при этом в среднем на один субъект РФ приходится около 30 целевых программ, а величина финансирования может достигать 40–70 % расходов региональных бюджетов [4]. При проведении Министерством финансов РФ мониторинга оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ отслеживаются различные показатели, в т.ч. и доля расходов бюджета, формируемых программно-целевым методом. Значение этого показателя в Ростовской области достаточно высоко: в 2012 г. расходы областного бюджета на реализацию областных программ составили 87,9 млрд руб. (85,1 %), в 2013 г. составят 92,9 млрд руб. (82,9 %), в 2014 г. – 98,2 млрд руб. (74,8 %).

До внесения изменений в бюджетное законодательство формирование правовой базы, регламентирующей применение государственных программ субъектами РФ (муниципальных программ), осуществляется по инициативе региональных и местных органов власти, на что указывается в письме Министерства финансов России от 2 апреля 2012 г. № 02-16-03/1073 и подтверждается опытом ряда субъектов РФ – г. Москвы, Тверской области, Республик Коми и Саха-Якутия. Действующие долгосрочные и ведомственные целевые программы могут быть как сохранены в качестве структурных элементов государственных программ, основных мероприятий, так и полностью переработаны в новые программы. В случае одновременного использования долгосрочных и ведомственных целевых и новых государственных (муниципальных) программ в правовой базе их следует четко разграничить, определив взаимосвязь между ними, что позволит исключить дублирование основных мероприятий и мероприятий программ. При законодательном установлении требований к программам субъект РФ и муниципальные образование должны найти баланс между подходами федерального уровня власти, спецификой территории и особенностями существующей системы государственного (муниципального) управления социально-экономическим развитием соответствующей территории.

Безусловно, государственные программы субъектов РФ (муниципальные программы) должны соответствовать базовым принципам программно-целевого метода, которые не в полной мере обеспечиваются долгосрочными и ведомственными программами:

– формирование программы, исходя из четко определенных целей стратегического и прогнозного социально-экономического развития;

– разработка количественно измеримых показателей достижения целей;

– установление ответственных лиц за достижение поставленных целей (промежуточных и конечных);

– отражение обобщенных параметров государственных (муниципальных) заданий;

– определение перечня мероприятий, направленных на достижение поставленных целей и задач;

– установление объемов финансирования по каждому направлению;

– определение вклада органов власти муниципальных образований, обеспечивающих достижение целей государственной программы субъекта РФ.

Анализ российского опыта программно-целевого бюджетирования на субфедеральном и муниципальном уровне показал, что, несмотря на его активное использование, отсутствует единая методологическая и методическая база для разработки, реализации и оценки долгосрочных и ведомственных целевых программ. Заслуживают внимания выводы, сделанные М.И. Яндиевым на основе исследования региональных методик:

– большинство методик носит формальный характер;

– при практическом использовании методики акцент зачастую смещается от результатов программной деятельности к затратам на ее осуществление;

– в методиках отсутствуют рекомендации по использованию тех или иных критериев и показателей в зависимости от характера и особенностей программы [5, с. 26].

Таким образом, нет ответа не только на вопрос, как оценивать эффективность и результативность целевых программ, но и какой орган будет это делать. Федеральное законодательство устанавливает полномочия Счетной палаты РФ, одним из которых является определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, а к полномочиям контрольно-счетных органов субъектов РФ отнесены организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономичностью) использования средств бюджета субъекта РФ, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством РФ. Нет функций по оценке эффективности и результативности расходования бюджетных средств и у Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Между тем на ее официальном сайте в разделе «Результаты проверок» размещен перечень неэффективных расходов. Перечислим некоторые их них:

– длительное неиспользование приобретенного оборудования и других материальных ценностей;

– оплата контракта с нарушением условий порядка оплаты и сроков выполнения работ;

– оплата коммунальных услуг, фактически потребленных арендатором;

– расходование средств на аттестацию рабочих мест, результаты которой фактически не использовались;

– оплата складских помещений, используемых для складирования неиспользуемого оборудования;

– использование федеральных средств на проведение спортивного мероприятия с учетом отсутствующих позиций, заявленных в акте выявленных работ; другие.

По нашему мнению, следует различать эффективность расходов на реализацию конкретных мероприятий и эффективностью расходов на реализацию целевой программы. Оценку эффективности расходов на реализацию мероприятий могли бы осуществлять главные распорядители бюджетных средств, роль которых в современном бюджетном процессе возрастает в связи с расширением полномочий по распределению бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предоставлением права утверждать государственные задания, возложением обязанности по организации внутреннего контроля и внутреннего аудита. Оценивать эффективность расходов на реализацию государственных (муниципальных) программ целесообразно ответственному исполнителю, указанному в Паспорте программы, на основе установленных исполнительным органам власти показателей результативности целевых программ, подпрограмм, целевых программ, а также самостоятельно установленных ответственным исполнителем показателей результативности основных мероприятий и мероприятий.

Актуальность проблемы определения результативности целевых программ диктуется, по мнению авторов, следующими обстоятельствами:

– отсутствие типовых методик комплексного анализа результативности, планирования и бюджетного инвестирования;

– проблема кадрового потенциала (бюджетный учет, финансовая математика, отраслевые науки);

– несопоставимость данных бухгалтерского и управленческого учета с плановыми показателями в условиях инфляции;

– административные проблемы, связанные со спецификой взаимоотношений между различными органами и уровнями власти;

– невозможность прямого заимствования опыта коммерческой сферы;

– субъективизм оценки (применение экспертного (рейтингового) подхода).

Постановлением Правительства Ростовской области « О порядке принятия решения о разработке областных долгосрочных целевых программ, их формировании и реализации и Порядке проведения и критериях оценки эффективности реализации областных долгосрочных целевых программ» [2] утверждена методика оценки эффективности региональных целевых программ в целях достижения оптимального соотношения связанных с их реализацией затрат и достигаемых в ходе реализации результатов, обеспечения принципов бюджетной системы РФ, регламентированных главой 4 Бюджетного кодекса РФ: результативности и эффективности использования бюджетных средств; прозрачности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств. Основоплагающим, конечно, является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств бюджетной системы, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов субъекты бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного объема средств. Следовательно, оценка эффективности основывается на результатах, полученных при расходовании бюджетных средств в сопоставлении с произведенными затратами.

Одним из направлений, связанных с повышением результативности целевых программ, является мониторинг показателей, характеризующих оптимальное решение проблем их формирования, финансирования и реализации. Основным назначением мониторинга эффективности целевых программ представляется выработка оптимальной структуры бюджетных расходов на реализацию государственной социально-экономической политики на стадии обоснования заявок на расходование бюджетных средств при проектировании региональной целевой программы и областного бюджета Ростовской области. Наличие существующих в указанном постановлении критериев оценки эффективности региональных целевых программ [2] помогает рационально и контролируемо осуществлять реализацию принятых к финансированию программ, позволяя более эффективно расходовать имеющиеся бюджетные ресурсы, а также аргументировать правильность принимаемых управленческих решений.

Однако при системном подходе целесообразна оценка как эффективности, так и результативности региональных целевых программ, поскольку ожидаемые показатели бюджетной, социальной и экономической эффективности целевой программы будут проверяемы и достоверны. Сравнение этих показателей позволит принять решения о приоритизации бюджетных расходов и осуществлять мониторинг достижения заявленных целей и результатов. Представляется, что данный подход не устраняет проблему объективности и абсолютной точности оценки целевой программы, связанную с появлением сопряженных и косвенных результатов, оценка и учет которых потребуют затрат, возможно, неэффективных, несоизмеримых с пользой от этой информации.

Особенно сложно применить стандартные процедуры оценки для определения эффективности программ с длительным сроком получения результата. Это относится к инновационно-фундаментальным исследованиям, мероприятиям в социальной сфере, направленным на решение стратегических целей и задач, результат которых можно увидеть только в будущем.

На конечную результативность целевой программы могут оказать влияние и труднопрогнозируемые факторы, связанные с макроэкономическими изменениями на международном, межнациональном и межрегиональном уровнях и являющиеся результатами реализации государственной политики в смежных отраслях управления.

Нам представляется, что к основным проблемам формирования, реализации и мониторинга целевых программ можно отнести следующие:

– недостаточный внутренний государственный и ведомственный контроль;

– слабое внедрение методик аудита эффективности бюджетных расходов;

– отсутствие стандартов квалификации нарушений бюджетного законодательтсва и соответствующих санкций;

– отсутствие методик обоснования затрат и установления системы целевых индикаторов (показателей);

– недостаточный уровень независимости и объективности органов внешнего государственного финансового контроля.

Все вышеизложенное подтверждает необходимость совершенствования методик оценки целевых программ, используемых на субфедеральном и муниципальном уровнях. На основе анализа теоретической и методологической базы имеющихся методик целевых программ можно сформулировать принципы и показатели для оценки результативности целевых (государственных и муниципальных) программ.

Предлагаемая методика в качестве таких ориентиров рекомендует использовать бюджетные показатели других субъектов РФ или муниципалитетов (подходящих для сопоставления), сравнение с которыми для анализируемого бюджета даст возможность увидеть отличия в своих показателях. Предложенная методика основана на использовании так называемых «конкурентных» показателей, характеризующих компетентность органов исполнительной власти.

В целях обеспечения комплексного и устойчивого социально-экономического развития территорий необходимо выявить слабые стороны финансового обеспечения деятельности соответствующих органов власти и сформировать подходы к повышению ее эффективности по формированию и использованию бюджетных средств. При этом для проведения оценки необходимы ориентиры для признания результатов деятельности приемлемыми или недостаточно эффективными.

Основой оценкой результативности целевых (государственных и муниципальных) программ подвергаются следующие общие принципы, применяемые независимо от территориальных особенностей:

– сопоставимость условий сравнения различных программ (сфера, сроки, объемы финансирования);

– принцип положительности и комплексности эффекта (экономический, бюджетный, социальный);

– учет последствий программы для повышения конкурентноспособности субъекта РФ или конкретного муниципалитета, других муниципалитетов, расположенных на подведомственной территории (непосредственно экономических, так и внеэкономических: экспорт товаров, услуг, технологий, общественные блага);

– расширение круга участников программы, несовпадение их интересов и, следовательно, использование принципа «конкурентности» в оценке;

– количественная оценка и учет влияния рисков, сопровождающих реализацию программы.

Данным принципам соответствуют показатели результативности реализации целевых (государственных и муниципальных) программ, представленные в табл. 1.

Таблица 1

Показатели результативности реализации целевых (государственных и муниципальных) программ

Сравнительный анализ «конкурентных» показателей государственных или муниципальных программ позволит пересмотреть традиционную практику планирования управления бюджетом, выявить проблемы и резервы для оптимизации управления бюджетом.

Методической основой комплексного мониторинга данных показателей является оценка влияния целевой программы на динамику развития территории. В частности, оценка эффективности базируется на выявлении влияния, которое программа оказывает или будет оказывать на комплексные показатели социально-экономического развития и повышения конкурентного потенциала территории. В связи со сложностью и часто противоречивостью показателей, можно проводить интегральную оценку конкурентноспособности, используя отдельные составляющие.

Набор критериальных показателей качества реализации целевых (государственных или муниципальных) программ представлен в табл. 2.

Данные показатели должны формироваться на основе сопоставления с аналогичными показателями других регионов и муниципалитетов. Анализ рекомендуется проводить путем сравнения достигнутых показателей по нескольким субъектам или муниципальным образованиям одного типа, с примерно одинаковой численностью населения, желательно схожего промышленного потенциала, подобного территориального расположения за один и тот же финансовый период.

На основе анализа данных показателей могут быть сделаны выводы:

– о фактическом финансовом обеспечении принятых государственных и муниципальных программ;

– о соответствии принятых государственных и муниципальных программ вопросам регионального или местного значения;

– о результативности выполнения утвержденных государственных и муниципальных программ, целесообразности их продолжения;

– о результативности работы ответственных исполнителей программы и их способности обеспечивать достижение запланированных результатов.

«Конкурентность» в оценке результативности целевых (государственных и муниципальных) программ, по мнению авторов, позволит: активизировать работу по привлечению новых исполнителей; повысить эффективность сбора данных, экспертизу дополнительных потребностей; учесть ошибки и недостатки аналогичных программ при разработке новых программ; повысить информированность общественности и организаций, принимающих решения; проанализировать разногласия, возникающие среди исполнителей по ходу реализации программ.

Таблица 2

«Конкурентные» критериальные показатели реализации целевых (государственных и муниципальных) программ

Особую роль в совершенствовании методики оценки эффективности и результативности целевых программ должны играть обобщение лучшей практики в этой области, обмен региональными технологиями. Министерству финансов РФ совместно с ведущими научно-исследовательскими институтами необходимо разработать документ, устанавливающий требования к разработке и содержанию методик формирования и оценки государственных и муниципальных программ и обеспечивающий использование передовых технологий и лучшего опыта отдельных российских регионов, что в конечном итоге повысит качество управления региональными бюджетами.

Рецензенты:

Абазиева К.Г., д.э.н., профессор, зав. кафедрой «Экономика и корпоративное управление», ФГОБУ ВПО «МГУТУ», г. Ростов-на-Дону;

Молчанова Н.П., д.э.н., профессор кафедры «Финансы и технологии инвестирования», ФГОБУ ВПО «МГУТУ», г. Ростов-на-Дону.

Работа поступила в редакцию 06.06.2013.