Характер и масштаб перехода от плановой экономики с всеобъемлющим социальным обеспечением к рынку с либеральной моделью социальной политики в России вызвали острейшую необходимость научного осознания концептуального содержания идеи социального государства и тактики социально-экономических преобразований. Несмотря на непрекращающиеся научные дискуссии, не выработаны теоретико-методологические основания реформирования в условиях транзитарной экономики, что, в свою очередь, лишь усиливает необходимость продолжения теоретического поиска минимизации негативных социальных явлений (материальное неравенство, безработица).
Теория социального государства стала официальной доктриной и стратегией модернизации в России с момента принятия Конституции 1993 г. Формирующееся социальное государство должно заменить патерналистское государство с советской моделью социальной политики.
Основатель теории социального государства Лоренц фон Штайн в XIX в. рассматривал его в качестве верной гарантии соблюдения прав отдельного человека и поддержания социальной стабильности общества в целом. Штайн следующим образом определил его функции: «Социальное государство обязано поддерживать абсолютное равенство в правах для всех различных общественных классов, для отдельной частной самоопределяющейся личности благодаря своей власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо, в конечном счете, развитие одного выступает условием развития другого, и именно в этом смысле говорится о социальном государстве» [2, С. 82]. Для достижения социальной справедливости государство призвано не только формировать устойчивую, сбалансированную социальную структуру общества, но и создавать систему социальных отношений в интересах всех членов общества, которые при этом не противоречат интересам отдельной личности. Социальное государство путем встраивания в рынок государственных форм регулирования экономических и социальных процессов нацеливается на эффективную защиту социально уязвимых групп и сокращение масштабов бедности.
Исходя из данных теоретических установок, новая социальная политика в России должна базироваться на законодательно закрепленном, гарантированном каждому гражданину минимуме социальных благ с учетом региональных и историко-культурных особенностей народов нашей страны, и представители разных ветвей власти должны реализовывать социальную и гуманитарную ответственность перед его гражданами.
В выступлениях первых лиц государства главным лейтмотивом постоянно проходит идея необходимости равных стартовых возможностей и социальных гарантий всем группам населения. Только при решении данной проблемы в современной России будут обеспечены благоприятный морально-политический климат и необходимые условия для развития человеческого капитала. Но при общей оценке ситуации следует отметить, что конституционная характеристика российского государства как «социального» не получила практического закрепления. Государственные структуры, регулируя социально-экономические отношения, так и не справились с возложенной на них миссией – квазирыночные отношения в России не стали социально ориентированными. Перераспределение полномочий в социальной сфере между федеральной и региональными уровнями власти, монетизация льгот и реализация отдельных национальных проектов не добавили социального оптимизма населению.
В рамках первого периода реформирования (1992–1994 гг.) власть методом «шоковой терапии» приступила к жесткой трансформации социально-экономических отношений. Формат, скорость и характер изменений самим реформаторам представлялись крайне смутно, а вопросы организации социальной защиты уязвимых групп населения рассматривались как вторичные по отношению к реформам в экономике. В одночасье были ликвидированы структуры и механизмы социального равенства и материального распределения, сформированные в советской модели социальной политики.
Следствием «терапии» стали резкое снижение уровня жизни подавляющей части населения, сокращение расходов на продукты питания, лекарства и текущие нужды. Проявлениями растущей бедности стали не только увеличивающийся децильный коэффициент (разрыв в уровне доходов между верхним и нижним десятипроцентными уровнями населения), но и негативное социальное самочувствие людей, воздействовавшее на общественно-политические и демографические процессы в стране. Абсолютное сокращение производства и деиндустриализация вызвали скрытую безработицу, что создавало опасность неконтролируемого роста социальной напряженности и дальнейшего разрушения человеческого потенциала.
Главной жертвой радикальной ломки стала социальная сфера, которая в соответствии с ситуацией социального неравенства фактически разделилась на две подсферы: коммерческая, элитарная для «верхушки» общества и массовая, малобюджетная для «низов». Общественно-политическая ситуация в стране характеризовалась противостоянием богатства и маргинальной бедности большинства. От опасного провала в нищету и безработицу россияне спасались неформальной занятостью и натуральным хозяйством. Государство не успевало за социальными процессами, принимая разовые меры по социальной защите отдельных групп населения. Нормативная величина прожиточного минимума была настолько формальна, что с трудом гарантировала населению примитивное выживание. Социальные мероприятия проводились лихорадочно, по мере поступления проблем и в режиме «тушения горячих точек» (в первую очередь, решение вопроса о задолженности зарплат).
Попытки реформаторов в одночасье сформировать социально-ориентированный рынок с социально ответственным бизнесом без административного контроля за экономикой и на основе либерально-монетаристских идей оказались несостоятельными.
Во время второго этапа реформ (1995–2000 гг.) рост мировых цен на нефть позволил выйти на показатели валового внутреннего продукта и среднедушевых доходов населения России периода 1990–1991 гг. Власть пыталась минимизировать отдельные негативные последствия радикальных реформ, так постепенно ликвидировались задолженности по зарплатам, пенсиям и социальным пособиям, но отдельные результаты оздоровления национальной экономики в полной мере ощутили обеспеченные группы населения.
Материальное неравенство населения обусловливалось статусными различиями, отраслевыми, территориальными, демографическими и иными факторами. Отдельные социально-профессиональные группы населения (работники бюджетной сферы, сельского хозяйства, депрессивных отраслей производства и др.) истощали себя борьбой за выживание, оказываясь в состоянии социальной нищеты. Парадоксальность положения экономически активного населения в России отмечалась зарубежными исследователями, так, А. Ослунд писал: «Аномалия в сравнении со всем остальным миром: бедные – грамотные и высокообразованные люди» [4, с. 463]. Наличие образования, рабочего места и квалификационных умений не являлись гарантиями от малообеспеченности и бедности.
Власть продолжала уповать на «разумные» механизмы саморегулирования рынка в ожидании эффективной экономики и высокого качества жизни населения. Категориальный принцип предоставления социальной помощи постепенно заменялся принципом субсидиарности, также бессистемно вводились другие нововведения, в том числе – заявительный характер оказания помощи, введение страховых начал в пенсионное обеспечение и медицинское обслуживание.
Финансовый крах 1998 г. заставил государство сосредоточить основные усилия на регулировании инфляции, резко сокращая финансирование социальных обязательств перед гражданами. Для получения дополнительных источников бюджета большинство стран Запада в условиях мирового экономического кризиса оптимизировали налогообложение доходов физических лиц, увеличив налог до 50–65 % с высоких годовых доходов. Видимо в отрицание имеющегося мирового опыта российские реформаторы в 2001 г. ввели единую налоговую ставку в размере 13 %, объясняя данную меру необходимостью вывести из тени сверхдоходы и увеличить поступления в госбюджет. Поставленные финансовые цели не были реализованы; Россия стала одним из немногих государств мира, которое не «покусилось» на сверхдоходы богатых. В итоге, российское общество окончательно утвердилось во мнении, что государство целенаправленно сохраняет избыточное неравенство в интересах олигархической группы.
В рамках третьего этапа социальных реформ (2001–2004 гг.) государство активно систематизировало нормы социального законодательства, связывая содержание законов с реальной ситуацией. Президент В.В. Путин в 2002 г. был вынужден признать факт вопиющего материального неравенства и констатировал, что «Мы богатая страна бедных людей. И это нетерпимая ситуация» [3]. Одной из главных социальных задач государства была объявлена борьба с бедностью. Поскольку по сравнению с предыдущим периодом отмечались высокие темпы экономического роста в сырьевых и перерабатывающих отраслях, в связи с чем статистика зафиксировала рост усредненных доходов населения. Именно последнее обстоятельство в СМИ предъявлялось как закономерный результат целенаправленных и планомерных действий власти по росту благосостояния населения.
При стабильных бюджетных поступлениях государство оказалось готово к реализации пенсионной реформы, основанной на ведении страховых начал и принципа солидарности поколений, и к некоторым кардинальным изменениям в системе социального страхования.
С 2003 г. отмечается децентрализация и муниципализация социальной деятельности: вся тяжесть решения социальных проблем переносилась с федерального уровня на уровень местных органов власти и лично граждан. Государство взывало к гражданам, говоря о необходимости изменить социальную позицию семьи и личности по отношению к социальной действительности и активизировать индивидуальную ответственность. Одновременно с этим исчезала корпоративная социальная сфера предприятий, ведомственные объекты (жилье, дома культуры, санатории, детские лагеря отдыха и т.д.) из-за отсутствия средств передавались на баланс муниципальных или региональных властей. Расцветала «социальная безответственность», бесконтрольность и бессистемность в выполнении социальных обязательств субъектов социальной политики. Уход государства из социальной сферы не компенсировался приращением возможностей граждан по самообеспечению и созданием так называемого третьего сектора, состоящего из институтов гражданского общества и некоммерческих неправительственных организаций.
В рамках следующего этапа, начиная с 2005 года, за исключением пенсионной реформы (с более или менее удачными результатами по оценкам специалистов) деятельность власти ограничивалась разовыми социальными мероприятиями: повышение вслед за ростом инфляции номинальных размеров зарплат и пенсий, реализация приоритетных национальных проектов. Последние стали базовыми направлениями новой государственной стратегии преодоления негативных социальных последствий 90-х гг.
На реализацию модернизационных процессов в образовании, здравоохранении, сельском хозяйстве и жилищно-коммунальном хозяйстве выделялись колоссальные денежные средства. Проектная форма, как утверждалось, позволит действовать мобильно, в соответствии с запросами социума и тем самым сконцентрировать усилия на ключевых социальных позициях. Представители научной интеллигенции, профессиональных и общественных структур, не привлекавшиеся к вопросам разработки и реализации нацпроектов, сомневались в «прожектерских» усилиях власти. Критическая оценка касалась не только произвольного выбора властью социальных проблем, но и бесконтрольного использования денежных средств через коррумпированные схемы по «распилу» бюджета. Высказывались идеи относительно того, что государство, «накачав» дополнительными средствами социальную сферу, впоследствии полностью ее переведет на коммерциализацию.
Нацпроекты в России можно рассматривать как пробу идей или концентрацию усилий власти на отдельных неотложных проблемах, но в условиях снижения уровня социального обеспечения и государственных расходов на социальные гарантии пока рано говорить о позитивных результатах социально-экономического развития страны.
Особое внимание было обращено к рынку труда, который воспроизводил низкооплачиваемые рабочие места, становясь препятствием интенсивного экономического развития страны. Исходя из установок либеральной идеологии, государство компенсировало низкие заработные платы адресными социальными выплатами. Объемы этих выплат не соответствовали инфляционному росту, и даже при введении новой системы оплаты труда в образовании и здравоохранении реальные доходы большинства граждан оставались на социально недостаточном уровне. В 2010 г. при среднедушевых доходах на уровне 18887,8 тыс. руб. и установленном прожиточном минимуме в 5,7 тыс. руб. более 52 % россиян обладали доходами от 3,5 до 15 тыс. руб., из них – 9,5 % граждан существовали (или выживали?) на доходы до 5 тыс. руб. [6] Более четверти экономически активного населения России не имели работы или были заняты в неформальном секторе и, соответственно, не формировали доходную часть государственного бюджета.
В 2012 г. в В.В. Путин вновь подчеркнул актуальность борьбы с бедностью: «10–11 % наших граждан все еще остаются по своим доходам ниже черты бедности», предлагая данную проблему решить «...к концу текущего десятилетия» [5]. Но, несмотря на то, что в России превалируют группы бедных, государство продолжает осуществлять только одну социальную функцию – компенсаторную, при которой экономически активное население должно самостоятельно решать вопросы самообеспечения, а социально уязвимым группам населения компенсируется часть их расходов. Власть не использует известные в мировой практике приемы борьбы с бедностью, не реформирует систему оплаты труда, основанную на экономически обоснованной оценке рабочей силы, не индексирует доходы и социальные трансферты населения в связи с текущей инфляцией.
Система социальной защиты как одна из гарантий социального государства не может быть эффективной в условиях сокращения государственных расходов. Стагнация национальной экономики, находящейся в состоянии реструктуризации, и мировой экономический кризис не способствовали росту государственных доходов в России. Но власть не консолидирует усилия на контроле за потоками вывоза капиталов, собираемостью налогов, пресечением экономических и финансовых махинаций ряда чиновников и предпринимателей, тем самым довершая процесс саморазрушения. «Россия превратилась в страну, не имеющую реальной экономики; это пустая скорлупа, густо размалеванная рекламой и лозунгами. …При рекордном (8 %) падении ВВП в России за один 2009 год число долларовых миллиардеров почти удвоилось (с 32 до 62 человек), а по итогам 2010-го достигло 110 человек» [1, с. 58] Современная Россия – это поляризация населения, деградация человеческого потенциала, дезинтеграция общества и возникновение угрозы классовых и национальных конфликтов, разрушение основ социальной стабильности.
При реализации социальных реформ в России, на наш взгляд, осуществляются принципы не столько социального государства, сколько государства эпохи «классического либерализма», основанного на идеологии индивидуализма и невмешательства в экономическую и социальную жизнь. Сращивание госаппарата с криминальными структурами резко осложняет достижение целей экономической стабилизации, активной структурной политики и социальной защиты населения. Исходя из этого, Россия не может отвечать критериям, используемым в мировой практике при характеристике социального государства.
Можно говорить о слабой степени разработанности концептуальных подходов к формированию социальной политики в России, об отсутствии сотрудничества государства, институтов гражданского общества и предпринимателей в решении социальных проблем. Несмотря на численный рост частных и благотворительных организаций, их позиции слабы и сфера их влияния на социальные процессы ограничена. Важнейшую роль в становлении социального государства должны сыграть общество и бизнес. Но, с одной стороны, представители общества и бизнеса не могут выстроить диалог с незаинтересованной в их усилиях властью, а с другой стороны, они пока не преодолели патерналистских стереотипов восприятия государства как главного инициатора и контролера всех социальных процессов.
Заявленное как одна из важнейших характеристик демократической России социальное государство формируется в условиях бюджетных ограничений и представлено минимальной сетью гарантий защиты от рисков рыночной экономики. Социальное прогрессивное развитие современной России заблокировано несколькими препятствиями, среди которых необходимо выделить приверженность правящей власти разрушительному и асоциальному курсу реформ, не оправдывающих надежд большинства населения. Рыночная экономика по-прежнему остается самоцелью, а не средством достижения конкурентоспособной экономики и высокого качества жизни населения.
Таким образом, в современных российских условиях становление социального государства должно исходить из догоняющей концепции с учетом опыта многих стран, с обязательным социальным прогнозированием. Социальное государство – это реальное средство не только обеспечения благосостояния граждан, но и существования демократического государства и гражданского общества.
Рецензенты:
Шестова Т.Ю., д.и.н., профессор, НОУ ВПО «Западно-Уральский институт экономики и права», г. Пермь;
Суслов М.Г., д.и.н., профессор, ФГБОУ ВПО «Пермский государственный национальный исследовательский университет», г. Пермь.
Работа поступила в редакцию 11.02.2013.