Научный журнал
Фундаментальные исследования
ISSN 1812-7339
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 1,749

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Коваленко Е.Г.
Развитие муниципального образования (МО) - это режим функционирования социально-экономической системы, ориентированный на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории. Развитие муниципальных образований  -  многомерный и многоаспектный процесс, который осуществляется неравномерно, что порождает асимметрию территорий, включающую в себя экономический, социальный, культурный, политический и другие компоненты.

Россия как  никакая другая страна мира обладает разнообразием географических, природно-климатических и иных естественных условий и мало где в мире можно встретить столь резкие контрасты результатов территориального социально-экономического развития. В экономической науке и практике значение фактора дифференциации подчеркивается при анализе развития экономических районов, округов и субъектов Российской Федерации. Однако в еще большей степени различия характерны для муниципального уровня, причем резкие контрасты наблюдаются в пределах одних и тех же республик (краев, областей) и административных районов.

Основные проблемы социально-экономического развития муниципальных территорий исследованы на примере Республики Мордовия, которая расположена в центральной части Русской равнины, в междуречье Суры и Оки. Особенностью ее положения является наличие общих границ с экономически более развитыми районами Центра и Поволжья (на севере граничит  с Нижегородской, на востоке - с Ульяновской, на юге - с Пензенской, на западе - с Рязанской областями, на северо-востоке - с Чувашией). Мордовия входит в состав Приволжского федерального округа и Волго-Вятского экономического района. Население Мордовии по данным на 1 января 2004 г. составляет 876,1 тыс. человек, городское - 59,4 %, сельское - 40,6 %. Республика Мордовия - один из густонаселенных районов центра России. Плотность населения (33,6 чел. на кв. км) значительно (почти в пять раз) выше, чем в среднем по России.

Республика разделена на 22 административных района. В ее столице, г. Саранске выделено три городских района. На ее территории три города республиканского подчинения (Саранск, Рузаевка, Ковылкино) и четыре районного подчинения (Ардатов, Инсар, Краснослободск и Темников),  16 поселков городского типа и  1298 сельских населенных пунктов.  Таким образом,  первый фактор, который порождает асимметрию и различную остроту проблем управления муниципальными образованиями, - это административно-территориальное деление. В таблице 1 отражен состав муниципальных районов и г. Саранска.

Таблица 1. Состав муниципальных образований Республики Мордовия по количеству территориальных единиц местного самоуправления на 01.01.2004 г.

Муниципальные

образования

(районы, города)

Города

Внутригородские районы

Поселки городского типа

Сельские администрации (сельсоветы)

Сельские населенные пункты

1

2

3

4

5

6

1.Ардатовский район

1

-

1

29

57

2. Атюрьевский район

 

 

 

13

55

3. Атяшевский район

 

 

1

21

57

4. Большеберезниковский  район

 

 

 

16

36

5. Большеигнатовский район

 

 

 

13

41

6. Дубенский район

 

 

 

16

31

7. Ельниковский район

 

 

 

16

69

8. Зубово-Полянский район

 

 

5

27

96

9. Инсарский район

1

 

 

15

40

10.Ичалковский район

 

 

 

21

67

11.Кадошкинский район

 

 

1

11

23

12.Кочкуровский район

 

 

 

13

39

13.Краснослободский район

1

 

1

15

68

14.Лямбирский район

 

 

1

15

68

15.Ромодановский район

 

 

1

17

51

16.Старошайговский район

 

 

 

27

60

17.Темниковский район

1

 

 

24

100

18.Теньгушевский район

 

 

 

15

40

19.Торбеевский район

 

 

1

19

57

20.Чамзинский  район

 

 

2

13

51

21.МО Ковылкино

1

 

 

36

109

22.МО Рузаевка

1

 

 

21

63

г. Саранск

1

3

3

4

14

Республика Мордовия

7

3

16

424

1298


Как видим, по количеству составных территориальных единиц местного самоуправления, то есть сельских администраций, муниципальные районы различаются   в 3 раза (от 12 в Кадошкинском районе до 37 - в Ковылкинском). Вместе с тем, районы характеризуются  значительной вариацией: по занимаемой площади в 4,5 раза (от 0,6 тыс. км2 в Кадошкинском районе до 2,7 тыс. км2 в Зубово-Полянском районе), по расстоянию до республиканского центра - в 18 раз (от 12 км до Лямбирского района до 216 км - до Теньгушевского),  по численности населения - в 7,3 раза (от 9,4 тыс. чел. в Большеигнатовском районе до 68,5 тыс. чел. в Рузаевском), по плотности населения - в 76 раз (от 10,8 чел. на 1 км2 в Темниковском районе, до 822,3 чел. на 1 км2 в г. Саранске).

Поскольку главной целью управления развитием территории является создание каждому трудоспособному гражданину условий, позволяющих ему своим трудом, предприимчивостью поддерживать собственное благосостояние и благосостояние семьи, при социальной поддержке слабо защищенных групп населения, то сложность проблем управления зависит от структуры населения. Важнейшим элементом экономического потенциала муниципального образования являются трудовые ресурсы, основным источником которого является постоянное население в трудоспособном возрасте. Удельный вес трудоспособного населения колеблется от 51,8 % в Кочкуровском районе до 65,7 % в г. Саранске, т. е. различия составляют почти 14 %. Более существенно варьирует численность пенсионеров, удельный вес которых в постоянном населении составляет  в Зубово-Полянском районе 23,3 %, а в Большеберезниковсом - 41,0 %.  Более, чем в 3 раза различается уровень официальной безработицы (от 0,72 % в Чамзинском районе до 2,20 % в Атяшевском). Самой острой социальной проблемой является низкий уровень заработной платы и пенсий. Так, в 2002 г. среднемесячная начисленная заработная плата колебалась от 1230 рублей в Большеигнатовском районе, до 2930 рублей в МО Рузаевка, т.е. в 2,4 раза. Прожиточный минимум в Мордовии составлял 1680 рублей.  Ниже этого уровня средняя заработная плата зарегистрирована в 11 районах, минимальное соотношение равно 0, 73.

Дифференциация условий, потенциалов и уровней экономического развития муниципальных образований также велика, о чем свидетельствуют данные таблицы 2.

Таблица 2. Уровень различий показателей экономического развития муниципальных образований Республики Мордовия

Показатели

Значение показателя в 2002 г.по МО:

Отклонение максимального от минимального, раз

минимальное

максимальное

Выпуск промышленной продукции (работ, услуг) - всего, млн. руб.

0,1

(Кочкуровский р-н)

12723,7

(г. Саранск)

127  тыс.

      в расчете на 1 работника,

     тыс. руб.

1,0

(Кочкуровский р-н)

532,9

(Атяшевский р-н)

533

Продукция сельского хозяйства в сельхозорганизациях, млн. руб.

8,6

(Теньгушевсий р-н)

772,1

(Лямбирский р-н)

90

      в расчете на 1 работника,

      тыс. руб.

27,3

(Атюрьевсий р-н)

257,4

Лямбирский р-н)

9

Удельный вес убыточных организаций в общем числе организаций, %

28

(Атяшевский р-н)

68

(Темниковский р-н)

2

Инвестиции в основной капитал, млн руб.

28,5

(Теньгушевский р-н)

2471,7

(г. Саранск)

87

В том числе за счет федерального бюджета, %

0,4

(Ромодановский р-н)

79,7

(Дубенский р-н)

199


Сравнение МО даже по небольшому кругу основных экономических показателей указывает на многообразие и связанную с этим сложность управления экономикой.  Наиболее существенные различия наблюдаются в объемах, структуре и эффективности промышленности. Самые низкие показатели отмечены в Кочкуровском районе, основными видами промышленной продукции которого является хлеб и хлебобулочные изделия и пеньковолокно.  Район расположен в 25 км от Саранска, его основная специализация аграрная. Атяшевскуий район, который отмечен как имеющий наивысшую производительность труда в промышленности, имеет развитую перерабатывающую промышленность АПК (мясную, молочную, легкую) в сочетании с развитым сельским хозяйством. Саранск - столица Мордовии, имеющий площадь территории 72 кв. км, в котором проживает почти 38 % населения республики, является крупным индустриальным центром. В нем сосредоточено около 64 % производства всей промышленной продукции с преобладанием крупных предприятий машиностроения и металлообработки, легкой и пищевой промышленности. Таким образом,  только по уровню развития промышленного производства можно выделить четыре  типа крупных муниципальных образований (города, муниципальные районы): индустриальные центры, индустриально-аграрные районы,  агропромышленные комплексы, аграрные районы. Второй тип от третьего отличается отраслевым составом промышленности. В третьем преобладают (более 90 %) перерабатывающие отрасли АПК, а во втором - их доля менее 50 %. В Республике Мордовия принадлежность каждого крупного муниципального образования к определенному типу отражена в таблице 3. Она определена по состоянию экономики территорий на 2002 год. Из таблицы видно, что наиболее многочисленным типом является агропромышленный, к которому относятся более 60 % крупных муниципальных образований.

Таблица 3. Типы крупных муниципальных образований Республики Мордовия

Индустриальные центры

Индустриально-аграрные районы

Агропромышленные районы

Аграрные

районы

1. г. Саранск

1. Ардатовский

1.  Атюрьевский

1. Кочкуровский

 

2. Инсарский

2.  Атяшевский

2. Лямбирский

 

3. Кадошкинский

3.  Большеберезниковский

 

 

4. МО Рузаевка

4.  Большеигнатовский

 

 

5. Темниковский

5.  Дубенский

 

 

6. Чамзинский

6.  Ельниковский

 

 

 

7.  Зубово-Полянский

 

 

 

8.  Ичалковский

 

 

 

9.  МО Ковылкино

 

 

 

10.Краснослободский

 

 

 

11.Ромодановский

 

 

 

12.Старошайговский

 

 

 

13. Теньгушевский

 

 

 

14. Торбеевский

 


Даже небольшой перечень показателей свидетельствует о существенной дифференциации муниципальных образований по уровню экономического и социального развития, которая является как следствием исторических процессов, так  и эффективностью управления в настоящее время. Очевидно, что необходима активная региональная политика республики, без которой,  в связи с ограниченностью возможностей республики, процесс выравнивания социально-экономического развития отдельных территорий может стать затяжным.

Базой сокращения асимметрии, по нашему мнению, должен стать в основном собственный потенциал муниципального образования, выявленный за счет системного анализа.  Исследования показали, что возможности сглаживания неравенства в большой степени определяются  собственными доходами районов, городов и других поселений. Как известно, в настоящее время реализуется Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Одним из важнейших ее направлений является  существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе - региональных и местных налогов, с целью создания финансовой базы для их социально-экономического развития. Можно оценить  удельный вес собственных доходов муниципальных образований  в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации. Так, по состоянию на  2002 год эти показатели различаются почти в 6 раз: от 15,1 % в Республике Татарстан до 89,6 % в Самарской области. Доля собственных доходов муниципальных образований  в консолидированном бюджете Республики Мордовия составила 66,8 %, что свидетельствует о возможностях саморазвития территорий. Разброс показателей бюджетной зависимости в административных районах  почти в 2 раза меньше: от 20,2 % в Республике Марий Эл до 67,5 % в Саратовской области (в Республике Мордовия - 64,2 %). Наибольшую асимметрию в самостоятельности местных бюджетов имеют сельские администрации. Здесь минимальную долю собственных доходов имеют бюджеты Республики Татарстан (11,1 %), максимальную - Оренбургская область (98,4 %). Следует отметить, что в ряде субъектов РФ сельские администрации не имеют собственных бюджетов.

Проведенные исследования показывают, что подавляющее большинство муниципальных образований Республики Мордовия (92%) получают финансовую помощь из республиканского бюджета, т.е. собранных на их территории собственных доходов явно недостаточно для выполнения основных социально-экономических функций. Как правило, собственными доходами себя в большей степени обеспечивают те муниципальные образования, на территории которых есть крупные промышленные предприятия - это город Саранск и муниципальное образование Рузаевка, чуть в меньшей степени муниципальное образование Ковылкино и Чамзинский район, т.е. те муниципалитеты, где высока вероятность поступлений налоговых доходов в местные бюджеты. Следует заметить, что в последние пять лет в местных бюджетах увеличилось поступление собственных доходов. Кроме того, среди районов получающих дотации наблюдаются значительные финансово-экономические различия. Так при среднем удельном весе безвозмездных перечислений в местные бюджеты на уровне 34 %, вариация наблюдается от 13 % (МО Рузаевка) до 87 % (Атюрьевский район), что свидетельствует о существенных различиях в бюджетном и экономическом потенциале территорий.

Информацию для исследования проблемы выравнивания представляет сравнение собственных душевых бюджетных доходов по муниципальным образованиям с душевыми расходами местных бюджетов (таблица 4).

Собственные душевые доходы различаются по муниципальным районам республики в 3,4 раза, а расходы - только в 2 раза. Обращает на себя внимание, что муниципальные образования, являющиеся донорами, имеют не самый высокий уровень душевых расходов (г. Саранск - 4230 руб., МО Рузаевка - 3788 руб.). В то время как в Атюрьевском районе, душевые расходы которого в 5 раз превышают собственные доходы, этот показатель равен 5131 руб., т.е. на 21 % больше, чем в г. Саранске. Аналогично,  район с самым низким уровнем собственных душевых доходов - Б.Игнатовский (990 руб.),  расходов на душу населения имеет 4237 руб. или менее четверти необходимой суммы.

Таблица 4. Показатели душевых собственных доходов и расходов бюджетов муниципальных образований республики (2002 год)

Муниципальные

образования

(районы, города)

Доля собственных доходов бюджета, %

Собственные доходы бюджета в расчете на 1 жителя, руб.

Расходы бюджета в расчете на 1 жителя, руб.

Превышение расходов над доходами, раз

1. Ардатовский район

50,9

1377

3280

2,39

2. Атюрьевский район

21,3

1025

5131

5,01

3. Атяшевский район

31,9

1257

3907

3,11

4. Большеберезниковский  район

37,1

1139

3608

3,17

5. Большеигнатовский район

25,4

990

4327

4,37

6. Дубенский район

31,9

1180

3832

3,25

7. Ельниковский район

38,4

1535

3979

2,59

8. Зубово-Полянский район

43,3

1131

2551

2,26

9. Инсарский район

30,6

1391

4360

3,13

10.Ичалковский район

35,8

1262

3601

2,85

11.Кадошкинский район

54,9

2000

3842

1,92

12.Кочкуровский район

32,0

1263

4158

3,29

13.Краснослободский район

41,2

1224

3355

2,74

14.Лямбирский район

44,7

1227

2881

2,35

15.Ромодановский район

52,9

1576

3419

2,17

16.Старошайговский район

29,4

1289

4380

3,40

17.Темниковский район

28,7

1093

4173

3,82

18.Теньгушевский район

41,7

1631

3892

2,39

19.Торбеевский район

66,5

2176

3283

1,51

20.Чамзинский  район

64,9

2751

4082

1,48

21.МО Ковылкино

51,1

1551

3232

2,08

22.МО Рузаевка

86,8

3376

3788

1,12

г. Саранск

79,7

2916

4230

1,45

Отклонение максимальных от минимальных показателей, раз

4,1

3,4

2,0

4,5

Таким образом, одним из действенных рычагов социально-экономического развития муниципальных образований является совершенствование межбюджетных отношений между региональным и местными бюджетами. Оно должно быть направлено на усиление заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственного экономического и налогового потенциала, что соответствует основным критериям, в соответствии с которыми оценивают и регулируют территориальную асимметрию. В настоящее время органы управления муниципальными образованиями в большей степени озабочены увеличением безвозмездных перечислениях из вышестоящих бюджетов, необходимостью провести финансирование расходов, не обеспеченных доходной базой. Практически не ведется сравнительный анализ эффективности расходования бюджетных средств на основе сопоставимых индикаторов, мониторинга деятельности бюджетной сети по оказанию общественных услуг. Существующая нормативная база в недостаточной мере регулирует все этапы расходования денежных средств муниципальных бюджетов, нет системы стимулирующей и контролирующей работу органов муниципального управления, Информация для разработки и принятия управленческих решений по оптимизации расходов местных бюджетов также недостаточна.

По экспертным оценкам, существует возможность обеспечения полного финансирования текущих расходов даже без увеличения доходной части местных бюджетов. Это возможно путем принятия комплексных мер, включающих: сокращение издержек оказания бюджетных услуг, оптимизацию количества и изменение структуры оказываемых услуг, увеличение стоимости бюджетных услуг, оплачиваемых потребителями, ревизию и сокращение льгот, наведение порядка с их получением, сокращение несанкционированного пользования общественными услугами. В частности, необходимо использовать потенциал расширения контрактации для оказания населению услуг, ранее традиционно оказываемых организациями общественного сектора, например, в обслуживании жилого фонда.

Однако, основное внимание системы управления муниципальным образованием должно быть обращено на решение наиболее важных задач, среди которых следует назвать:

  1. выбор и обоснование целей и стратегии управления муниципальным образованием, обоснованием вариантов его наиболее эффективного развития;
  2. прогнозирование внешних условий функционирования муниципального образования;
  3. выявление причин неэффективной деятельности органов управления муниципальным образованием и поиск лучших путей их устранения;
  4. внедрение методов стратегического планирования и управления, использование новых достижений в области управления;
  5. подготовка кадров муниципального управления и разработка систем мотивации их эффективной деятельности.

Как известно, сложившаяся ситуация и общая культура управления вынуждает высшее звено управления муниципальным образованием заниматься решением, в основном, оперативных проблем, в ущерб стратегической ориентации. Это только усиливает и углубляет кризисные явления и их последствия для территории. Одной из главных сложностей внедрения стратегического планирования и управления территорией являются высокие требования к квалификации и личным качествам разработчиков стратегии. В связи с этим важным в настоящее время является разработка унифицированных моделей стратегического управления муниципальными образованиями.

На основании проведенных исследований предлагается следующая модель стратегического планирования и управления:

  1. Формулирование миссии системы управления муниципальным образованием, т.е. разработка ее предназначения и направлений деятельности. Это эквивалентно установлению первоначальных, самых общих ограничений на возможные альтернативы. Миссия - это то, чем должна стать система управления для населения муниципального образования и общества в целом в ближайшие 10-15 лет.
  2. Определение стратегической концепции (доктрины). Установление направлений деятельности, ограничений на используемые подходы и методы («философия управления»), а так же устремлений органов управления муниципальными образованиями.
  3. Формулирование целей. Главной целью управления территорией является благосостояние ее жителей, которое достигается созданием условий, обеспечивающих высокий уровень качества жизни населения через социально-экономическое развитие муниципального образования.

Управление социально-экономическим развитием муниципального образования направлено на обеспечение позитивных изменений в различных сферах жизни населения, в первую очередь на достижение определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории с минимальным ущербом для природных ресурсов. Немаловажным для местного экономического развития является эффективное использование потенциала местных инфраструктурных, информационных, организационных, предпринимательских, институциональных ресурсов. Таким образом, под социально-экономическим развитием следует понимать сложный многоаспектный процесс, ведущий к радикальным изменениям в социальных структурах, поведении людей, общественных институтах, а также к ускорению экономического роста.

В Республике Мордовия имеется положительный опыт стратегического управления муниципальной территории. Так, в Программе социально-экономического развития МО Рузаевка были выявлены приоритеты и основные направления развития муниципального образования, сделаны выводы о целях социально-экономического развития с учетом новых тенденций, местной специфики и особенностей современного этапа развития российской экономики.

Приоритетами социально-экономического развития МО Рузаевка признаны:

  • в сфере экономики: восстановление и развитие имеющихся производств; привлечение на территорию муниципального образования новых производств, в т.ч. совместных, с участием капитала из других регионов страны и зарубежья; создание новых высокооплачиваемых рабочих мест; поддержка и развитие предпринимательской деятельности; развитие нематериального производства; развитие инвестиционной и внешнеэкономической деятельности;
  • в социальной сфере: развитие образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физической культуры и спорта;
  • в сфере экологии: разработка ресурсосберегающих технологий.

Муниципальное образование Рузаевка в ближайшее время может стать финансово самодостаточным, т.е. будет способно покрывать минимально необходимые расходы на содержание бюджетной сферы и муниципальной собственности за счет доходов местного бюджета. При этом будут нарастать необходимые предпосылки для самофинансирования (с учетом привлечения кредитных и других ресурсов) наиболее значимых проектов по стратегическим направлениям развития.

Публикуется при финансовой поддержке РГНФ по проекту № 03-02-00239 а/в


Библиографическая ссылка

Коваленко Е.Г. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ // Фундаментальные исследования. – 2004. – № 3. – С. 37-42;
URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=4592 (дата обращения: 28.09.2021).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.074