Введение
Местное самоуправление в Российской Федерации является одним из наиболее часто реформируемых уровней власти. Необходимость совершенствования муниципального управления обусловлена тем, что «местная власть наиболее приближена к населению и призвана решать большинство проблем, связанных с жизнеобеспечением граждан» [1, с. 684]. От качества и эффективности деятельности органов местного самоуправления зависит уровень благосостояния населения муниципальных образований. В связи с этим в условиях проводимой в настоящее время муниципальной реформы особую актуальность приобретает поиск наиболее перспективных направлений развития местного самоуправления, заложенных Федеральным законом от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Федеральный закон № 33-ФЗ) [2].
Цель исследования – выявить и раскрыть наиболее перспективные направления развития местного самоуправления в условиях проводимой муниципальной реформы.
Материалы и методы исследования
Материалами для исследования послужили научные публикации по вопросам местного самоуправления и муниципального управления, нормативные правовые акты о местном самоуправлении и бюджетах муниципальных образований, результаты опроса жителей 31 муниципального образования Свердловской области (декабрь 2024 г. – март 2025 г., N = 206). При написании настоящей работы были использованы следующие методы научного познания: анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение, социологический и графический методы.
Результаты исследования и их обсуждение
Федеральный закон № 33-ФЗ предоставляет субъектам Российской Федерации возможность самим решать, по какому пути будет развиваться местное самоуправление на их территории. Выбор тех или иных направлений развития местного самоуправления в каждом отдельно взятом регионе, как представляется, должен основываться на анализе накопившихся в этой сфере проблем. В качестве примера рассмотрим Свердловскую область.
Жители муниципальных образований Свердловской области выделили 30 вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения), с решением которых местная власть должным образом не справляется. При этом 12 из них, по мнению опрошенных, решаются органами местного самоуправления наименее эффективно (рис. 1). Важно заметить, что многие из названных респондентами проблем, которые возникли в связи с недостаточно эффективным решением вопросов местного значения, наблюдаются в некоторых муниципальных образованиях достаточно давно [3, с. 9–10; 4, с. 37]. И если для жителей муниципального образования «город Екатеринбург» в число наиболее проблемных вопросов входят транспорт, образование и экология, то для жителей иных муниципальных образований Свердловской области – дороги, жилищно-коммунальная сфера и транспорт.
Каждый пятый (19,1 %) респондент указывает на недостаточное количество транспортных средств на маршрутах. Для жителей областных муниципалитетов эта проблема негативно отражается на возможности перемещаться между населенными пунктами, расположенными в границах одного муниципального образования. Каждый восьмой (12 %) опрошенный заявляет о необходимости ремонта многих участков муниципальных дорог, повышения их безопасности. Жители Екатеринбурга дополнительно отмечают нехватку парковок как в центре города, так и на его окраинах. В каждом десятом случае (9,6 %) участники опроса называли проблемы, касающиеся электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения: износ коммунальных сетей и отсутствие их своевременного ремонта; не в полной мере качественная работа очистных сооружений; отсутствие на отдельных территориях или на всей территории некоторых муниципальных образований возможности подключиться к тем или иным централизованным коммунальным сетям. Жители многих муниципальных образований отмечают наличие перебоев в работе тепло- и электроснабжения, постоянные аварии системы водоснабжения (Верхняя Тура, Рефтинский, Серов, Кушва, Качканар, Красноуральск). Жители активно застраивающихся муниципалитетов (Верхняя Пышма, Березовский, Екатеринбург) заявляют о снижении качества поставляемых ресурсов в связи с повышением нагрузки на коммунальные сети из-за роста точечной застройки без их модернизации и увеличения мощности. Каждый десятый (9,6 %) респондент указывает на наличие проблем в сфере образования. Респонденты из Екатеринбурга называют нехватку мест в муниципальных образовательных организациях, а также и недостаток численности последних.
Рис. 1. Вопросы местного значения, которые, по мнению жителей Свердловской области, решаются местной властью наименее эффективно, % Примечание: составлен авторами на основе полученных данных в ходе исследования
Жители иных муниципальных образований основной проблемой в данной сфере называют недостаточный уровень оснащенности образовательных организаций. Часть опрошенных (8 %) указала на ухудшение экологической ситуации в связи с сокращением численности зеленых насаждений, увеличением производственных мощностей предприятий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Не меньшую обеспокоенность у граждан вызвал вопрос, связанный с созданием условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального образования (8 %) по причине сокращения численности медицинских организаций, отсутствия медицинского персонала и оборудования в тех организациях, которые расположены в небольших муниципальных образованиях. Часть опрошенных (7,1 %) указала на проблемы, связанные с твердыми коммунальными отходами: несвоевременность вывоза отходов; недостаток площадок для их сбора, сортировки и дальнейшей утилизации; отсутствие или недостаточное количество специальных контейнеров для отходов определенного вида. Не все жители областных муниципалитетов удовлетворены работой имеющихся полигонов (Туринск), некоторые жалуются на отсутствие собственного полигона (Первоуральск). Благоустройство территорий муниципальных образований, расположенных в Свердловской области, по мнению опрошенных, осуществляется местными властями не в полной мере эффективно (4,6 %). Многие респонденты выражают обеспокоенность недостаточной освещенностью, низким качеством уборки тротуаров, дорог, парков и иных общественных пространств. Не меньшую обеспокоенность вызывает и вопрос, касающийся обеспечения нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями (4,6 %). Эта проблема в большей степени волнует граждан пожилого возраста, проживающих преимущественно в областных муниципальных образованиях. Некоторые респонденты высказали мнение о том, что в их муниципальных образованиях существует недостаток в местах для массового отдыха жителей (4 %) из-за недостаточного количества парков и прогулочных зон, а также ненадлежащего содержания и обустройства уже функционирующих парков и скверов. Кроме того, по мнению опрошенных, еще одним вопросом местного значения, который решается органами местного самоуправления недостаточно эффективно, является утверждение генеральных планов муниципального образования, правил землепользования и застройки, утверждение документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство и др. (2,5 %). Респонденты указывают на отсутствие комплексного подхода к решению данного вопроса. Недовольны опрошенные и тем, как органы местного самоуправления распоряжаются муниципальным имуществом (2,1 %). Некоторые респонденты убеждены в том, что пустующие и не использующиеся здания, принадлежащие муниципальному образованию, можно было бы отремонтировать и приспособить для социальных объектов (муниципальных организаций культуры, спорта и дополнительного образования детей и взрослых).
Следует заметить, что в научном сообществе низкую эффективность деятельности органов местного самоуправления в части решения вопросов местного значения исследователи связывают с недостаточной финансовой состоятельностью муниципальных образований [5, с. 80]. Доходы местных бюджетов от поступлений от уплаты местных налогов во многих муниципальных образованиях незначительны [6, с. 53]. Как отмечает Е.А. Качанова, в отдельных муниципальных образованиях Свердловской области налоговые доходы составляют от 17 до 34 % от всех поступлений в местный бюджет [7, с. 32]. Снижение финансовой автономии местного уровня власти обусловлено преобладанием в структуре доходов местных бюджетов дотаций и субсидий [8, с. 114]. Зависимость от межбюджетных трансфертов характерна для бюджетов многих муниципальных образований Свердловской области. При этом в отдельных муниципальных образованиях их объем может составлять почти половину или более двух третей от общего объема доходов местного бюджета (рис. 2).
Среди способов повышения доходов местных бюджетов исследователи называют кластеризацию торговли [9, с. 95], инициативное бюджетирование [10, с. 151], а также и пересмотр распределения налоговых источников между бюджетами различных уровней [11, с. 45]. В то же время международно-политическая ситуация, санкционное давление и ориентированность российской экономики в ближайшей перспективе на развитие оборонно-промышленного комплекса делают реализацию предложенных мер затруднительной.
Федеральный закон № 33-ФЗ предлагает иной подход к решению проблем, накопившихся в сфере местного самоуправления. В соответствии со ст. 32 закона субъекты Российской Федерации могут решение значительной части вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения возложить на региональные органы государственной власти. Анализ положений закона позволяет спрогнозировать два сценария – консервативный и прогрессивный. Согласно консервативному сценарию за органами местного самоуправления муниципальных образований останется решение всех вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. В таком случае на основании регионального закона перераспределенные для осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия по решению вопросов, предусмотренных ч. 3 ст. 32 Федерального закона № 33-ФЗ, будут перераспределены органам местного самоуправления. Данный сценарий подойдет тем субъектам Российской Федерации, в которых органы местного самоуправления полномочия по решению вопросов местного значения осуществляют достаточно эффективно.
Рис. 2. Объем межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов местных бюджетов отдельных муниципальных образований Свердловской области на 2025 г., % Примечание: составлен авторами на основе источника [12], раздел «Нормативные правовые акты муниципальных образований»
Прогрессивный сценарий следует использовать в тех регионах, где накопилось огромное множество проблем, с которыми сталкиваются жители муниципальных образований вследствие недостаточно эффективной деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, наблюдается зависимость бюджетов муниципальных образований от межбюджетных трансфертов. Согласно прогрессивному сценарию, на основании закона субъекта Российской Федерации полномочия по решению вопросов, предусмотренных ч. 2 ст. 32 Федерального закона № 33-ФЗ, перераспределяются для осуществления региональными органами государственной власти. В таком случае местные бюджеты в большей степени будут ориентированы на реализацию полномочий по решению вопросов, предусмотренных ч. 1 ст. 32 Федерального закона № 33-ФЗ, «олицетворяющих первоначала местного самоуправления» [13, с. 98]. Качество решения вопросов местного значения повысится при условии, что перераспределение полномочий будет носить длительный характер. В противном случае, как отмечает А.В. Колесников, муниципалитеты захлестнет «финансово-экономическая лихорадка» [14, с. 171]. Некоторые ученые высказывают мнение о необходимости перераспределения полномочий по решению отдельных вопросов местного значения [15, с. 71]. В то же время при частичном перераспределении полномочий, когда решение взаимосвязанных между собой вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения возложено и на органы местного самоуправления, и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, как отмечает Е.С. Шугрина, могут быть созданы препятствия для долгосрочного планирования развития муниципального образования [16, с. 187]. В связи с этим иные сценарии, предполагающие фрагментарный подход к перераспределению полномочий, не рассматриваются.
Применительно к Свердловской области наиболее перспективным представляется прогрессивный сценарий, так как решение многих вопросов местного значения без участия региона зачастую невозможно (например, строительство нового полигона для утилизации твердых бытовых отходов, обеспечение граждан медицинской помощью и др.). Развитие местного самоуправления в соответствии с названным сценарием будет осуществляться по следующим направлениям: сужение компетенции органов местного самоуправления в связи с перераспределением полномочий по решению значительной части вопросов местного значения; оптимизация структуры органов местного самоуправления в отдельных муниципальных образованиях и (или) оптимизация структуры исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований (например, упразднение факультативных органов местного самоуправления, к компетенции которых относится решение вопросов, перераспределенных для осуществления региональными органами государственной власти); корректировка местных бюджетов в связи с увеличением финансовой самостоятельности муниципальных образований.
Заключение
Муниципальная реформа предоставляет возможность субъектам Российской Федерации выбрать путь, по которому будет развиваться местное самоуправление в этих регионах. В зависимости от количества и глубины проблем, накопившихся в муниципальных образованиях вследствие малоэффективной деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и финансовой несостоятельности местных бюджетов, регионы могут пойти по консервативному и прогрессивному сценариям. При выборе прогрессивного сценария развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации будет направлено на повышение эффективности деятельности местных органов власти за счет увеличения их финансовой самостоятельности, трансформации организационных и функциональных основ их деятельности в связи с перераспределением полномочий по решению значительной части вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения региональным органам государственной власти. Развитие местного самоуправления по прогрессивному сценарию для многих регионов России, в том числе Свердловской области, представляется наиболее перспективным.
Конфликт интересов
Библиографическая ссылка
Задорина М.А., Корсун К.И., Шерпаев В.И. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ // Фундаментальные исследования. 2025. № 12. С. 105-110;URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=43959 (дата обращения: 24.01.2026).
DOI: https://doi.org/10.17513/fr.43959