Проводимая в Российской Федерации реформа общественного сектора в основном нацелена на повышение эффективности использования общественных ресурсов, учитывающая интересы не только власти, но и гражданского общества. Предлагаемые новые механизмы управления общественными финансами сочетают в себе элементы стратегического планирования, бюджетного проектирования и общественного участия, усиливающие значение проектных методов управления ресурсами в целом [1, 2]. Однако слабым звеном проводимых преобразований является тот факт, что не всегда учитываются предпочтения, интересы и мнение населения территорий.
В российском законодательстве с 2013 г. установлены виды крупномасштабных проектов (программ), реализуемых в рамках проектного управления общественными ресурсами: государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъектов Российской Федерации и муниципальные программы. Кроме того, в 2014 г. появился Федеральный закон Российской Федерации № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в котором определена значимость создания отдельных общественных институтов, участвующих в общественном мониторинге управления общественными ресурсами территорий [3].
К сожалению, слабо освещаются в научной литературе аспекты участия общественности (инициативизация) в экспертизе эффективности проектного управления публичными ресурсами. Возможности инициативизации проектного управлении публичными ресурсами представлены в трудах В.Э. Бойкова, М.К. Горшкова, Е.И. Добролюбова, Н.Н. Знаменской, А.В. Кузьмина, В.Е. Рохчина, М.В. Свириденко, Ж.Т. Тощенко, В.Н. Южаков и другие [4].
Нам представляется, что проектное управление публичными ресурсами территории должно учитывать и обратную связь, основным институтом которой выступает общественность [4]. Организация общественного участия в процессе реализации крупномасштабных проектов предполагает формирование механизма взаимодействия интересов институтов гражданского общества и органов власти, в основу которого должны быть положены процессы коммуникативного согласования по поводу выполнения не только прав, но и интересов граждан и социальных групп в управлении публичными ресурсами. Нам видится, что сoздание и функционирование института общественного мнения оказывает как прогрессивное, так и негативное влияние на развитие инициативизации проектного управления публичными ресурсами. С одной стороны, формируются условия оптимального сочетания интересов общественности и приоритетов стратегического развития территории в рамках данных институтов, а с другой, как любой процесс синтеза, общественная экспертиза способствует росту эффективности проектного управления, что, безусловно, сказывается на повышении уровня жизни граждан [5, 6].
Таким образом, выдвинута гипотеза, что независимая общественная экспертиза эффективности реализации публичных проектов должна иметь место в комплексном контроле проектного управления публичными ресурсами территории, должна проводиться экспертами, вызывающими доверие, и результаты экспертизы должны быть доступны широкому кругу лиц [7]. При этом экспертиза должна осуществляться на всех этапах проектного управления – при формировании проектов, их реализации и составлении отчета по истечении периода реализации проектов.
Материалы и методы исследования
Предлагаемая система общественной экспертизы была апробирована на примере Пермского края (далее ПК) и представляет следующий алгоритм этапов.
1. Подготовительный этап. На этом этапе важно сформировать группу экспертов (минимальное количество – 3 чел.). Эксперты должны владеть основами бюджетного процесса, информационно-поисковыми технологиями и представлять интересы различных социальных групп гражданского общества (общественные организации, бизнес-сообщество, наука, молодежь и др.). Привлечение экспертов должно учитывать возможности различных форм участия, которые развиты в локальных территориях. В этой связи проведен анализ форм общественного участия в проектном управлении публично-муниципальными ресурсами.
Отметим, что при исследовании форм общественного участия, используемых в муниципальных образованиях Пермского края, выявлены следующие приоритетные формы: публичные слушания, общественные объединения (движения) и общественный портал Пермского края (рис. 1).
Рис. 1. Формы участия населения в управлении муниципальными ресурсами в 2018 г., шт.
Соответственно, эксперты-участники таких форм участия должны учитывать приоритетность в привлечении к общественной экспертизе реализуемых проектов Пермского края.
Первоначально экспертам необходимо сформировать представление об объекте экспертизы с помощью оценки законодательно-правовой базы федерального, регионального и местного уровней. В Федеральном законе Российской Федерации № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» под крупномасштабными проектами субъекта Российской Федерации понимается документ стратегического плaнирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по срокам осуществления, задачам, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. В соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации крупномасштабные проекты или государственные программы субъекта Российской Федерации, сроки реализации которых определяются исключительно высшим исполнительным органом государственной власти региона в устанавливаемом им порядке. Порядок принятия решений о разработке проектов субъекта Российской Федерации, формирования перечня и реализации указанных проектов устанавливается нормативно-правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти региона.
Только после того, как экспертами сформировано понимание об объекте экспертизы, начинает осуществляться следующий этап.
2. Этап сбора и аккумулирования информации. Сбор и аккумулирование информации об объекте осуществляется из всех возможных источников. Основными источниками информации для экспертов общественной экспертизы Пермского края могут быть: официальный сайт Министерства финансов ПК, контрольно-счетной палаты ПК, портал государственных программ Российской Федерации, официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации и др.
На данном этапе необходимо понимать, что сбор показателей должен начинаться с общих показателей и только затем переходить к частным показателям, формируя матрицу показателей по каждому проекту за среднесрочный период (долгосрочный, если возможно). Отмечено, что в рамках внедрения проектных механизмов в 2014–2018 гг. в Пермском крае реализуется 22 государственные программы Пермского края и свыше 600 муниципальных программ, перечень которых закреплен в распоряжении губернатора Пермского края от 24 июня 2013 г. № 146-р «Об утверждении Перечня государственных программ Пермского края». Самые крупные проекты Пермского края, общая доля которых составляет 46 % – «Развитие образования и науки» и «Развитие здравоохранения».
За период экспертизы проектных механизмов количественная составляющая Пермского края не менялась – 22 проекта, что достаточно облегчает сбор и аккумулирование информации о проектах.
3. Этап экспертизы и группировки проектов по критериальным признакам. Для визуализации общих представлений о результатах общественной экспертизы эффективности реализации проектов (государственных программ Пермского края) сначала необходимо соотнести цели проекта с основными направлениями социально-экономического развития территории. Выявлено, что государственные программы Пермского края сгруппированы по 10 приоритетным направлениям социально-экономического развития, причем около 70 % приходится на направление «Социальная политика». В связи с этим проектное управление – это управление, нацеленное на результативность реализации проектов, где оценка выполнения целевых показателей (результативность) должна стать первоначальным шагом оценке эффективности крупномасштабного проекта. Анализ исполнения целевых показателей, предусмотренных в паспортах, демонстрирует, что в 2015 г. 20,3 % показателей не достигнуты, против 16,4 % в 2014 г., 21 % в 2017 г. и 17,3 % в 2018 г. Кроме того, по 12 показателям – плановые значения не установлены, а по ряду целевых показателей оценку выполнить не удалось, в связи с отсутствием данных о фактическом значении показателей или значения подлежат уточнению. В среднем объем финансирования составляет 93,6–94 % %.
Показатели результативности и уровня финансирования публичных проектов определяют общую эффективность их реализации (рис. 2).
Рис. 2. Эффективность крупномасштабных проектов Пермского края 2014–2018 гг.
Конечным итогом общественной экспертизы является группировка проектов по определенным критериям эффективности, используемым экспертами в практике: более 91 % – высокая, 81–90 % – средняя и менее 80 % – низкая.
Позитивная динамика увеличения проектов с высокой эффективностью исполнения с 77 % до 92 % свидетельствует о росте эффективности проектного управления в регионе в целом. Отличительный момент – сильный разброс показателей эффективности с 24,4 % («Энергосбережение и повышение энергетической эффективности») до 99,3 % («Развитие образования»).
4. Этап оценки информированности местного сообщества о проектных услугах. Важный момент общественной экспертизы – учет нацеленности проектного управления на максимизацию эффективности проектов, а необходимым условием для такой максимизации является наличие обратной связи с местным сообществом, то есть информированность местного сообщества о проектных услугах [8].
А.И. Татаркин, А.А. Некрасов отмечают: «…важность взаимодействия с местным сообществом при разработке и реализации публичных проектов многократно подчеркивалась российскими и международными политиками, экономистами [9]. Проектное управление, которое информирует, учитывая потребности и интересы людей, может считаться эффективным и востребованным. Качественными можно считать те публичные проекты, к которым регулярно обращаются граждане, основная информация по которой находится в открытом для них доступе, а обычный человек может в ней разобраться самостоятельно и предложить внести свои кoррективы» [9].
Диагностируя опыт ведущих научных школ в области публичного проектного управления с инициативным участием граждан, можно отметить, что такое управление должно основываться на принципах согласованности, сопоставимости, открытости и доступности и включать в себя детальную проработку вопросов, связанных с максимизацией получаемых эффектов всеми сторонами и информированностью местного сообщества о программных услугах [9]. Цифровые технологии интернет-сайтов являются на данный момент самым простым, быстрым и дешевым способом получения информации. В этой связи наиболее интересным и менее затратным будет метод поисковых запросов для оценки информированности граждан о проектных услугах.
Метод поисковых запросов в мировой и отечественной практиках представлен оценкой трех показателей: 1) доступность проектных документов в интернете – запросы на официальный сайт в поисковых системах с весовыми коэффициентами Яндекс 0,60 и Google 0,40 в двадцати первых результатах поиска для России; 2) оценка возможности вносить коррективы в проекты на основе оставленных комментариев на сайтах органов управления; 3) удобочитаемость программ (индекс Флеша, характеризующий легкость восприятия человеком информации).
Результаты исследования и их обсуждение
Проведенная общественная экспертиза информированности граждан Пермского края о проектных услугах 2014–2018 гг. представлена на рис. 3.
Заметим, что показатель «удoбочитаемость проектов» отвечает на вопрос: «Сможет среднестaтистический взрослый житель сaмостоятельно разобраться и понять публичный проект?»
Рассчитывается данный показатель с помощью формулы определения индекса Флеша (Иф), расшифровка значений которого представлена в таблице:
(1)
Критерии значений индекса Флеша [9]
|
Индекс Флеша |
Сложность текста проекта |
Процент взрослых людей, способных понять текст |
|
от 0 до 30 |
Очень сложный |
15 |
|
от 31 до 50 |
Сложный |
33 |
|
от 51 до 60 |
Достаточно сложный |
54 |
|
от 61 до 70 |
Стандартный |
83 |
|
от 71 до 80 |
Достаточно легкий |
88 |
|
от 81 до 90 |
Легкий |
91 |
|
от 91 до 100 |
Очень легкий |
93 |
Результаты итоговой оценки информированности граждан Пермского края о проектных услугах 2014–2018 гг. представлены на рис. 3.
Анализируя результаты итоговой оценки информированности граждан о проектных услугах, можно заметить достаточный уровень информированности населения, и при желании любой житель Пермского края может легко найти документы о публичных проектах в сети Интернет. Возможности вносить коррективы в проекты на основе оставленных комментариев на сайтах органов управления, у населения, остается средней (в основном 1 балл из 2 возможных). То есть, один житель из тысячи обращается к органам управления проектами за год. Максимальный балл только у одного проекта – «Управление земельными ресурсами и имуществом». Удобство проектов в аспекте читаемости оставляет желать лучшего. Среднее значение индекса Флеша для 22 публичных проектов Пермского края составляет 43,4, что доказывает сложность для восприятия документов проектов, поэтому многие люди не могут в них разобраться.
Итак, наибольшая информированность граждан представлена по четырем проектам – «Управление государственными финансами и государственным долгом Пермского края», «Управление земельными ресурсами и имуществом», «Семья и дети Пермского края» и «Развитие образования» (5 баллов из 6 возможных).
5. Этап выявления основных проблем и разработка рекомендаций по совершенствованию проектного управления. На данном этапе важно все выявленные частные проблемы отдельными экспертами, сгруппировать по блокам (группам) для четкого представления не только причин, но и тенденций. В нашем случае на основании представленных результатов общественной экспертизы для Пермского края наблюдается неоднородность проектного развития, проявляющаяся в «переплетении» депрессивных тенденций и начала оживления в рамках новых механизмов проектного управления [10, 11].
Выводы
Основные проблемы, вызванные различными причинами, можно представить следующими группами (блоками):
– недостаточный уровень согласования интересов гражданского общества и органов власти в рамках проектного управления;
– сильная детализация задач и целей публичных проектов и подпроектов ведет к перегруженности индикаторами и низким результатам;
– сильная зависимость эффективности проектного управления от ресурсного обеспечения;
– включение в проекты целевых показателей, не отражающих степень решения задач и критериям измеримости и точности.
Рис. 3. Информированность граждан о проектных услугах Пермского края
Рекомендации по совершенствованию проектного управления в Пермском крае необходимо так же сгруппировать в блочную систему, а не превращать в детализированную систему советов. Основные мероприятия для оцениваемого региона представлены блоками:
– формирование и законодательное закрепление системы общественной экспертизы публичных проектов и программ;
– разработка методики оценки удовлетворенности потребителей проектными услугами [12];
– включение качественных и количественных показателей, учитывающих интересы граждан в перечень целевых показателей проектов и усиления контроля за ними;
– инвентаризация проектов и ликвидация неэффективных, нефинансируемых (либо неисполняемых) проектных документов.
Таким образом, общественная экспертиза в рамках проектного управления публичными ресурсами на региональном и местном уровнях позволяет отражать факты, проблемы под совершенно другим углом, вектор которых, исходит из интересов и потребностей прежде всего гражданского общества, а не органов власти.
Библиографическая ссылка
Паздникова Н.П. ОЦЕНКА ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРОЕКТНЫМИ РЕСУРСАМИ В УСЛОВИЯХ ИНИЦИАТИВИЗАЦИИ: ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ АСПЕКТ // Фундаментальные исследования. – 2019. – № 11. – С. 121-126;URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=42598 (дата обращения: 23.11.2024).