В настоящее время пляжный туризм является крупнейшим сегментом туристской индустрии. Зародившийся в Европе как вид элитного отдыха, к середине ХХ в. пляжный туризм сегодня стал массовым и доступным практически каждому. Ежегодно сотни тысяч туристов устремляются на побережье в поисках моря, солнца и песка. При этом регионам, ориентированным на пляжный туризм, необходимо включаться в конкурентную борьбу и прилагать усилия по привлечению туристских потоков на свои территории.
Приморский край обладает уникальными природными ресурсами, среди которых, прежде всего, следует выделить морское побережье: на долю морских границ в крае приходится около 1500 км, при этом общая протяженность морского побережья, пригодного для организации пляжно-купальной рекреации, составляет почти 900 км. Соответственно, пляжный отдых является наиболее популярным и востребованным видом туризма в Приморье. При этом многие авторы отмечают в своих работах положительное влияние туризма на экономическое развитие региона [10, 12, 2, 11]. В то же время очевидно, что наличие природных ресурсов само по себе не подразумевает качественного отдыха: пляжный туризм не может развиваться бесконтрольно и требует к себе пристального внимания.
В целях грамотной организации пляжного отдыха на территории Приморского края и увеличения туристского потока необходимо, на наш взгляд, осуществить комплексную оценку пляжных территорий. Первым этапом работы является анализ нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность, направленную на организацию пляжного отдыха. В настоящей статье мы рассмотрим основные требования, которые предъявляются нормативно-правовыми документами к организации пляжной рекреации. Целью данной работы является оценка эффективности действующих документов, а также выявление проблем, связанных как с невыполнением прописанных в них требований, так и с недостаточной проработанностью нормативно-правовой базы, регулирующей пляжный туризм на территории Приморского края.
В процессе работы были использованы такие методы исследования, как изучение научно-методической литературы и нормативно-правовых документов по исследуемой теме, обобщение и анализ материала, полученного в результате наблюдений.
Требования к организации пляжного отдыха, регулируемые соответственными нормативными документами, целесообразно разбить на пять основных групп: требования, связанные с соблюдением санитарных норм; требования, связанные с охраной природы; требования безопасности; требования к осуществлению предпринимательской деятельности на территории пляжей; требования к классификации пляжей.
В первую группу входят требования, связанные с соблюдением санитарных норм. Санитарными нормами принято называть нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования, несоблюдение которых создает угрозу здоровью или жизни. Соблюдение санитарных норм на пляжных территориях Приморского края преимущественно регулируют следующие нормативно-правовые документы: СанПиНы [8, 9]; Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ (Статья 65: требования к охране водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов) [1]; Федеральный закон от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [13]; Постановление Губернатора Приморского края от 24.04.1998 № 196 (ред. от 31.05.2010) «Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах в Приморском крае и Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Приморском крае» [6].
Проблемы соблюдения санитарных норм на пляжных территориях связаны с нарушением правил и требований, изложенных в упомянутых выше нормативных документах. Так, на пляжах Приморского края зачастую не соблюдаются требования СанПиН 2.1.5.2582-10 к составу и свойствам морской воды как по санитарно-химическим, физико-химическим и радиологическим показателям, так и по санитарно-микробиологическим. Нарушаются требования, запрещающие сброс всех видов сточных вод и мусора, а также требование о необходимости регулярного осуществления проб воды [8].
Кроме того, не везде выполняются требования СанПиНа 42-128-4690-88: не осуществляется своевременный вывоз мусора, пляжи не располагают достаточным количеством мусорных урн и общественных туалетов. Также данный документ выдвигает следующие требования, которые зачастую не выполняются арендаторами и владельцами пляжей на территории Приморского края:
– на территории пляжа должны быть установлены фонтанчики с подводом питьевой воды;
– ежегодно на пляж необходимо подсыпать чистый песок или гальку; также при наличии специальных механизмов на песчаных пляжах не реже одного раза в неделю следует производить механизированное рыхление поверхностного слоя песка с удалением собранных отходов;
– запрещается купание животных [9].
Очевидно, что несоблюдение указанных норм может привести к последствиям, которые могут сказаться как на качестве отдыха, так и на здоровье отдыхающих. Таким образом, контроль над соблюдением санитарных норм является обязательным условием при организации пляжной рекреации.
Вторая группа требований включает в себя требования, связанные с охраной природы. Природоохранное законодательство включает в себя правовую охрану природных ресурсов, природных охраняемых территорий, природной окружающей среды городов (населенных мест), пригородных зон, зеленых зон, курортов, а также природоохранные международные правовые аспекты. Среди нормативных документов, регламентирующих функционирование пляжных территорий с позиций охраны окружающей среды, можно выделить следующие: Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ [1]; Федеральный закон от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [13]; Постановление Губернатора Приморского края от 24.04.1998 № 196 (ред. от 31.05.2010) «Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах в Приморском крае и Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Приморском крае» [6].
Среди основных проблем, связанных с реализацией природоохранного законодательства при организации пляжного отдыха в Приморском крае, можно назвать нарушение требований к охране водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов, установленных статьей 65 Водного кодекса РФ. Согласно данному документу, водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии водоемов и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира [1].
В границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов только при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области окружающей среды [1]. Очевидно, что это правило на пляжах Приморского края соблюдается не всегда.
В границах водоохранных зон также запрещаются движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие [1]. В то же время требуемая «твердость покрытия» официально не определена и практически не контролируется. Кроме того, в границах прибрежных защитных полос запрещается выпас сельскохозяйственных животных [1]. Это требование также нередко нарушается на пляжных территориях Приморского края.
Соблюдение требований по охране окружающей среды является неотъемлемой частью развития пляжного туризма. Необходимо помнить, что именно чистая морская вода, свободные от мусора пляжи и нетронутая природа являются основными факторами, привлекающими туристов на морское побережье. Невыполнение данного вида требований собственниками и арендаторами пляжей в Приморском крае негативно сказывается на качестве отдыха и может способствовать сокращению туристских потоков.
В третью группу требований входят требования безопасности. Безопасность отдыхающих является одним из базовых условий организации пляжной рекреации. Соблюдение требований безопасности на пляжах Приморского края преимущественно регламентируют следующие нормативные документы: Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ [1]; Постановление Губернатора Приморского края от 24 апреля1998 года № 196 «Об утверждении Правил охраны жизни людей на воде в Приморском крае и Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Приморском крае» [6].
Всего на учете в ГИМС МЧС по Приморскому краю, контролирующей исполнение данного вида требований, состоят 73 места массового отдыха на водоемах из 167 [14]. При этом не все места отдыха у воды, состоящие на учете ГИМС МЧС, официально допущены к эксплуатации. Так, по состоянию на июнь 2015 г. безопасными для купания были признаны лишь 22 пляжа Приморского края [14]. Критерием допуска является соблюдение следующих норм безопасности: укомплектованность спасательных постов, наличие спасателей, подготовленных к спасанию и оказанию первой медицинской помощи пострадавшим, техническое состояние мостков, трапов, используемых для схода в воду, вышек и других сооружений, оборудование детских купален, обозначение границ заплыва в местах купания, наличие акта обследования дна пляжа в границах заплыва, отсутствие на территории пляжа в границах заплыва пунктов проката маломерных судов, гидроциклов и других плавательных средств, наличие информационных стендов с правилами купания и поведения на пляже.
Среди основных проблем, связанных с соблюдением требований безопасности на пляжах Приморского края, следует отметить следующие:
– Пляжный сезон официально открывается 10 июля, именно к этому сроку пляжи должны быть аттестованы ГИМС МЧС. Однако по факту пляжи начинают функционировать значительно раньше.
– Несмотря на имеющееся требование, согласно которому «на период купального сезона водопользователи (владельцы пляжей) организуют развертывание на пляжах спасательных постов с необходимыми плавсредствами, оборудованием, снаряжением и обеспечивают дежурство спасателей для предупреждения несчастных случаев с людьми и оказания помощи терпящим бедствие на воде» [6], данные «посты» на пляжах Приморского края зачастую представляют собой столбы с надетыми на них спасательными кругами при полном отсутствии спасателей.
– Согласно требованиям безопасности, дно акватории пляжа должно иметь постепенный скат без уступов до глубины два метра при ширине полосы от берега не менее 15 метров и быть очищено от водных растений, коряг, стекла, камней и других предметов [6]. Очевидно, что данное требование не соблюдается на многих пляжах Приморского края.
– Площадь водного зеркала в месте купания на проточном водоеме должна обеспечивать не менее 5 кв. метров на одного купающегося, а на непроточном водоеме в 2–3 раза больше. На каждого человека должно приходиться не менее 2 кв. метров площади береговой части пляжа [6]. В разгар сезона в популярных местах пляжного отдыха эти требования не соблюдаются.
– На пляжах запрещается заплывать за буйки, обозначающие границы плавания [6]. Однако на многих пляжах Приморского края буйки отсутствуют.
– Серьезной проблемой является организация водных спортивных аттракционов. Несмотря на то, что запрещено приближаться на мотоциклах (гидроциклах) ближе 100 метров к купающимся и зоне акватории пляжа [6], катание, в том числе на гидроциклах, происходит вблизи берега, в непосредственной близости от купающихся, что, безусловно, создает угрозу их безопасности.
– На пляжах запрещена продажа спиртных напитков; кроме того, отдыхающим запрещено купаться в состоянии алкогольного опьянения. Тем не менее люди, отдыхающие на пляжах, легко решают проблему с приобретением алкоголя и пренебрегают запретом на купание в состоянии алкогольного опьянения, что приводит зачастую к тяжелым последствиям.
– Повсеместно нарушается требование, запрещающее приводить на пляж собак и других животных.
– Не соблюдается требование играть с мячом и в спортивные игры только в отведенных для этих целей местах.
Таким образом, требования к обеспечению безопасности пляжного отдыха на территории Приморского края в настоящее время соблюдаются не в полной мере. Причем виноваты в этом не только органы, осуществляющие контроль над соблюдением правил, но и сами отдыхающие, сознательно идущие на нарушение элементарных требований безопасности.
Следующая группа требований включает в себя требования к осуществлению предпринимательской деятельности на территории пляжей. Предпринимательскую деятельность на территории пляжей преимущественно регулируют следующие нормативные документы: Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ [5]; Водный кодекс РФ от 3.06.2006 г. № 74-ФЗ (гл. 3) [1]; Федеральный закон от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [8]; Закон Приморского края «Об административных правонарушениях в Приморском крае» [4].
Проблемы, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности на пляжах Приморского края, можно разделить на две группы. В первую группу мы включили проблемы, касающиеся осуществления незаконной предпринимательской деятельности. В данной группе можно выделить следующие основные моменты:
– незаконное занятие земельных участков без заключения договора землепользования с уполномоченным лицом;
– установка шлагбаума на территории пляжа без наличия собственника;
– нарушается правило, согласно которому при отсутствии каких-либо услуг на территории пляжа арендатор не имеет право брать плату за въезд;
– незаконное производство, незаконная продажа алкоголя и продукции;
– создание препятствий доступу граждан к пользованию водными объектами.
Во вторую группу проблем вошли препятствия со стороны органов власти, мешающие осуществлению предпринимательской деятельности (в том числе связанные с недостаточной проработанностью нормативно-правовой базы):
– не установлено понятие пляжей, не установлены водоохранные зоны и береговые защитные полосы; ввиду этого даже добросовестные предприниматели не защищены от различных структур, которые запрещают хозяйственную деятельность на арендованных пляжах;
– как правило, полицейские проверки, которые проходят по инициативе отдыхающих, не находят ничего незаконного в деятельности арендаторов. Однако полиция на всякий случай часто подводит их действия под статью «самоуправство». По свидетельству предпринимателей, в случае продолжения деятельности сотрудники полиции лично препятствуют взиманию платы (осуществляемой на законных основаниях) вплоть до полного прекращения деятельности предпринимателя [15]. Оспаривание незаконных действий сотрудников полиции не приносит существенных результатов, поскольку предпринимательская деятельность на пляжах имеет сезонный характер и к моменту принятия решения судом ее возобновление в текущем сезоне не имеет смысла.
– отсутствие перечня видов деятельности разрешенных на занимаемом прибрежном участке;
– отсутствие типового договора на аренду пляжных территорий.
Очевидно, что обе группы проблем препятствуют развитию пляжного туризма на территории Приморского края. Осуществление незаконной предпринимательской деятельности негативно сказывается на качестве предоставляемых услуг ввиду отсутствия контроля над их выполнением, а также не приносит доход в бюджет региона. Проблемы второй группы также носят очень серьезный характер. Рекреационная деятельность на пляжах осуществляется спонтанно, пляжи редко благоустроены должным образом, так как нет возможности осуществлять долгосрочные инвестиции.
Наконец, в последнюю группу вошли требования к классификации пляжей, регламентированные следующими нормативными документами: Приказ от 5 сентября 2006 г. № 119 «Об утверждении классификации пляжей» [7]; ГОСТ Р 55698-2013 Туристские услуги. Услуги пляжей. Общие требования [3].
Классификация пляжей включает в себя проведение оценки их соответствия требованиям, предусмотренным Системой классификации пляжей. Пляжи классифицируются по трем категориям: I, II и III. Согласно данной системе, пляж должен быть оценен с точки зрения соблюдения на его территории следующих требований [7]: требования по обеспечению безопасности пляжей (наличие спасательной службы и медицинского обслуживания); требования по информированию посетителей (наличие информационного табло); требования по обеспечению пляжей объектами санитарно-гигиенического назначения (наличие туалетов, душа, кабинок для переодевания, урн); требования к предлагаемым дополнительным услугам на пляжах (удобства для инвалидов, наличие шезлонгов и зонтов, пунктов питания, телефона, парковки, спортивных услуг); прочие требования (очистка дна, регулярное исследование качества воды, наличие буев и поплавков, баков с питьевой водой).
Основной проблемой, связанной с классификацией пляжей Приморского края, является то, что подавляющее большинство этих территорий не соответствуют даже параметрам III – самой низшей категории.
Таким образом, в настоящее время существует множество проблем, связанных с эффективностью нормативных документов, регулирующих пляжный отдых на территории Приморского края. С одной стороны, имеет место неисполнение норм, прописанных в законодательстве, регулирующем функционирование пляжей; с другой стороны, существующие нормы зачастую не соответствуют реалиям (как в случае с системой классификации пляжей). Работа по усовершенствованию существующих норм законодательства, регулирующих пляжный отдых, а также контроль над их исполнением, является важным условием эффективного развития туризма в регионе.
Анализ нормативно-правовой базы и выявление общих проблем, связанных с ней, является, как было отмечено выше, первым этапом работы по осуществлению комплексной оценки пляжных территорий Приморского края. Следующим этапом должно стать перекрестное исследование пляжей, основанное на данных, полученных от представителей управляющих органов муниципальных образований, предпринимателей (арендаторов и собственников пляжей) и туристов, отдыхавших на этих пляжах. При полной обратной связи появится возможность проанализировать состояние пляжных территорий в целом по Приморскому краю с группировкой по конкретным муниципальным образованиям и, соответственно, разработать рекомендации по эффективному управлению пляжными территориями.
Рецензенты:
Бойцова Т.М., д.т.н., профессор кафедры туризма и гостинично-ресторанного бизнеса, директор научно-образовательного центра экологии, Владивостокский государственный университет экономики и сервиса, г. Владивосток;
Латкин А.П., д.э.н., профессор, руководитель Института подготовки кадров высшей квалификации, Владивостокский государственный университет экономики и сервиса, г. Владивосток.
Библиографическая ссылка
Гомилевская Г.А., Романова О.Б. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЛЯЖНОГО ТУРИЗМА И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ОБЪЕКТОВ МАССОВОГО ОТДЫХА У ВОДЫ (НА ПРИМЕРЕ ПРИМОРСКОГО КРАЯ) // Фундаментальные исследования. – 2015. – № 11-3. – С. 563-568;URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=39461 (дата обращения: 23.11.2024).