Интерес со стороны ученых к проблеме устойчивого развития землепользования, сохранения и рационального использования земель в сельском хозяйстве свидетельствует о важности проблемы и множестве аспектов ее проявления в самых разных областях. Тем не менее многие вопросы, относящиеся к теме исследования являются недостаточно разработанными, и требуют дальнейшего изучения и совершенствования в методологическом, методическом и практическом плане.
Разработке различных аспектов данного вопроса посвящены работы многих ученых: Л.И. Абалкина, И.Н. Буздалова, Е.Ф. Заворотина, Г.С. Лисичкина, В.И. Кирюшина, Н.В. Комова, А.С. Миндрина, Б.П. Панкова, А.Э. Сагайдак, И.Г. Ушачёва, В.Н. Хлыстун, Н.И. Шагайда, А.М. Югай и многих других.
Результаты научных исследований проблемы землепользования в работах указанных и других авторов, выявленные ими тенденции позволили выработать ряд как практических, так и общепризнанных теоретических положений и создали необходимые предпосылки дальнейших углубленных исследований.
Несмотря на то, что в последние годы активизировалась деятельность государства по регулированию и поддержке аграрного сектора экономики и осуществлена система формирования отношений землепользования, проблема обеспечения продовольственной безопасности страны за счет эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения остается не решенной. До сих пор не созданы условия развития устойчивого землепользования в аграрном секторе экономики, в частности сохранение и рациональное использование земель и предотвращение их выбытия из сельскохозяйственного оборота. А принимаемые меры оказывают недостаточное воздействие на его состояние.
В сложившихся условиях нужны новые подходы в аграрной политике государства, обеспечивающие организацию эффективного землепользования, качественного учета и оценки, защиту земель от деградации и контроля за их целевым использованием.
В условиях неэффективного развития этой отрасли экономики невозможно обеспечить рост производства и удовлетворение потребностей населения в качественной продукции собственного производства. Современная Россия является уникальной по аграрному потенциалу страной. По общей площади сельскохозяйственных угодий, в особенности пашни, страна является одним из мировых лидеров, в России сосредоточено около 40 % площади наиболее плодородных в мире почв – черноземов.
Так, по данным Министерства сельского хозяйства Российской Федерации площадь земель сельскохозяйственного назначения на начало 2014 года составляла 386 465,00 тыс. га, а общая площадь сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения 196,20 тыс. га, в том числе:
– пашня 115100,10 тыс. га;
– пастбища 56 864,00 тыс. га;
– сенокосы 18 656,10 тыс. га;
– залежи 4 372,20 тыс. га;
– многолетние насаждения 1 167,50 тыс. га [4].
Однако при таком потенциале сельскохозяйственных угодий не обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации из-за недоиспользования значительной части сельскохозяйственных угодий, которые выбыли из оборота за период аграрных преобразований. Для оценки состояния продовольственной безопасности в качестве критерия определяется удельный вес отечественной сельскохозяйственной продукции в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка в пределах 80–95 процентов [9].
С учетом проблем землепользования в нынешних условиях и в целях обеспечения продовольственной независимости России и повышения эффективности использования в сельском хозяйстве земельных ресурсов, упорядочения землепользования, как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ принимаются соответствующие нормативно-правовые акты.
Нормативными актами, определяющими основы комплексной государственной аграрной политики по развитию сельского хозяйства, являются Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. № 446 Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. № 717 Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы, «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2017 годы», утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р [3].
В Республике Дагестан Народным Собранием Республики принята «Стратегия социально-экономического развития Республики Дагестан до 2025 года». Одним из семи приоритетных направлений, включенных в Стратегию, является агропромышленный комплекс.
В Стратегии определены 4 этапа социально-экономического развития республики. Первый этап – 2011–2012 годы, второй этап – 2013–2015 годы, третий – 2016–2020 годы, четвертый этап – 2021–2025-й годы. Однако следует отметить, что муниципальными образованиями Республики Дагестан в соответствии со Стратегией-2025 не разработаны соответствующие программы на местном уровне [5].
Что касается развития сельского хозяйства, то в документе в качестве приоритетных определено несколько отраслей: развитие растениеводства и садоводства, животноводства, рыбохозяйственного сектора, пищевой промышленности и другие, а в отношении земель сельскохозяйственного назначения не отражен перечень мер основных направлений и механизмов совершенствования регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве, упорядочения землепользования, реализации механизмов повышения эффективности использования сельскохозяйственных земель.
Необходимо сохранение ведущей роли государства в совершенствовании механизма управления земельными ресурсами при формировании многоукладных земельно-рыночных отношений и приватизации земель сельскохозяйственного назначения, возобновлении работ по изучению и оценке земельных ресурсов, организации их рационального использования и защиты от необоснованных изъятий и всех видов деградации.
Помимо проблемы эффективного законодательного обеспечения, практическая реализация земельно-правовых норм не обеспечена информационно – налицо отсутствие полноты сведений о земельных участках и земельном фонде. Одной из проблем в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения является утаивание должностными лицами органов власти информации об имеющиеся площади земель сельскохозяйственного назначения. К сожалению, распоряжение землей затруднено отсутствием полной информации о ней и ее собственниках, которую может дать только инвентаризация. Необходимо определить границы участков сельскохозяйственных земель, какие земли сегодня являются сельскохозяйственными, какие можно отдать под дорожное строительство и т.п., какие использовать по назначению и какие не подлежат изъятию.
Однако органы государственной и муниципальной власти, на местах наделенные широкими полномочиями по управлению земельными ресурсами, смирились с существующим положением дел и не предпринимают действенных мер по кардинальному изменению ситуации по эффективному использованию земель сельскохозяйственного назначения. Основная причина здесь низкая управляемость и определенная заинтересованность чиновников распоряжаться землями по своему усмотрению, а не достижение общегосударственных целей по целевому использованию национального богатства страны.
Все эти тенденции обусловлены существенным снижением роли государства в формировании эффективной системы управления и землепользования, в основе которой лежит строгий учет земельных ресурсов страны и контроль за их эффективным использованием по целевому назначению и ответственности правоприменения законодательных актов.
Практика показывает, что государство практически самоустранилось от важнейшей своей функции – землеустройства, которое является главным механизмом в наведении порядка на земле, решении экологических, правовых, социально-экономических и организационных задач.
Необходимо возобновить составление федеральных и региональных прогнозов рационального использования сельскохозяйственных земель, генеральных схем использования и охраны земельных ресурсов, схем землеустройства хозяйств и районов, без чего трудно избежать ошибок в предоставлении и осуществлении контроля за их использованием. Важно принять нормативные акты, придающие статус государственной собственности наиболее ценным землям сельскохозяйственного назначения, прописать финансовые меры ответственности собственника, владельца и пользователя земли, обеспечивающие их эффективное использование и экономический механизм стимулирования.
Требуется начинать масштабную работу по территориальному планированию, принимать долгосрочные планы развития территорий, выделять сельскохозяйственные и иные зоны, выделять наиболее ценные по размеру и качеству земли, которые не могут быть вовлечены в длительной перспективе под застройку, нужно разрабатывать порядок установления видов разрешенного использования, участия сообществ в их обсуждении. Требуется, прежде всего, приостановить массовое сокращение площадей, которые по разным причинам выпадают из хозяйственного оборота.
Важную роль в осуществлении контроля за использованием и охраной земельных ресурсов призвано сыграть введение мониторинга земель. Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда в целях своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов в землепользовании [8]. Введение мониторинга земель на территории России предусмотрено Постановлением Правительства Российской Федерации № 491 от 15 июля 1992 г. «О мониторинге земель».
Площадь земель сельскохозяйственного назначения за годы реформирования экономики значительно сократилась. По данным Роснедвижимости и других источников, в России растёт площадь неиспользуемых продуктивных угодий, увеличивается площадь участков, на которых отмечаются зарастание кустарником и мелколесьем, заболачивание, засоление, иссушение, затопление и подтопление, эрозия, загрязнение, заражение, захламление, снижение плодородия почв, нарушение целостности почвенного покрова.
Выявленные негативные тенденции можно увидеть по всей стране, и проблема сокращения наиболее ценных земель сельскохозяйственного назначения усугубляется неконтролируемым рыночным оборотом земель сельскохозяйственного назначения и последующим переводом их в категорию земли населенных пунктов, отчуждением под строительство и расширение предприятий промышленности, транспорта и иного назначения и деградации земель в результате нерационального, бесхозяйственного использования.
От неопределенности в земельном вопросе несет потери прежде всего государство: оно не только не имеет представления, как используется земля, но и недополучает земельный налог, который не начисляется на юридических и физических лиц, имеющих землю в бессрочном пользовании или в аренде, не зафиксированной органом госрегистрации, не может предъявить претензии нынешним собственникам, так как до регистрации своего права собственности юридически собственниками они не являются. А упорядочение и узаконивание земельных отношений – это прямое увеличение доходов, которые идут непосредственно в бюджеты муниципальных образований.
Земли сельскохозяйственного пользования являются национальным достоянием и подлежат особой охране, цели использования их ограничены, а перевод в другие категории земель – затруднен.
По этому поводу академик РАСХН С.Н. Волков на III Всероссийском конгрессе экономистов-аграрников заметил: «Во всём мире уже давно возникло понимание того, что сельскохозяйственные угодья не могут изыматься и использоваться для развития населённых пунктов, промышленных, транспортных, энергетических целей, а их предоставление с изменением целевого назначения, правового режима и разрешённого использования сопряжено со значительными затратами, которые призваны обеспечить восстановление сельскохозяйственного потенциала территории, возмещение убытков, потерь и выгоды, упущенной сельскохозяйственными землевладельцами и землепользователями» [2].
Для нашей страны важной задачей в современных условиях в связи с введением экономических санкций со стороны США и ЕС является разработка действенного практического механизма реализации принципа приоритета аграрного землевладения и землепользования путём организации эффективного управления и рационального использования сельскохозяйственных угодий, которое и позволило бы ускоренное импортозамещение за счет дополнительного производства отечественной продукции.
Таким образом, результаты наших исследований позволяют выделить основные причины неэффективного использования сельскохозяйственных угодий и выбытия земель сельскохозяйственного назначения из оборота как в целом по России, так и в частности по Республике Дагестан.
В целях эффективного управления землями сельскохозяйственного назначения необходимо:
– разработать четко сформулированную государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере управления земельными ресурсами;
– вести достоверный учет сельскохозяйственных угодий и применить санкций иза ненадлежащее исполнение должностными лицами структурных подразделений функциональных обязанностей и полномочий при осуществлении государственного земельного контроля и расчета убытков за причиненный ущерб;
– провести мониторинг сельскохозяйственных земель и разграничение государственной собственности на землю;
– создать благоприятные территориальные условия развития сельского хозяйства.
Рецензенты:
Шахбанов Р.Б., д.э.н., профессор, заведующий кафедрой бухгалтерского учета, Дагестанский государственный университет, г. Дербент;
Алиев М.А., д.э.н., профессор, кафедры экономической теории, ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный педагогический университет», г. Дербент.
Библиографическая ссылка
Гаджиев И.А. ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ: СОХРАНЕНИЕ И РАЦИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ // Фундаментальные исследования. – 2015. – № 10-3. – С. 570-574;URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=39258 (дата обращения: 20.04.2024).