Земля служит территориальной основой жизни и деятельности человека, а земельные ресурсы являются важнейшим фактором и непременным условием любого производства. Поэтому земельные ресурсы всегда являлись и являются объектом пристального внимания специалистов, занимающихся исследованиями в различных научных направлениях. Особенно велик интерес к исследованию вопросов организации рационального использования и охраны земельных ресурсов в области экономики сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий. Без земли невозможны осуществление и развитие аграрного производства, обеспечение населения продовольствием, формирование системы сельского расселения, сооружение и эксплуатация объектов инфраструктуры. При этом земельно-ресурсное обеспечение необходимо не только для размещения объектов непосредственно социальной инфраструктуры, но и других объектов, деятельность которых направлена на социальное развитие сельских территорий в целом.
Цель исследования – обосновать комплекс мероприятий по совершенствованию системы земельно-ресурсного обеспечения развития социальной инфраструктуры сельских территорий.
Методы исследования: статистический, абстрактно-логический, монографический.
Результаты исследования и их обсуждение
Современная практика обеспечения землей объектов социального назначения в сельской местности имеет недостатки. Необходимо совершенствование практики земельно-ресурсного обеспечения путем устранения наиболее принципиальных недостатков и противоречий.
В то же время проблемам земельно-ресурсного обеспечения развития сельских территорий и их инфраструктуры в современных экономических условиях уделяется недостаточно внимания. По мнению автора, здесь необходимы дополнительные исследования, позволяющие определить основные пути совершенствования системы земельно-ресурсного обеспечения развития социальной инфраструктуры сельских территорий с учетом специфики рассматриваемого объекта и тенденций современной практики.
Прежде всего необходимо определить перечень объектов, для которых нужно земельно-ресурсное обеспечение в процессе социального развития сельских территорий и их инфраструктуры. По мнению автора, здесь следует выделить:
– объекты непосредственно социальной инфраструктуры (учреждения образования и здравоохранения, культурные и социально-бытовые объекты, спортивные сооружения);
– объекты, которые не являются непосредственно социальными, но способствуют социальному развитию сельских территорий и удовлетворению социальных потребностей сельского населения, улучшению условий жизни и труда сельских жителей, повышению уровня их благосостояния, развитию личности.
В этом контексте все объекты социального назначения названных видов можно условно отнести к социальным, способствующим целям социального развития сельских территорий. Соответственно, данные объекты мы относим в рамках нашего исследования к социальной инфраструктуре.
По нашему мнению, основными объектами земельно-ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры сельских территорий являются:
1. Сельскохозяйственное производство как основа трудовой занятости, получения гарантированных доходов, поддержания необходимого уровня личного благосостояния сельских жителей.
2. Комплексная инфраструктура, удовлетворяющая потребности сельского населения, аграрного и другого производства, осуществляемого на сельских территориях. В эту группу объектов можно отнести объекты и линии связи, электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, дороги и дорожные сооружения.
3. Непосредственно социальная инфраструктура. Объекты этой и предыдущей групп улучшают условия жизни сельского населения и служат удовлетворению потребности людей в услугах учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта, создании комфортного образа жизни на селе; выравнивают условия жизни сельского и городского населения.
4. Жилье, которое служит удовлетворению самой важной социально-экономической потребности человека – иметь жилищные условия для создания семьи, рождения детей, комфортного проживания. Именно благоприятные жилищные условия являются решающим фактором воспроизводства рабочей силы, закрепления трудовых ресурсов в сельской местности, обеспечения сельскохозяйственного производства квалифицированными кадрами.
5. Рекреационные объекты, выполняющие функции мест массового отдыха сельского населения, занятий физической культурой и спортом. Данные объекты способствуют восстановлению людей после тяжелой работы, поддержанию здоровья сельских жителей, сохранению трудоспособности работников, гарантированному обеспечению сельского хозяйства трудовыми ресурсами.
6. Земельная собственность. Возможность беспрепятственного получения и оформления в собственность земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, организации крестьянского (фермерского) хозяйства, приусадебного хозяйства и иных целей оказывает существенное влияние на настроение людей, способствует формированию чувства хозяина на своей земле, делает людей неравнодушными к проблемам социального окружения, способствует укоренению населения в сельских территориях.
В сельских населенных пунктах располагаются, как правило, объекты непосредственно социальной инфраструктуры, жилье и частично объекты комплексной инфраструктуры [3]. Основная часть последних и другие объекты располагаются на межселенных территориях, представленных в основном землями сельскохозяйственного назначения [4]. В связи с этим необходимо учитывать многофункциональность земель, так как перераспределение земель населенных пунктов и земель сельскохозяйственного назначения в процессе земельно-ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры имеет различные экономические и социальные последствия, а также требует соблюдения принципиально отличающихся приоритетов.
В последнем случае таким принципиальным положением является приоритет сельскохозяйственного землепользования; в первом случае – принцип приоритета объектов социального назначения на землю, как наиболее полно отвечающий интересам населения, проживающего в сельских населенных пунктах.
Современная практика земельно-ресурсного обеспечения социального развития сельских территорий и их инфраструктуры имеет недостатки, которые проявляются как при обеспечении землей отдельных объектов инфраструктуры и производства, так и при функционировании системы в целом. Рассмотрим наиболее характерные проблемные вопросы этого направления.
Для сельскохозяйственного производства основной проблемой является сокращение площади продуктивных земель [2, 5, 6, 10]. По данным академика РАН С.Н. Волкова, земельно-ресурсный потенциал сельского хозяйства страны за последние 23 года сократился более чем на 30 %, а расчетная кадастровая стоимость земель уменьшилась почти на 7 трлн руб. [2]. В стране отмечается сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий, снижение уровня почвенного плодородия, массовое выбывание земель из аграрного оборота. В результате сокращается производство, падают доходы сельского населения.
Развитие земельно-ресурсного обеспечения комплексной инфраструктуры сдерживается сложной процедурой согласований по переводу земель из одной категории в другую и проведением соответствующих проектно-изыскательских работ, практикой местных властей решать вопросы инженерного обустройства собственных территорий без учета целевого назначения коммуникаций и их принадлежности или превращать согласование строительства в источник доходов. Кроме того, специалистами отмечается разбалансированность многих составляющих производственного процесса проектирования, сооружения, и эксплуатации инженерных объектов по различным причинам [8, 9], что также не способствует рациональному землепользованию. Все названное однозначно приводит к увеличению сроков и стоимости сооружения объектов комплексной инфраструктуры и затруднению доступа к ним сельского населения.
Развитию непосредственно социальной инфраструктуры сельских территорий сегодня препятствуют: разрушение общей системы сельского расселения и разрушение планировочной структуры отдельных сельских населенных пунктов, следствием чего является необоснованное размещение отдельных объектов на территории поселения; отсутствие удобных, соответствующих требованиям рациональной планировки мест в сельских населенных пунктах для размещения перспективных объектов из-за случайной застройки, отсутствия актуальной проектной документации; дефицит необходимых земельных площадей в связи с нерегулируемым земельным рынком. Усугубляет проблему развивающаяся криминализация сферы земельных отношений на всех территориальных уровнях [5, 9, 10].
Земельно-ресурсное обеспечение сельского жилищного строительства в современных условиях затрудняется: несвоевременной и бессистемной разработкой проектов планировки и застройки; отсутствием свободных земельных массивов для этих целей в сельских населенных пунктах; непрозрачностью сделок с землей; нерегулируемым, криминализированным рынком земли; неразвитым институтом залога земли; предоставленим для целей жилищного строительства неудобных земель, затратных в освоении [7, 8]. Все это ведет к удорожанию проектно-изыскательских работ и строительства, затрудняющегося еще сильнее отсутствием инженерной инфраструктуры и необходимой инженерной подготовки территории.
При земельно-ресурсном обеспечении рекреационных объектов отмечаются следующие проблемы: сложная процедура установления особого режима использования земельных и других природных ресурсов на землях, отнесенных к различным категориям земельного фонда, но фактически используемых для рекреационных, природоохранных, заповедных целей; проблема поддержания и обеспечения особого режима использования земельных и других природных ресурсов на территориях, выделенных для рекреационных целей, мест массового отдыха сельского населения, туризма и спорта; проблема установления и обеспечения режима хозяйственного использования земельных участков, непосредственно прилегающих к рекреационным землям.
Возможность получения и закрепления земельных участков в собственность сельским населением является одним из важнейших факторов, обеспечивающих рост численности населения и стабильность трудовых ресурсов сельского хозяйства. Развитие института земельной собственности сдерживается дефицитом свободных участков, сложными административными процедурами, отсутствием денежных средств у сельских жителей на выкуп земельных участков, их обработку и выполнение налоговых обязательств, другими объективными и субъективными причинами [1, 5, 6]. Это препятствует свободному выбору форм хозяйствования на земле, развитию рыночных процессов, малых форм хозяйствования и предпринимательства в сельской местности.
Устранению названных выше недостатков препятствуют системные противоречия, связанные с конфликтом интересов отдельных субъектов экономических отношений в процессе земельно-ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры сельских территорий. В процессе ресурсного обеспечения участвуют различные группы-субъекты, экономические интересы которых, включая земельно-имущественные, значительно отличаются.
В частности, интересы сельского населения в этой сфере совпадают с назначением социальной инфраструктуры и сельских территорий. На страже этих интересов должна стоять вся государственная система. Интересы других субъектов этих отношений существенно не совпадают с интересами сельского населения. Противоположные интересы вызывают действия, которые противоречат цели эффективного земельно-ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры.
Наши исследования показывают, что определенное негативное влияние на земельно-ресурсное обеспечение социальной инфраструктуры сельских территорий оказывают некоторые действия органов управления кадастровой деятельностью, органов архитектуры и градостроительства, органов местного самоуправления, участников рынка недвижимости, строительных организаций, городского населения.
Так, в работе органов управления кадастровой деятельностью можно отметить следующие действия: гипертрофированное акцентирование деятельности на функции ведения кадастра недвижимости в ущерб другим функциям управления земельными ресурсами; отношение к земле как к объекту недвижимости, имущественному комплексу, объекту фискальных действий в ущерб отношению как к природному ресурсу, требующему охраны в общегосударственных интересах, месту жизни людей, территориальной основе сохранения сельского уклада жизни; неэффективность госземнадзора; не обязательный, а заявительный характер регистрации прав на землю и кадастрового учета, что приводит к многочисленным нарушениям земельного законодательства, самовольному захвату земель, рейдерству, не способствует развитию социальной инфраструктуры села.
Работа органов архитектуры и градостроительства связана со следующими недостатками: невыполнение функции контроля за реализацией положений градостроительной документации, которая должна носить декларативный, обязательный к исполнению характер; формальное отношение к обязательности соблюдения положений градостроительных документов; недостаточная жесткость отстаивания позиций градостроительной документации; формальность процедуры публичных слушаний при изменении положений градостроительной документации, не позволяющая реализовать приоритет социальных объектов на землю и учесть в полной мере мнение местных жителей и их интересы.
Работа органов местного самоуправления связана со следующими негативными действиями: деятельность органов местного самоуправления ориентирована на решение собственных проблем, а не проблем сельского хозяйства, в результате чего утрачено единство целей и интересов производства и самоуправления в социальной сфере; стремление к пополнению местного бюджета за счет любых источников, включая реализацию земель, потенциально пригодных для социальных целей; развитие практики публичных слушаний по вопросам социального развития, использования земли, являющихся по своей сути непубличными, что нарушает земельно-имущественные права сельского сообщества; отсутствие контроля за использованием земель; криминализация сферы земельно-имущественных отношений, реализация личных интересов руководителей и работников местных администраций в ущерб общественным интересам сельского населения.
Деятельность участников рынка недвижимости обусловлена привлекательностью земельных участков, потенциально пригодных для социальных целей: стремление продавцов реализовать по максимальной цене участки, освоение которых не требует больших затрат; стремление покупателей приобрести удобные, участки по низкой цене; игнорирование участниками рынка недвижимости ограничений, обусловленных целевым назначением земель; простота внесения изменений в градостроительную документацию; незаконные сделки с землей; использование финансовых преимуществ перед возможностями сельских участников рынка недвижимости и муниципалитетов.
Для деятельности строительных организаций характерны следующие действия: агрессивное лоббирование своих интересов на всех уровнях власти, обеспечиваемое высокой доходностью бизнеса и вхождением его представителей в органы власти; использование дешевой земли в сельских территориях, особенно пригородных, для строительства ликвидного жилья; удешевление стоимости строительства за счет отказа от сооружения сопутствующих объектов социального назначения; исполнение налоговых обязательств по низким ставкам, установленным для сельских поселений и межселенных территорий; отвлечение работников сельского хозяйства на строительные работы.
Собственными интересами обусловлены и действия городского населения: активное участие в сомнительных и незаконных операциях с недвижимостью, поощрение незаконных действий продавцов готовностью приобретать такое имущество; инвестирование средств только в ликвидные, высокодоходные объекты с быстрой отдачей, к которым не относятся объекты социальной инфраструктуры; использование сельских территорий для дачного, коттеджного строительства, отдыха, а не в качестве мест получения социальных услуг и трудовой деятельности; игнорирование социальных проблем сельского населения; захламление и загрязнение участков, прилегающих к дачным массивам, местам массового отдыха городских жителей; усиление социальной напряженности в сфере земельных отношений демонстрацией финансового превосходства над сельским населением, влияние на миграционные настроения сельских жителей.
Наши исследования показывают, что совершенствование системы земельно-ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры сельских территорий требует устранения противоречий и недостатков в законодательном, градостроительном, организационно-территориальном, экономическом направлениях.
В законодательном направлении необходимо развитие градостроительного и земельного законодательства, законодательства о местном самоуправлении: закрепление приоритета использования земли в общенациональных интересах, приоритета сельского хозяйства и социальной инфраструктуры на землю; повышение устойчивости градостроительной и организационно-территориальной документации; введение обязательного, а не заявительного порядка регистрации прав на землю и кадастрового учета; развитие порядка волеизъявления сельского населения по социальным, земельно-имущественным, архитектурно-строительным вопросам; совершенствование функций местного самоуправления сельских территорий; ограничение оборотоспособности земель, предназначенных и потенциально пригодных для социальных целей; ужесточение ответственности за нарушения законодательства.
В градостроительном направлении необходимо реализовать следующие меры: совершенствование функций управления в сфере архитектуры и градостроительства; совершенствование системы территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории сельских населенных пунктов, архитектурно-строительного проектирования; реализация приоритета социальной инфраструктуры на землю при разработке градостроительной документации; усиление контроля за соблюдением градостроительного законодательства и положений, определенных градостроительной документацией; введение мониторинга за реализацией положений градостроительной документации по социальному развитию сельских территорий.
В организационно-территориальном направлении необходимы: обеспечение условий реализации всех функций управления земельными ресурсами сельских территорий, включая картографирование и изучение земельных ресурсов, прогнозирование использования земель, землеустройство, мониторинг земель, земельный надзор, взимание платежей за землю; совершенствование структуры, функций и деятельности органов управления земельными ресурсами; реформирование и развитие службы госземнадзора; совершенствование системы землеустройства сельских территорий; придание характера обязательности выполнению положений организационно-территориальной документации; научно-обоснованное проектирование использования земель социальной инфраструктуры; реализация в прогнозных и проектных землеустроительных документах приоритета социальной инфраструктуры, сельских территорий, сельского хозяйства на землю.
В экономическом направлении необходимо развитие финансовых и экономических инструментов: финансирование программ развития социальной инфраструктуры при гарантированном земельно-ресурсном обеспечении; использование платы за землю на развитие социальной инфраструктуры сельских территорий; направление средств, предназначенных для возмещения ущерба от изъятия сельскохозяйственных земель из оборота, на социальное развитие села; развитие системы кредитования сельского населения, залога земли; налоговые льготы при возведении и эксплуатации объектов социального назначения в сельских территориях; использование дифференцированных нормативов кадастровой стоимости земли и налоговых ставок в зависимости от назначения земель; повышение штрафов за нарушения законодательства и действия, препятствующие развитию социальной инфраструктуры села; компенсация сельским территориям ущерба, связанного с отвлечением трудовых ресурсов; освобождение от налогов сельских объектов социального назначения или их компенсация; повышение уровня благосостояния сельского населения.
Заключение
Таким образом, совершенствование земельно-ресурсного обеспечения необходимо для создания максимально благоприятных территориальных условий развитию социальной инфраструктуры сельских территорий. При этом следует учитывать многофункциональность земельных ресурсов и объектов социальной инфраструктуры. Для устранения частных недостатков земельно-ресурсного обеспечения необходимо системное устранение противоречий экономических интересов и действий различных субъектов в этой области. Меры по совершенствованию земельно-ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры села необходимо реализовывать в законодательном, градостроительном, организационно-территориальном, экономическом направлениях. Это будет способствовать социальному развитию сельских территорий и их инфраструктуры, росту населения и увеличению количества занятых в сельском, лесном хозяйстве, других отраслях экономики в соответствии с региональной и местной специализацией сельских территорий. Это, в свою очередь, будет способствовать достижению положительного социального, экологического и экономического эффекта, имеющего национальный характер.
Рецензенты:
Галеев М.М., д.э.н., профессор кафедры товароведения и экспертизы товаров, ФГБОУ ВПО «Пермская ГСХА», г. Пермь;
Светлакова Н.А., д.э.н., профессор кафедры организации производства и предпринимательства в АПК, ФГБОУ ВПО «Пермская ГСХА», г. Пермь.
Библиографическая ссылка
Брыжко И.В. СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНО-РЕСУРСНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ // Фундаментальные исследования. – 2015. – № 2-19. – С. 4244-4249;URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=37938 (дата обращения: 19.04.2024).