Регионы Северо-Кавказского федерального округа демонстрируют невысокие результаты социально-экономического развития, что обуславливает высокую безработицу и узость налогооблагаемой базы. В доходах региональных бюджетов значительную часть составляют безвозмездные поступления из вышестоящих уровней бюджетной системы (рис. 1).
Особенно высока зависимость от федеральных трансфертов Республики Ингушетия и Чеченской Республики. В сложившихся условиях финансовые потоки в рамках бюджетной системы становятся ключевым детерминирующим фактором экономического роста [4].
Назрела необходимость пересмотра режима функционирования особых экономических зон в регионах Северо-Кавказского федерального округа. Данный институт региональной политики для округа не нов и используется достаточно активно в решении задач поддержки туристско-рекреационного комплекса. В регионе сформирован туристический кластер, объединяющий территории, входящие в состав регионов СКФО, Республики Адыгея и Краснодарского края [7, 8]. Однако ожидаемый эффект пока не достигнут.
Опыт функционирования особых экономических зон в России обнаруживает ряд достигаемых эффектов, которые могут быть объединены в следующие группы: экономические, социальные, бюджетные, инновационные, инфраструктурные. По экспертным оценкам перечисленные эффекты в различной степени проявляются в деятельности особых экономических зон в России (таблица).
Рис. 1. Доля безвозмездных поступлений в структуре доходов региональных бюджетов Северо-Кавказского федерального округа в 2012 году, % [1]. * РФ – Российская Федерация, СКФО – Северо-Кавказский федеральный округ, РД – Республика Дагестан, РИ – Республика Ингушетия, КБР – Кабардино-Балкарская Республика, КЧР – Карачаево-Черкесская Республика, РСО-А – Республика Северная Осетия – Алания, ЧР – Чеченская Республика, СК – Ставропольский край
Эффекты функционирования особых экономических зон в разрезе их ключевых типов [1]
|
Тип ОЭЗ |
Эффект |
||||
|
экономический |
социальный |
бюджетный |
инновационный |
инфраструктурный |
|
|
Промышленно-производственный |
Средний |
Средний |
Низкий |
Средний |
Высокий |
|
Технико-внедренческий |
Средний |
Средний |
Низкий |
Высокий |
Средний |
|
Туристско-рекреационный |
Средний |
Высокий |
Средний |
Низкий |
Средний |
|
Портовый |
Высокий |
Низкий |
Средний |
Низкий |
Средний |
При трудоизбыточности северокавказских регионов и высоком социальном эффекте создание туристско-рекреационных особых экономических зон видится оправданным. Однако таким образом не достигается эффект роста степени индустриализации северокавказских регионов. Мировой опыт развития особых экономических зон свидетельствует о необходимости большей гибкости данного института.
На наш взгляд, учитывая выявленные детерминанты формирования проблемных регионов в Российской Федерации, особые экономические зоны должны формироваться скорее не по территориальному, а по отраслевому принципу. Одним из действенных инструментов может стать введение специальных режимов налогообложения для отдельных видов экономической деятельности. Например налоговые поступления от сельского хозяйства в незначительной степени формируют федеральный бюджет. В этой связи снижение налогового бремени для сельхозтоваропроизводителей ощутимо не скажется на доходах федерального бюджета, но создаст условия для импульса экономического роста в регионах СКФО, где сельское хозяйство является одной из ключевых отраслей специализации.
Особую важность приобретает проведение эффективной социальной политики в связи с тем, что отрасли социальной сферы функционируют почти полностью за счет бюджетной поддержки. Особенно это касается здравоохранения и образования. Ключевой задачей в сложившейся ситуации становится повышение качества и доступности услуг с целью снижения расходов на них в структуре расходов домохозяйств.
Многие проблемы социальных отраслей могут быть разрешены за счет более эффективной организации их работы. Так, например, региональные программы развития здравоохранения написаны по типовой схеме и нередко содержат сходные сценарии и алгоритмы действий по развитию отраслей. Необходимо развивать адаптивные подходы для условий северокавказских регионов. Специалисты в сфере организации здравоохранения указывают на перспективность создания офисов врачей общей практики в труднодоступной горной и сельской местности регионов Северо-Кавказского федерального округа. Вся необходимая для этого нормативно-правовая база на федеральном уровне уже существует. В случае внедрения данной практики возможен значительный экономический эффект для системы здравоохранения за счет: снижения нагрузки на врачей «узких» специальностей вследствие обращения населения к врачам общей практики для лечения несложных случаев заболеваний; роста оборачиваемости койки вследствие снижения уровня госпитализации в профильные отделения из-за снижения числа случаев обострения заболеваний; снижения количества выездов бригад скорой помощи в труднодоступную местность; перевода части диспансерных больных под наблюдение врачей общей практики.
В ряде регионов СКФО в программах развития здравоохранения предполагается создание офисов врачей общей практики, однако не прописано четко, как это изменит систему управления отраслью в регионе. На наш взгляд, расширение практики создания офисов врачей общей практики позволит сократить численность фельдшерско-акушерских пунктов, которые не предполагают наличие врача в своем составе и утяжеляют структуру затрат региональной системы здравоохранения вследствие необходимости содержания вспомогательных специалистов, которые не могут оказать медицинскую помощь в необходимом объеме (рис. 2).
Рис. 2. Модель организации медицинской помощи в регионах Северо-Кавказского федерального округа
При этом население получит доступ к квалифицированной медицинской помощи на ранних этапах течения болезни, что в дальнейшем сократит затраты на восстановление здоровья.
Особое внимание должно быть уделено также повышению качества управления сферой образования. Как справедливо отмечают специалисты в данной области, модернизация современного образования требует управления, ориентированного на конкретный результат [3]. В управлении школой возможно выделить три вида бизнес-процессов: управляющие (менеджмент функционированием образовательной системы школы), операционные (образовательный процесс), поддерживающие (обслуживание основной деятельности школы: подбор персонала, бухгалтерский учет, деятельность в сфере закупок). Руководителям образовательных учреждений северокавказских регионов следует учитывать данную логику в построении системы управления своими учреждениями. Это позволит увеличить социальный и экономический эффект образования в обеспечении регионального экономического роста.
Становится очевидным, что технологии управления, зарекомендовавшие себя в бизнесе, становятся востребованными в практике государственного и муниципального управления. Отдельно следует обратить внимание на проектное управление в расходовании бюджетных средств. В России накоплена определенная практика применения проектного подхода в государственном управлении. Управление на основе целевых программ использовалось еще в 90-х годах XX века. В мае 2004 года постановлением Правительства РФ была одобрена концепция реформирования бюджетного процесса, давшая новый импульс развитию проектного подхода. Суть реформы состоит в переходе от «управления затратами» к «управлению результатами». Применительно к управлению проектами затраты определяются мероприятиями, включенными в проект, а результаты – целями проекта.
В январе 2014 года на Гайдаровском форуме состоялась экспертная дискуссия «Система управления проектами в государственном секторе: проектные офисы в регионах» с участием представителей Минэкономразвития России, Минрегиона России, Агентства стратегических инициатив, ОАО «Газпромбанк», ОАО «Сбербанк России», государственных корпораций, Белгородской, Ярославской, Пензенской областей, Республики Башкортостан. Своим опытом делились с коллегами представители регионов, больше других преуспевшие в реализации проектов. Как сообщила заместитель начальника департамента внутренней и кадровой политики Белгородской области Ольга Павлова, в ее регионе за последнее время подготовлено свыше 2000 проектов, 900 из которых уже реализованы, а 400 находятся в стадии разработки [5]. По результатам заседания Совета было принято решение о включении Томской области и ГК Росатом, а также Пензенской, Ульяновской и Вологодской областей в число пилотных площадок по внедрению проектного управления [2].
Та модель построения проектного управления, которая сегодня функционирует в Белгородской области, является результатом адаптации существующих принципов и требований современных практик проектного управления зарубежных стран. Особенность модели — применимость ее как внутри органов власти, так и по отношению к проектам, реализуемым совместно с бизнес-сообществом. Изменения в системе управления выражаются в непосредственном повышении прозрачности деятельности органов власти. А это в свою очередь ведет к созданию благоприятной административной среды, оптимизации и повышению качества предоставляемых услуг. Кроме того, снижаются инфраструктурные риски для инвесторов и приток инвестиций по приоритетным направлениям развития региона увеличивается. Проектный менеджмент не противоречит применяемому программно-целевому планированию бюджета, а только усиливает его (рис. 3).
На наш взгляд, проектный подход должен быть внедрен в практику реализации региональной политики в Северо-Кавказском федеральном округе. На уровне региональных администраций должны быть созданы проектные офисы, ответственные за разработку и реализацию проектов в экономике и социальной сфере.
Рис. 3. Институциональная структура органов государственной власти региона для внедрения проектного управления [составлено автором с использованием 10]
Внедрение проектного подхода в деятельность органов власти и управления Северо-Кавказского федерального округа влечет за собой изменение институциональной структуры государственного и муниципального управления. На наш взгляд, преобразование следует начать с регионального уровня, распространяя опыт в дальнейшем на муниципальные органы власти и управления. В регионе должен быть создан проектный комитет, призванный прежде всего методически курировать процессы проектного управления. Он должен взаимодействовать прежде всего с региональными органами законодательной власти для обеспечения возможностей контроля эффективности расходования ресурсов, необходимых для реализации региональных проектов и соответствия самих проектов стратегическим целям регионального развития. Проектный офис работает прежде всего с органами исполнительной власти. Он непосредственно занимается разработкой и реализацией проектов. Внедрение проектного подхода позволит сгладить ключевые недостатки системы государственного управления в вопросах расходования государственных ресурсов: отсутствие заинтересованности в рациональном распределении ресурсов, слабая нацеленность государственных служащих на конечный результат своей работы. Мотивация, в том числе материальная, по итогам реализации проекта будет способствовать развитию бизнес-мышления у чиновников.
Таким образом, в числе первоочередных действий региональных властей в исследуемой группе регионов следует выделить: модернизацию института особых экономических зон, повышение эффективности управления отраслями социальной сферы, внедрение проектного управления в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. Полагаем, что предложенные меры по повышению результативности региональной налогово-бюджетной политики создадут основу для активизации экономического роста в северокавказских регионах в долгосрочной перспективе.
Рецензенты:Киселева Н.Н., д.э.н., профессор, заместитель директора по науке и инновациям Северо-Кавказского института, филиала, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Пятигорск;
Татуев А.А., д.э.н., профессор кафедры экономики и управления Северо-Кавказского института, филиала, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», г. Пятигорск.
Работа поступила в редакцию 01.04.2015.
Библиографическая ссылка
Магомадов Ю.Д. ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫХ ИНСТРУМЕНТОВ ДЛЯ АКТИВИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА В РЕГИОНАХ СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА // Фундаментальные исследования. – 2015. – № 2-11. – С. 2415-2420;URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=37458 (дата обращения: 21.11.2024).