Целевой бюджетный фонд – это фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе отдельной сметы. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Целевые бюджетные фонды создаются при формировании федерального бюджета на предстоящий финансовый год, действуют в течение года, после чего либо создаются снова, либо прекращают свое существование [3].
Фонды могут быть классифицированы по различным основаниям, например по целевому назначению, по уровню управления фондами и т.д. В зависимости от целевого назначения фонды делятся на экономические и социальные, в зависимости от уровня управления – на региональные и федеральные. Многие целевые фонды являются одновременно и региональными, и федеральными. Кроме того, целевые фонды могут иметь [2]:
1) отраслевой характер (сюда относятся целевые бюджетные фонды, предназначенные для решения задач какой-то одной отрасли, например атомной энергетики, воспроизводства минерально-сырьевой базы, борьбы с преступностью, развития налоговой службы и т.п.);
2) общегосударственный характер (сюда относятся резервные фонды бюджета, федеральный фонд финансовой поддержки регионов и т.д.).
Определяя целевой бюджетный фонд, законодатель выделяет такие его основные характеристики, как законодательную основу формирования целевого бюджетного фонда; образование фонда в составе бюджета; пополнение фонда за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов либо иных поступлений; использование средств фонда по отдельной смете; использование средств фонда исключительно на цели, соответствующие назначению целевого бюджетного фонда [4].
Целевые бюджетные фонды характеризуются следующими отличительными особенностями:
а) фонды создаются компетентными органами со строго определенной целью, используются сугубо по целевому назначению;
б) правовой статус целевого фонда определяется Положением о фонде, которое утверждается компетентным органом;
в) функционирование внутри бюджетного фонда;
г) длительность функционирования зависит от времени достижения той цели, ради которой создается фонд;
д) в отличие от традиционного бюджета, удовлетворяющего потребности всего общества, такие как национальная оборона, образование, здравоохранение и другие, целевые бюджетные фонды функционируют в большинстве случаев либо для обеспечения нужд именно тех налогоплательщиков, за счет чьих средств эти фонды формируются, либо для компенсации использования отдельными экономическими субъектами благ, принадлежащих всему обществу в целом: окружающей природной среды, водных и биологических ресурсов.
Уплачивая целевые налоги и сборы, налогоплательщик получает возмещение потраченных средств в виде воспроизводства тех благ, которые он непосредственно использует в своей деятельности для получения личной прибыли или иной выгоды. Данное обстоятельство способствует повышению заинтересованности экономических субъектов в формировании подобных целевых бюджетных фондов, в частности, путем уплаты предусмотренных для этих целей налогов и сборов, при условии, что государство обеспечит расходование средств фондов исключительно по целевому назначению посредством, в том числе, казначейской системы исполнения бюджетов.
Рассмотрим источники формирования средств целевых бюджетных фондов. К ним относятся специальные налоги, средства бюджета, целевые государственные займы, процентные платежи за использование средств фондов на возвратной основе, внебюджетные средства. Основным источником формирования фондов являются бюджетные ассигнования. Их размер определяется законом о федеральном бюджете на предстоящий год. Средства фонда аккумулируются Министерством финансов РФ на специальном счете. Аналогичные фонды могут быть созданы и на региональных уровнях.
Доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В отношении доходов целевого назначения не действует принцип общего (совокупного) покрытия расходов при формировании бюджета за счет общей величины поступивших доходов. Доходы целевых бюджетных фондов, в отличие от всех остальных бюджетных фондов, не обезличиваются и направляются на заранее обусловленные цели: использование целевых бюджетных средств на цели, не соответствующие их назначению, не допускается. Именно поэтому доходы целевых бюджетных фондов учитываются обособленно от остальных бюджетных доходов. Процессы формирования и использования средств каждого из целевых бюджетных фондов отражаются в отдельной смете [2].
Осуществление политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, и разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений. За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
Механизм перераспределения средств между бюджетами в российской практике межбюджетных отношений представлен межбюджетными трансфертами, под которыми понимаются средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. Формы предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета [6, 1] представлены в табл. 1.
Таблица 1
Формы предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
|
Наименование формы |
Характеристика |
Правовые основы |
|
Дотации |
Бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов |
ст. 131 Бюджетного кодекса РФ |
|
Субвенции |
Бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых расходов |
ст. 132 Бюджетного кодекса РФ |
|
Субсидии |
бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов |
ст. 133 Бюджетного кодекса РФ |
|
Иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ |
Средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ |
ст. 132.1 Бюджетного кодекса РФ |
|
Межбюджетные трансферты государственным внебюджетным фондам |
Предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам государственных внебюджетных фондов, таких как Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования |
ст. 129 Бюджетного кодекса РФ |
Таблица 2
Характеристика фондов, используемых в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации
|
Федеральные фонды |
Цель создания фонда |
Тип финансовой помощи |
Принцип распределения финансовой помощи |
Условия предоставления |
|
1. Фонд финансовой поддержки регионов |
Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов по текущим расходам |
Дотация |
С учетом оценки налогового потенциала и нормативных расходов |
Для высокодотационных регионов (через кассовое обслуживание бюджетов федеральным казначейством) |
|
2. Фонд компенсаций |
Финансирование публично-нормативных обязательств |
Субвенция на финансирование федеральных обязательств |
На основе численности лиц, имеющих право на получение социальной помощи |
Целевое использование средств |
|
3. Фонд софинансирования социальных расходов |
Финансирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере |
Субсидия (долевая) на определенную функциональную статью расходов (отрасль) |
На основе нормативных расходов и их частичного возмещения (с оценкой хода реформ) |
Уровень расходов не ниже нормативного и выполнение программы реформ |
|
4. Фонд регионального развития |
Поддержка развития региональной инфраструктуры |
Субсидия (как правило, долевая) на финансирование инвестиционных проектов и программ |
На основе конкурсного отбора инвестиционных проектов |
Софинансирование инвестиционных проектов |
|
5. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов |
Содействие проведению бюджетных реформ |
Субсидия (субвенция) на определенный тип (направление) расходов |
Конкурс программ реформирования финансов с учетом результатов их проведения |
Реализация программы финансовых реформ |
Роль социальных внебюджетных фондов также очень велика. Эти фонды аккумулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий – государственного пенсионного обеспечения, оказания бесплатной медицинской помощи и социальной помощи [7, 8].
Целевые бюджетные фонды денежных средств были созданы для направленного финансирования наиболее приоритетных отраслей народного хозяйства, государственных программ или конкретных регионов в основном на федеральном уровне в силу Закона РФ о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Целевые бюджетные фонды способны играть положительную роль в развитии финансово-экономической и социальной политики государства, поскольку они позволяют сконцентрировать финансовые средства на определенных направлениях, имеющих приоритетное значение в жизни страны вследствие своей социальной значимости.
Межбюджетные трансферты, предоставляемые в качестве субсидий, субвенций и дотаций, аккумулируются в целевых фондах, созданных в составе федерального бюджета РФ. Сравнительная характеристика данных фондов [6] приведена в табл. 2.
Целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.
Перечень основных федеральных целевых программ, реализующихся в настоящее время в нашей стране [5], представлен в табл. 3.
Таблица 3
Основные реализующиеся федеральные целевые программы РФ и объемы финансирования
|
№ п/п |
Целевая программа |
Общий объем финансирования |
|
Развитие социальной инфраструктуры |
||
|
1 |
Программа «Чистая вода» на 2011–2017 гг. |
331,8 млрд руб. |
|
2 |
Программа «Культура России (2012–2018 гг.)» |
192 863,0 млн руб. |
|
3 |
Программа «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 гг.» |
523,3 млрд руб. |
|
4 |
Программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 гг.» |
158 726,8 млн руб. |
|
5 |
Федеральная целевая программа развития образования на 2011–2015 гг. |
142 579,1 млн руб. |
|
6 |
Программа «Русский язык» на 2011–2015 гг. |
2 526,7 млн руб. |
|
7 |
Программа «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 гг.» |
58 158,5 млн руб. |
|
8 |
Программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 гг.)» |
332,0 млрд руб. |
|
Развитие транспортной инфраструктуры |
||
|
9 |
Программа «Развитие транспортной системы России (2010–2015 гг.)» |
11 450,8 млрд руб. |
|
10 |
Программа «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009–2020 гг.)» |
90 889,1 млн руб. |
|
Развитие науки и технологий |
||
|
11 |
Программа «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007–2010 гг. и на перспективу до 2015 г.» |
1471,4 млрд руб. |
|
12 |
Программа «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008–2015 гг.» |
187, 0 млрд руб. |
Начиная с 2010 г. сфера программно-целевого управления в РФ претерпевает значительные изменения, связанные с трансформацией механизма федеральных и ведомственных целевых программ в механизм государственных программ. Это обусловлено рядом объективных причин, к которым относятся отсутствие учета рисков при разработке федеральных и ведомственных целевых программ, узкая область охватываемой проблемы, низкий уровень софинансирования программ из региональных и местных бюджетов, а также неудовлетворительные показатели эффективности реализации ряда федеральных целевых программ.
В настоящее время эффективное функционирование данных фондов осложняется несовершенством законодательной базы, наличием многих технических и организационных проблем, а также неблагоприятными последствиями экономического кризиса. Именно поэтому в нашей стране необходима реализация реформ, предполагающих структурную, инвестиционную перестройку социальной сферы, направленную на повышение экономической эффективности ее функционирования, улучшение качества оказания социальной помощи и обеспечение конституционных прав граждан Российской Федерации.
Рецензенты:
Шеломенцев А.Г., д.э.н., профессор, заведующий отделом развития региональных социально-экономических систем, Институт экономики Уральского отделения Российской Академии наук, г. Екатеринбург;
Воротников В.И., д.ф.-м.н., профессор, заместитель директора по науке и инновациям, ФГБОУ ВПО «Нижнетагильский технологический институт (филиал) УрФУ» Министерства образования и науки Российской Федерации, г. Нижний Тагил.
Работа поступила в редакцию 30.12.2014.
Библиографическая ссылка
Ляпцев С.А., Степанова Н.Р. ЦЕЛЕВЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ И ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ // Фундаментальные исследования. – 2014. – № 12-11. – С. 2420-2424;URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=36707 (дата обращения: 18.04.2024).