Введение

Сокращение численности сельского населения, существенные различия в уровне экономического развития между городскими и сельскими районами и, как следствие, расширение масштабов социального неравенства – это негативные тенденции, характерные уже в течение нескольких десятилетий для большинства государств. Подходы и инструменты, используемые в различных странах для решения обозначенных проблем, часто имеют схожие черты, но могут и различаться с учетом индивидуальных особенностей политических и экономических систем. В связи с этим научный и практический интерес представляет изучение зарубежного опыта решения проблем развития сельских территорий и оценка возможности его адаптации для российских условий. Подобные исследования уже проводились отечественными учеными. Например, Д. М. Слобожанин и соавторы, обобщив опыт США, предлагают использование льготного кредитования как основы стимулирования развития сельскохозяйственной и несельскохозяйственной экономики, а также коммунальной сферы [1]. Е. В. Стовба и С. Е. Иванов акцентируют внимание на значимости человеческого капитала как ключевого объекта приложения усилий в рамках комплекса мер политики развития сельских районов [2]. Многие исследователи приходят к выводу, что политика развития сельских территорий в мире в значительной степени однотипна и включает решение таких задач, как поддержка сельского хозяйства, диверсификация экономики, борьба с бедностью, сохранение экологии, инвестиции в инфраструктуру [3; 4]. Актуальность подобных исследований сохраняется, поскольку происходит постоянное накопление мирового опыта, меняются факторы внутренней и внешней среды реализации политики развития сельских территорий, совершенствуются производственные и управленческие технологии, особенно в условиях цифровой трансформации экономической и социальной сферы. Данная статья дополняет ранее проведенные исследования, ее цель – выявление и систематизация структурных элементов государственной политики развития сельских территорий на основе изучения зарубежного опыта для его последующей адаптации к российским условиям.

Материалы и методы исследования

Для анализа были отобраны научные статьи, опубликованные в 2023-2026 гг. в зарубежных рецензируемых научных журналах. Поиск осуществлялся в системах sciencedirect.com и springeropen.com по ключевым словам «развитие сельских территорий», «политика развития сельских территорий». Было проанализировано 45 источников, для последующего изучения отобрано 22 зарубежные научные статьи и 4 публикации российских авторов. В рамках выявления и систематизации структурных элементов государственной политики развития сельских территорий, рассматриваемых в научных работах, использовались методы абстракции и синтеза, также применялся метод аналогий при сравнении опыта разных стран.

Результаты исследования и их обсуждение

Базовым элементом реализации политики развития сельских территорий является ее разработка в рамках определенного концептуального подхода. Смена концептуальных подходов, используемых в разных странах, имеет эволюционный характер. В странах ЕС в 1991 г. была принята программа LEADER, направленная на развитие сельских районов. Ее основная идея основывалась на эндогенном подходе, суть которого в том, что на местном уровне должны быть инициированы действия активной части сельского сообщества, направленные на развитие предпринимательства, с последующей организацией сетей взаимодействия с другими территориями [5]. Итальянская национальная стратегия развития внутренних районов, реализуемая с 2014 г., предусматривает комбинацию эндогенного и экзогенного подхода. Программа предполагает три целевые сферы: создание и поддержание условий для безопасного проживания населения; сохранение природного и культурного многообразия сельских районов; выявление и использование возможностей более эффективного применения местного ресурсного потенциала в социальной и экономической сфере. Приоритетной задачей при этом определено удержание молодых людей на селе, развитие предпринимательства с их участием. Также важное направление – создание привлекательных условий для семей с детьми (повышение качества образовательных услуг и здравоохранения) [6]. Неоэндогенный подход – это методология развития территорий, которая делает ставку на максимальное использование внутренних ресурсов и местных инициатив при одновременной поддержке со стороны государства. Однако негативной стороной такого подхода может быть перекладывание правительством ответственности за развитие сельских территорий на местные органы управления, которые, в свою очередь, чаще всего не обладают необходимыми ресурсами. Следовательно, роль центрального правительства должна быть более активной. Такая концепция обозначается как неоэкзогенный подход – модель развития, при которой движущей силой выступает внешнее воздействие, адаптируемое к местным условиям и опирающееся на внутренний потенциал сельской территории. Оба подхода (неоэндогенный и неоэкзогенный), таким образом, предполагают комбинацию внутренних и внешних ресурсов и усилий для развития сельских территорий. Разница заключается в том, кто является инициирующим и доминирующим актором разрабатываемых и реализуемых программ – местное сообщество и органы самоуправления или региональные и центральные органы власти.

В Китае практическим воплощением неоэкзогенного подхода стала программа возрождения сельских районов. Данная программа основывается на государственной сетевой модели, интегрирующей управляемые эндогенные элементы сельских территорий и предполагающей реализацию радикальных социальных инноваций. Под социальной инновацией при этом понимаются мероприятия, идеи, действия, организационные и бизнес-модели, ориентированные на решение социальных проблем и улучшение экономических условий местных сообществ. Государственная политика акцентируется на трех видах связей (трех направлениях развития социального капитала): государство; местное сообщество; внутренние связи между субъектами местного сообщества. Анализ реализации программы на примере двух деревень показал, что практические результаты подобного подхода зависят от последовательности предпринимаемых действий. Сначала важно восстановить сплоченность местного населения, укрепить доверие и развить лидерские качества внутри сообщества, а уже затем концентрироваться на внедрении социальных инноваций. Залогом мотивации населения также являются гарантии того, что формируемые в рамках проектов экономические выгоды будут в значительной степени доступны местному сообществу [7].

Концептуальное обоснование политики развития сельских территорий, таким образом, должно быть ориентировано на определение оптимального для конкретных условий баланса распределения ресурсных источников реализации соответствующих программ, импульсов роста, управленческих полномочий и инициативы между местными органами самоуправления и центральными органами власти. При этом сложность разработки и реализации государственной политики развития сельских территорий обусловлена тем фактом, что определяемые при этом цели могут вступать в противоречие друг с другом. Такая ситуация характеризуется как «трилемма развития сельских районов». Достижение двух каких-либо целей создает сложности для достижения третьей цели. Например, обеспечение повышения производительности труда в сельском хозяйстве в условиях необходимости поддержания фиксированных объемов производства (в силу ограниченного доступа к производственным ресурсам и рынкам сбыта) приводит к высвобождению трудовых ресурсов и, соответственно, создает проблему занятости сельского населения и его оттока в города [8]. Миграция рабочей силы из села в город негативно сказывается на демографической ситуации сельских районов, но способствует росту эффективности использования ресурсов в экономике [9].

С точки зрения функционального содержания, меры, реализуемые различными странами для решения проблем развития сельских территорий, можно разделить на четыре взаимосвязанных блока: социальная сфера (жилье, медицина, образование, рождаемость, услуги), фискальная политика (налоговые льготы), секторальная политика (поддержка отдельных секторов экономики), инфраструктурная политика (развитие транспортной инфраструктуры, связи, цифровая трансформация социальной и экономической сферы). В области социальной политики распространенной проблемой является слишком маленький размер муниципального образования, что не позволяет оказывать необходимый минимум услуг населению. Большинство исследований показывает, что закрытие начальных и средних школ в небольших населенных пунктах очень быстро приводит к снижению численности населения, поскольку семьи вынуждены переезжать ближе к местам обучения своих детей. Помимо депопуляции, это приводит к снижению социального капитала в селах. И, наоборот, повышение расходов государства на образование в сельской местности (выравнивание данных расходов по сравнению с аналогичными расходами в городах) приводит к повышению уровня рождаемости и снижению собственных расходов сельского населения на образование [10]. Еще одним фактором является возможность качественно проводить досуг, важны проведение социокультурных мероприятий, доступность кинотеатров, кафе, ресторанов. Общераспространенным решением данных проблем является создание кластеров муниципальных образований. При этом необходимо, чтобы кластеры были достаточными по численности населения для рациональной организации процессов оказания государственных услуг, а также чтобы обеспечивалась транспортная доступность для жителей. Кластерный подход и использование инновационных технологий в целом демонстрируют положительный результат, но важным фактором является рациональное комбинирование мер социальной, фискальной, секторальной и инфраструктурной политики [11].

Проблема доступности медицинских услуг может быть связана не только с отсутствием медицинских учреждений, но и с недостатком человеческого капитала. Решение, как правило, предлагается на основе использования возможностей телемедицины. Но такой подход не всегда находит положительный отклик у населения. В депрессивных сельских районах цифровая трансформация здравоохранения может привести к неоднозначным результатам. С одной стороны, использование телемедицины, цифровых платформ для оказания медицинских услуг повышает их доступность. С другой стороны, может усилиться социальное неравенство, обусловленное различиями отдельных слоев населения в цифровой грамотности и уровне доступа к цифровым технологиям. Важно, чтобы развитие цифровых медицинских услуг не вытесняло оказание местной медицинской помощи в традиционной форме [12]. В качестве положительного примера развития здравоохранения в сельской местности можно отметить опыт Австралии. За счет бюджетных средств здесь осуществлялось финансирование медицинских университетских кафедр, ориентированных на обучение студентов для сельского здравоохранения, проведение исследований и поддержку служб здравоохранения местных сообществ. Эффект от деятельности таких университетских центров проявился в стимулировании различных форм общественного капитала: привлечение студентов в сельское здравоохранение, их взаимодействие с социальными партнерами, трудоустройство представителей коренных народов, продвижение интересов местных сообществ в сфере здравоохранения. Основным фактором эффективности программы поддержки стала ее гибкость и целевой характер расходования бюджетных средств по территориальному признаку [13].

Фискальная политика предполагает меры поддержки в налоговой сфере как отдельных категорий граждан, так и субъектов предпринимательской деятельности. Соответственно, она непосредственно связана с политикой поддержки отдельных секторов экономики. Политика государств в сфере развития сельских территорий, как правило, неразрывно связана с поддержкой сельского хозяйства [14]. Политика развития сельских районов ЕС, например, рассматривается как один из основополагающих элементов Единой сельскохозяйственной политики. Основные меры Программы развития сельских районов ЕС включают в себя: распространение знаний и инновационных технологий в сельском и лесном хозяйстве, экономике сельских территорий в целом; создание и развитие продовольственных цепочек на основе организации переработки и сбыта сельскохозяйственной продукции; восстановление и защиту экосистем сельскохозяйственной деятельности; решение задач более эффективного использования ресурсов в рамках повестки снижения углеродных выбросов; меры развития экономики сельских районов, сокращения уровня бедности. Европейские ученые изучили реакцию фермеров на мероприятия Программы развития сельских районов ЕС и пришли к выводу, что некоторые меры в большей степени влияют на частные результаты отдельных фермерских хозяйств и в меньшей степени оказывают влияние на развитие общественно значимых благ, например улучшение экологической ситуации [15].

Развитие предпринимательства, как в сельском хозяйстве, так и в других отраслях экономики, рассматривается многими странами в качестве важного фактора решения проблем сельских территорий. Многолетний опыт Финляндии показывает, что предпринимательство становится движущей силой инноваций в сельских районах. Ставка на развитие предпринимательства делается не только с точки зрения диверсификации местной экономики для компенсации высвобождения трудовых ресурсов из сельского хозяйства, но и в рамках повышения роли социального предпринимательства для более эффективного удовлетворения соответствующих потребностей сельских жителей. Меры поддержки предпринимательства в Финляндии реализовывались по следующим направлениям: предоставление помещений для организации деятельности и проведения разовых мероприятий; продвижение местной фермерской продукции; развитие туризма; налоговые льготы для производителей, перерабатывающих местные натуральные продукты; закупка местной продукции для общественного питания в государственных учреждениях; поощрение молодых людей, организующих предпринимательскую деятельность; развитие кооперативов (в том числе социальных) как формы организации предпринимательской деятельности. Предпринимательство может развиваться с опорой на внутренние ресурсы территории, но существенное значение для повышения его роли имеют внешние стимулирующие факторы, важно обеспечить взаимодействие сельской и городской предпринимательской среды [16].

Пример Греции показывает, что для развития сельских районов важно не просто обеспечить эффективное функционирование сельского хозяйства, необходимо привлекать к этой деятельности молодое поколение. Соответственно, актуальной задачей является поддержка фермерских хозяйств, организованных молодежью. При этом оказалось, что наиболее значимым фактором, который повлиял на решение молодых людей организовать фермерское хозяйство, является наличие семейного фермерского хозяйства. То есть молодой фермер является продолжателем семейного дела. Второй по значимости фактор – желание стать профессиональным фермером. Финансовая поддержка государства в форме гранта на создание фермерского хозяйства (размер гранта от 17 до 22 тыс. евро) стала только третьим по значимости фактором, побудившим молодых людей к занятию соответствующей деятельностью [17].

В качестве одной из заметных тенденций в развитии предпринимательской деятельности в сельской местности можно отметить возникновение такого явления, как «серебряная экономика», которое предполагает акцент на экономике товаров и услуг для людей старшего возраста, что является результатом повышения доли пожилых людей на селе [6]. Инструментом развития социальной сферы и предпринимательской среды может быть также создание квазирынков. Суть создания квазирынка в социальной сфере заключается в том, что выделяемые из бюджета средства на оказание услуг в сфере здравоохранения или образования могут направляться не только бюджетным учреждениям, но и предпринимателям, конкурирующим с государственными организациями. Создаваемая таким образом конкурентная среда призвана стимулировать повышение качества оказываемых услуг, а также развитие предпринимательской инициативы. Подобный подход может способствовать созданию новых рабочих мест, стимулированию инвестиций в местную экономику [18]. В рамках подобного подхода может использоваться система ваучеров на получение услуг, которые выдаются государством сельским жителям для оплаты услуг не только государственных учреждений, но и частных предпринимателей [16].

Еще одна «точка роста» экономики и социального капитала сельских территорий – это инновации. Представления о роли сельских предпринимателей в инновационном развитии могут меняться от позиции «сельские предприниматели используют инновации, разработанные в городской предпринимательской среде» до подхода «сельские предприниматели сами становятся источником инноваций» [16]. Широкое распространение получает концепция инновационных экосистем, согласно которой фактором развития сельских территорий может быть совместное использование и практическое распространение заинтересованными группами лиц инновационных технологий, бизнес-процессов, подходов к управлению. На первый план в рамках такой концепции выходит стратегия интеллектуальной специализации сельских районов. Практическими примерами создания инновационных экосистем могут быть: взаимодействие между научно-исследовательскими, образовательными организациями и бизнесом; «умная» деревня (решение социальных и экономических задач на основе новых цифровых технологий); стартап-деревня (деревня, выбранная в качестве опытной территории для внедрения инноваций); центры взаимодействия (физические пространства для координации заинтересованных лиц и совместной разработки стратегий инновационного развития); открытая лаборатория (пространство с открытым доступом для реализации исследовательских и инновационных проектов, совместного творчества) [19]. В Китае, например, с привлечением бюджетных средств реализуется проект создания демонстрационных зон современных технологий сельскохозяйственного производства, что способствует повышению устойчивости развития сельских домашних хозяйств, особенно в районах с лучшим инновационным и предпринимательским потенциалом, а также более высоким уровнем бюджетных расходов [20]. Опыт Китая также раскрывает потенциал электронной коммерции, которая может быть значимым фактором для развития сельских территорий, поскольку оказывает влияние на диверсификацию занятости, расширение масштабов предпринимательской деятельности и ее модернизацию. При этом особенности местоположения конкретного населенного пункта не оказывают существенного влияния на возможности развития электронной коммерции [21]. Опыт Франции по развитию сельских районов на основе знаний показывает, что ключевыми компонентами реализуемых инновационных проектов могут быть: совершенствование сферы управления землями сельскохозяйственного назначения; развитие территориальных продовольственных систем; повышение уровня экологического благополучия сельских территорий; использование принципов циклической экономики [22].

Процессы цифровой трансформации современных социально-экономических систем ожидаемо находят отражение и в решении проблем развития сельских территорий. Появляется концепция «умных» сельских территорий, в рамках которой фактором развития может быть улучшение имеющихся ресурсов и возможностей сельских районов на основе использования информационно-коммуникационных технологий [23]. Цифровизация деревень рассматривается как механизм, позволяющий сгладить или исключить барьеры между городом и деревней. Авторы из Китая выделяют три модели цифровой трансформации деревень: обеспечение синергетического эффекта на основе взаимосвязи цифровизации государственных услуг и координации пространственного развития; создание цифровой инфраструктуры и обеспечение адаптивной мобильности населения; модель, основывающаяся на цифровой трансформации производственных цепочек [24]. Опыт Португалии показывает, что для развития сельских территорий на основе цифровой трансформации и перехода к «умным» муниципальным образованиям важно обеспечить межтерриториальное сотрудничество и возникающую при этом синергию [25]. Проекты цифровой трансформации сельских территорий в разных странах, как правило, охватывают следующие направления: развитие электронной коммерции и цифровых платформ для оказания государственных услуг; доступ к сети Интернет, развитие беспроводных технологий; повышение цифровой грамотности населения; развитие телемедицины [26].

Выявленные на основе проведенного анализа структурные элементы государственной политики развития сельских территорий в значительной степени универсальны и могут быть использованы в качестве ориентира как на этапе разработки комплекса мер соответствующих программ, так и в рамках последующей оценки эффективности проводимых мероприятий. Полученные результаты также могут быть использованы для дальнейших научных исследований в части качественной и количественной оценки влияния на решение проблем развития сельских территорий комплексного подхода, объединяющего несколько инструментов реализуемой политики.

Заключение

Проблема развития сельских территорий характерна для многих государств, вне зависимости от социальных особенностей и уровня экономического развития. В качестве распространенного недостатка политики территориального развития можно отметить противоречия между целями, формулируемыми на верхнем уровне управления, и реализацией этих целей на уровне территорий местными субъектами, имеющими собственные интересы, ограничения и видение необходимых мероприятий.

Содержание политики развития сельских территорий в России в целом соответствует общемировым тенденциям: реализуются меры поддержки предпринимательства в сельском хозяйстве; финансируется создание и развитие социальной, транспортной, телекоммуникационной инфраструктуры; решаются задачи благоустройства сел и деревень.

Учитывая рассмотренный зарубежный опыт, можно выделить ряд особенностей:

– проблемы развития сельских территорий универсальны для многих стран, а используемые для их решения подходы и инструменты схожи в своей основе, причем успешная политика развития сельских территорий характеризуется комплексным подходом;

– цифровая трансформация и развитие инноваций могут рассматриваться в качестве «сквозных» мер, способствующих решению широкого спектра задач;

– приоритетными следует считать меры, способствующие закреплению молодежи на селе. При этом необходимо признать тот факт, что полностью проблема депопуляции сельских территорий во многих странах в обозримой перспективе не может быть решена. С учетом этого важно уделять внимание планированию пространственного развития сел, рационально распределяя финансовые и управленческие ресурсы, максимально используя внутренние возможности территорий и их инновационный потенциал.