Scientific journal

Fundamental research

ISSN 1812-7339

"Перечень" ВАК

ИФ РИНЦ = 1,674

Динамичное развитие инфраструктуры городского пассажирского транспорта во всех городах Российской Федерации, как и контроль стоимости проезда со стороны государства, говорит о том, что услуги по перевозке граждан – это одна из наиболее важных и востребованных услуг общественного сектора.

На сегодняшний день актуальным методом расчета разового тарифа на городской пассажирский транспорт (далее – ГПТ) является метод экономически обоснованных расходов. Это означает, что при расчете тарифа на проезд учитываются все затраты предприятий, осуществляющих перевозки пассажиров в ГПТ (далее – перевозчики), которые они несут по регулируемому виду деятельности (исключительно по перевозке пассажиров) и предполагаемая прибыль от перевозки. Недостаток средств на перевозку субсидируется из бюджета региона, что напрямую говорит об отсутствии заинтересованности перевозчиков в экономии собственных затрат. Таким образом, подтверждается важность совершенствования организационно-экономического механизма формирования тарифов на проезд.

В зарубежной научной литературе авторами часто рассматривается вопрос целесообразности субсидирования ГПТ. Так, например, в работе [1] отмечается, что, в Латинской Америке размер субсидий приравнивается к нулю, в то время как в двадцати крупных городах Соединенных Штатов Америки составляет около 70 % от всех эксплуатационных расходов.

По мнению отечественных авторов Т.Ю. Кудрявцевой и Ю.Ю. Купорова [2], местные органы власти, основываясь на своих полномочиях, устанавливают тарифы на основные услуги для населения с целью защиты потребителей от увеличения стоимости услуг предприятий, но при этом компенсируют все расходы – путем выделения дотаций и субсидий из регионального бюджета.

Вопросы субсидирования ГПТ широко освещены в статье С.В. Ануреева, где автор [3] детально рассматривает процесс оплаты проезда пассажирами и субсидирования оставшейся доли издержек на примере Московского метрополитена и отмечает, что граждане фактически платят за проезд дважды: при непосредственной поездке и при оплате налогов в бюджет, из которого выделяются субсидии на ГПТ.

Проблема необходимости субсидирования ГПТ также поднимается в работе П.В. Зинкина [4], который считает ГПТ убыточной отраслью, что подтверждается практикой не только российских городов, но и зарубежных [4]. Автор отмечает, что именно Санкт-Петербург лидирует среди городов Российской Федерации в позиции «нуждающегося» в финансовой поддержке ГПТ (метрополитена), то есть покрытии выпадающих доходов из бюджета города.

В работе Д.Г. Родионова [5] ГПТ рассматривается как элемент инфраструктурных секторов, которые обычно включают в себя нерыночное производство и услуги, а фундаментальные понятия транспортных издержек и экономического значения ГПТ раскрыты в труде [6] Н.В. Пеньшина. По мнению автора [6], ГПТ влияет как на экономический рост, так и на повышение уровня жизни в целом, однако сегодня для грамотного обоснования тарифов на перевозку строго необходимо создание методических рекомендаций по составу затрат, которые учитываются при расчете себестоимости перевозки.

Также особого внимания заслуживает работа Е.В. Будриной [7], в которой достаточно подробно описаны методы ценообразования на транспорте, а также представлен анализ структуры рынка транспортных услуг. Интересная работа, посвященная экономии цен на ГПТ, представлена авторами [8] и содержит в себе подход к принятию решений об установлении тарифов на региональном уровне с учетом фактической заинтересованности пассажиров в городских перевозках.

Проблема тарифов на ГПТ поверхностно рассмотрена в работе А.С. Коган и А.Н. Корнеевой [9]. Более глубокое исследование экономики ГПТ на примере Санкт-Петербурга представлено в труде В.А. Федорова [10]. Именно в работе В.А. Федорова впервые четко сказано о том, что «система пассажирских перевозок имеет черты разобщенности между участниками и не имеет тенденций к гармоничному сочетанию механизмов управления». Более детально сущность и особенности общественных благ рассмотрены в труде Т.О. Зайцевой и Д.К. Иваницкого [11], где авторы пытаются выделить и описать «парадоксы, обусловленные сущностью и свойствами общественных благ», однако глубокое изучение понятия общественных благ применительно к транспортной отрасли, а в частности к пассажирским перевозкам, представлено в работе [12] Р.Г. Леонтьева и В.В. Комаровой. Однако авторами [12] рассмотрены исключительно железнодорожные перевозки и сделан акцент на том, что «блага, создаваемые в отраслях естественных монополий, представляют собой исключаемые блага совместного потребления, их принято называть квазиобщественными».

Таким образом, сегодня представлено множество интересных и содержательных работ, включающих основные теоретические понятия рынка транспортных услуг, экономики общественного сектора и методов ценообразования на транспорте. Проблемы формирования тарифов на проезд в ГПТ рассматриваются как отечественными, так и зарубежными авторами. При этом авторы пришли к выводу, что в полной мере не раскрыта проблема государственного регулирования ГПТ, тарифообразования на ГПТ: роли органов власти и распределения ответственности между ними, а также обоснования затрат перевозчиков и алгоритмизации процесса формирования тарифа.

Цель исследования: совершенствование организационно-экономического механизма формирования тарифов на ГПТ.

В формировании тарифов на проезд в ГПТ существенным образом влияют как экономические элементы, так и элементы организационного характера. Совокупность этих элементов, тесно связанных друг с другом, являет собой организационно-экономический механизм (далее – ОЭМ). В данной работе рассматриваются и совершенствуются оба элемента ОЭМ: первый – с точки зрения оценки работы органов власти, отвечающих за субсидирование ГПТ, второй – расчет стоимости проезда с учетом затрат городского перевозчика. Совершенствование каждого из элементов ОЭМ предполагает комплексное решение по совершенствованию всего механизма.

Рис. 1. Схема субсидирования ГПТ в Санкт-Петербурге

Как уже говорилось выше, вопросы финансирования ГПТ являются актуальными как в Российской Федерации, так и во всем мире. Это связано с социальной ориентированностью услуг по перевозке пассажиров: востребованностью, доступностью и многими другими факторами. В большинстве случаев бюджетное субсидирование осуществляется в двух формах: субсидирование выпадающих доходов за перевозку льготных категорий граждан; субсидирование покрытия убытков от деятельности. Выделение субсидий из бюджета для покрытия убытков транспортного предприятия признано одним из самых неудачных подходов. В этом случае у транспортных предприятий отсутствует стимул к снижению расходов, повышению эффективности работы [13].

Объемы субсидирования растут ежегодно, однако, несмотря на ежегодный рост бюджетных субсидий и инвестиций в сферу ГПТ, это слабо отражается на результатах работы предприятия данной отрасли [14].

Существующие методики расчета субсидий предприятиям ГПТ за перевозку льготных категорий пассажиров ориентированы на распределение предусмотренных на эти цели средств бюджета между перевозчиками, в том числе компенсаций выпадающих доходов от перевозки льготников [15].

На сегодняшний день схема субсидирования ГПТ в Санкт-Петербурге выглядит следующим образом (рис. 1).

Как наглядно показано на рис. 1, между заявленными потребностями перевозчиков и выделении субсидий из бюджета Санкт-Петербурга находятся два органа власти, через которые в обязательном порядке проходят заявки перевозчиков и согласование запрашиваемого финансирования на следующий календарный год.

Так, перевозчики, являющиеся подведомственными организациями Комитета по транспорту, направляют в данный орган власти финансовый план на следующий календарный год, который может быть принят, а может быть направлен на доработку (1). В случае согласования финансового плана перевозчика, Комитет по транспорту направляет обоснование запрашиваемых средств на согласование в Комитет финансов Санкт-Петербурга (2), который в свою очередь вносит свои предложения в проект бюджета Санкт-Петербурга на следующий год (3). Если Законодательным Собранием Санкт-Петербурга проект бюджета принимается, то объем средств, необходимый для покрытия убытков от перевозки пассажиров, направляется в Комитет по транспорту (4), который выступает главным распорядителем бюджетных средств для перевозчиков (5).

При этом необходимо отметить, что в данной схеме отсутствует Комитет по тарифам Санкт-Петербурга, в полномочия которого входит утверждение стоимости проезда в ГПТ. При расчете тарифов на следующий календарный год, Комитетом по тарифам Санкт-Петербурга определяется расчетная потребность в компенсации выпадающих доходов из бюджета Санкт-Петербурга, которая не учитывается ни Комитетом по транспорту, ни Комитетом финансов Санкт-Петербурга.

Особое внимание, по мнению авторов, следует уделить тому факту, что бюджет Санкт-Петербурга утверждается традиционно до утверждения стоимости проезда в ГПТ. В данной ситуации объемы согласованных бюджетных средств не просто не учтены при тарифном регулировании, а наоборот – предполагают, что регулирующий орган власти – Комитет по тарифам Санкт-Петербурга должен рассчитывать экономически обоснованный тариф и выделять межтарифную разницу (разницу между установленным для населения и экономически обоснованным тарифом) на основе выделяемых субсидий. Ситуация складывается таким образом, что объем субсидий может быть больше, чем требуется перевозчикам на самом деле.

Так, бюджет Санкт-Петербурга на 2016 г. был принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 25 ноября 2015 г., а тарифы были утверждены профильным органом власти лишь 21 декабря 2015 г. Бюджет города на 2017 г. был принят 7 декабря 2016 г., тарифы утверждены – 20 декабря 2016 г.

Впервые только при регулировании на 2018 г. тарифы на ГПТ были утверждены Комитетом по тарифам Санкт-Петербурга до принятия бюджета города, а именно 28 сентября 2017 г.

По мнению авторов, разобщенность интересов органов власти при распределении бюджетных средств города на перевозки пассажиров ГПТ может сказываться на итоговых субсидиях, выделяемых перевозчикам, которые могут значительно превышать реальную потребность. Система финансирования ГПТ не является стимулирующей к снижению расходов транспортными предприятиями, не приводящей к повышению эффективности их деятельности [14].

Комитет по транспорту фактически защищает интересы городских перевозчиков, являясь распорядителем бюджетных средств, Комитет финансов Санкт-Петербурга – интересы бюджета города, согласовывая объемы субсидий перевозчикам, а Комитет по тарифам Санкт-Петербурга должен выступать за соблюдение прав граждан как активных потребителей услуг по перевозке, то есть отстаивать права жителей города на экономически доступные тарифы и контролировать процесс применения тарифов перевозчиками. Авторская позиция отражена на рис. 2.

Авторы считают (рис. 2), что строго необходимо учитывать расчетный объем субсидий, который ежегодно производит Комитет по тарифам Санкт-Петербурга при регулировании тарифов на следующий календарный год. Таким образом, объем необходимых бюджетных средств должен быть направлен в адрес Комитета по транспорту и Комитета финансов Санкт-Петербурга (1), параллельно перевозчики согласовывают свой финансовый план с Комитетом по транспорту (1) и только после этого Комитет финансов Санкт-Петербурга обязан принимать решение о согласовании обоснованного объема субсидий (2) с Комитетом по транспорту и направлять это на рассмотрение в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга (3). В таком случае объем необходимых финансовых средств, требуемых из бюджета города в качестве покрытия убытков перевозчиков, согласован между Комитетом по транспорту и Комитетом финансов Санкт-Петербурга с учетом расчетов, произведенных Комитетом по тарифам Санкт-Петербурга. Средства, выделенные Комитету по транспорту из бюджета города (4), могут считаться обоснованными с точки зрения всех заинтересованных сторон: Комитета по транспорту (перевозчики), Комитета по тарифам Санкт-Петербурга (население) и Комитета финансов Санкт-Петербурга (бюджет города). Финансовые средства, полученные перевозчиками (5), должны полностью покрывать все выпадающие доходы и при этом не быть избыточными. Подобный авторский подход связан в первую очередь с тем, что ни Комитет по транспорту, ни Комитет финансов Санкт-Петербурга не обладают полномочиями регулировать тарифы на ГПТ и, соответственно, не рассчитывают тарифы на перевозку пассажиров и не могут обладать данными о реальной потребности перевозчиков в финансовой поддержке бюджета города на покрытие выпадающих доходов.

Организационная политика поддержания ГПТ рассмотрена автором выше, однако следует также подробнее остановиться на экономическом элементе ОЭМ. Рассмотрим итоги деятельности городского перевозчика за 2016 г. (табл. 1).

Согласно данным, представленным в табл. 1, фактическое исполнение плана городским перевозчиком по всем статьям отличается от плановых показателей на 2016 г. Именно поэтому расчетная потребность в субсидиях (финансовый результат после налогообложения) в значительной степени отличается от установленной и составляет 10 358 108,03 тыс. руб., что на 115 498,85 тыс. руб. больше рассчитанной на 2016 г. При этом размер субсидий, выделенных на весь ГПТ на 2016 г., составил 26 296 891 тыс. руб. Другими словами, фактически городские перевозчики затрачивают на свою деятельность больше средств, чем закладывалось ранее, так как все расходы в любом случае будут возмещены из бюджета города. Происходит переизбыток субсидирования, что негативно сказывается на социально-экономическом развитии города, а также говорит о прямой заинтересованности городского перевозчика в завышении собственных затрат.

Рис. 2. Предлагаемая схема субсидирования ГПТ