Scientific journal

Fundamental research

ISSN 1812-7339

"Перечень" ВАК

ИФ РИНЦ = 1,674

Если рассматривать экономику страны в целом, как хозяйственную систему, то для нее сохраняется общеизвестный принцип: без инвестиций нет развития, нет роста капитала. Инвестиции являются одной из основ социально-экономического развития на макроэкономическом уровне, при этом инвестиционная деятельность основывается на многообразии форм собственности, осуществляется при активном участии государства. Государство как крупнейший публично-правовой институт имеет несколько функций связанных с регулированием инвестиционного процесса. Во-первых, установление законодательно закрепленных правил и норм взаимодействия участников инвестиционного процесса. Во-вторых, выбор стратегических инвестиционных приоритетов с целью обеспечения структурной сбалансированности экономики страны в целом. В-третьих, реализация прав и возможностей государства как субъекта хозяйствования и непосредственного собственника инвестиционных ресурсов.

С точки зрения институционализма государство в качестве рыночного игрока имеет преимущества перед фирмами и предпринимателями. Об этом говорил лауреат Нобелевской премии Рональд Коуз: «Правительство в определенном смысле представляет собой сверхфирму (но очень особого вида), поскольку оно способно влиять на использование факторов производства с помощью административных решений… Правительство, если пожелает, может вообще обойти рынок, чего фирма сделать не в состоянии. Фирме приходится заключать соглашение с владельцами используемых ею факторов производства» [6]. Согласно Р. Коузу, правительство может мобилизовать собственность и декретировать, какие именно факторы производства следует использовать. В этом в первую очередь проявляется прямое участие государства в инвестиционном процессе.

Вопрос о принципах участия государства в инвестиционной деятельности во многом связан с проблемой ограниченности финансового потенциала для инвестиционного подъема [3]. Именно поэтому в условиях дефицита частных финансовых ресурсов государственные инвестиции являются одним из важнейших средств развития национальной экономики. Государство как инвестор характеризуется самым высоким уровнем имущественной самостоятельности, поскольку обладает правом собственности на соответствующий объем бюджетных средств, направляемый на инвестирование государственных проектов [14]. При этом приоритетной задачей органов государственной власти является определение и согласование интересов общества и государства при принятии решений об инвестировании централизованных фондов денежных средств.

Реальные инвестиции, направленные в традиционное, уже существующее на рынке производство, связанные с приобретением машин, оборудования, модернизацией и строительством зданий и сооружений, способствуют увеличению производственного потенциала и обеспечивают экономический рост. Заметим, что с 2013 года, согласно методологии Росстата, в составе инвестиций в основной капитал учитываются также инвестиции в объекты интеллектуальной собственности, а также затраты на научно-исследовательские опытно-конструкторские и технологические работы, что отражает направленность российской экономики на инновационный вектор развития. Вне зависимости от характера инвестиционных вложений, повышение инвестиционной активности – необходимое условие экономического роста, а затухание инвестиционной активности неизбежно приводит к рецессии.

Статистические данные подтверждают приведенный выше тезис. На рис. 1 отображены в сравнении динамика показателей ВВП и ввода основных фондов за период 1992–2014 гг., который специфичен тем, что включил в себя четыре кризисных периода – экономический кризис начала 90-х, связанный с радикальным рыночным реформированием, дефолт 1998 г., мировой финансовый кризис 2008–2009 гг., существенно затронувший экономическую ситуацию в России и рецессию, возникшую с 2011–2012 гг., несколько усилившуюся под воздействием санкционного режима стран Запада в 2014 г.

Для характеристики экономического роста в соотношении с инвестициями в основной капитал использованы цепные и базисные темпы прироста, при этом в качестве базисного значения был принят 1991 г. Темпы прироста, рассчитанные за достаточно продолжительный период, обнаружили, с одной стороны, ситуацию крайней экономической нестабильности в России, с другой стороны, тесную взаимосвязь между динамикой прироста ВВП и инвестициями в основные фонды. Данная зависимость, имеющая признаки закономерности, явно проявилась с 1992 г. по 2010 г. Ситуация изменилась в 2011–2014 гг.: базисные показатели позволили выявить резкое отставание темпов роста ВВП от накопленного потенциала инвестиционных вложений в основные фонды, что означает снижение эффективности использования последних.

Роль государства в инвестиционном процессе проявляется не только в непосредственном вложении бюджетных ресурсов в инвестиционные проекты и программы, но и в стимулировании частных инвесторов. В связи с этим встает вопрос о том, какие инвестиции более эффективны – частные или государственные? По этому поводу главный научный сотрудник Института экономики РАН Л. Зевин отмечает: «Спор, какие инвестиции более эффективны – частные или государственные – вне временных рамок и анализа состояния экономики страны… вообще бессмыслен. Никто не спорит, что в классической теории, при нормальной равновесной ситуации в экономике доминируют частные инвестиции, и инвестиционное вмешательство государства поэтому не нужно и не эффективно. Но что делать, когда равновесие серьезно нарушено и необходима мобилизация государства для решения задач, связанных с выживанием страны, решением важнейших социальных проблем, укреплением позиций в мировом хозяйстве, осуществлением очередного технологического прорыва? На мой взгляд, история дала на этот вопрос весьма недвусмысленный ответ» [15].

На государственном уровне вопрос о целесообразности государственных инвестиций решен однозначно. Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года поставлена задача модернизации российской экономики, снятия инфраструктурных и институциональных ограничений, а также создания условий для инновационного развития экономики за счет вложения государственных инвестиций в объеме не ниже 4 % ВВП ежегодно.

Рис. 1. Динамика цепных и базисных темпов прироста ВВП и прироста инвестиций в основной капитал в России за период 1992–2014 гг. Примечания: *Рассчитано авторами по данным Росстата, ** ВВП в сопоставимых ценах

В соответствии с действующим законодательством, под бюджетными инвестициями понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества [2].

Осуществление государственных инвестиций имеет ряд особенностей, а именно:

• бюджетные средства являются основным источником вложений;
• основания и порядок бюджетных капиталовложений регламентируются органами государственной власти;
• размер бюджетных инвестиций непосредственно закрепляется в утвержденном федеральном бюджете;
• контроль над целевым использованием предоставленных средств осуществляется Счетной палатой РФ.

Таким образом, отличительной чертой подобных капиталовложений является то, что именно государством определяются объекты, объемы и источники инвестиций.

Планирование бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ, бюджетных ассигнований в объекты капитального строительства, не включенных в федеральные целевые программы, взносов в уставные капиталы открытых акционерных обществ, а также на предоставление бюджетам субъектов Российской федерации субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) на 2015–2017 годы осуществлялось с учетом необходимости решения ключевых задач и достижения конкретных целей социально-экономического развития страны с учетом приоритетов, выбранных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

Существующая система нормативно-правовых актов определяет положение субъекта инвестиционной деятельности, устанавливает юридическую ответственность, определяет различное использование инвестиционной деятельности и контролирует отношения между участниками, в том числе и взаимоотношения с государством [10]. Возможность осуществления государством инвестиций, а также правовое регулирование инвестиционного процесса с участием государства закреплено в Бюджетном кодексе РФ, а также в Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.1999 № 39-ФЗ.

Статья 79 БК РФ регламентирует возможность бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в рамках государственных (муниципальных) программ. Кроме того, бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности могут осуществляться в соответствии с концессионными соглашениями [2].

Рис. 2. Формы прямого участия РФ и субъектов РФ в инвестиционной деятельности

Способы прямого участия государства в инвестиционной деятельности регламентируются в первую очередь Федеральным законом № 39-ФЗ, а именно пунктом 2 части 2 статьи 11 «Формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений». Следует отметить, что закон предусматривает отдельный перечень способов участия на федеральном и региональном уровнях (рис. 2).

Как видно из представленного рисунка, возможности участия Российской Федерации в осуществлении инвестиционной деятельности несколько шире, чем возможности региональных властей.

Федеральным законом № 39-ФЗ установлен порядок принятия решений об осуществлении государственных капитальных вложений (ст. 13), а также порядок проверки эффективности инвестиционных проектов, финансируемых полностью или частично за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, и достоверности их сметной стоимости (ст. 14), что имеет под собой целью защиту интересов государства от реализации неэффективных инвестиционных проектов. Однако, даже если инвестиционный проект прошел всестороннюю проверку и утверждение соответствующими государственными органами, запланированный уровень эффективности его реализации не может быть гарантирован.

В системе бюджетных расходов бюджетные инвестиции связаны с вложением денежных средств в основные фонды и нематериальные активы, созданием государственных (муниципальных) запасов и резервов [7]. В роли инвестора за счет средств федерального бюджета государство выступает при реализации федеральных адресных инвестиционных программ, которые представляют собой программы, содержащие сведения об объектах капитального строительства, для строительства (реконструкции, технического перевооружения) которых предоставляются средства федерального бюджета в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ. Порядок формирования и ведения Федеральной адресной инвестиционной программы должен быть установлен Правительством Российской Федерации. Порядок и условия разработки и реализации федеральных целевых программ утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 716 «Правила формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы».

Программно-целевое планирование позволяет успешно финансировать проекты, которые малопривлекательны для частного сектора, а также воплощать менее масштабные и частные социально-экономические задачи. Высказывается мнение, что программно-целевой метод представляет собой способ решения крупных и сложных социально-экономических проблем, связанных с достижением поставленных целей и устранением возникших деструктивных процессов [8]. Во всех случаях основным элементом выступает определение конечных качественно и количественно измеримых результатов расходования бюджетных средств и показателей, которые позволят судить о степени достижения программных целей [11]. В 2015 году на территории России действовало 51 федеральная целевая программа (ФЦП), в 2016–2017 годах запланирована реализация 36 и 32 ФЦП соответственно.

Бюджетные ассигнования на реализацию федеральных целевых программ и непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) представлены в табл. 1.

Таблица 1

Бюджетные инвестиции на реализацию ФЦП и ФАИП (млрд руб.)

Источник: Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов.

Таблица 2

Объемы инвестиций из ФНБ на некоторые инвестиционные проекты

Источник: составлено авторами на основании материалов мониторинга и оценки эффективности размещения и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Приоритетными отраслями реализации федеральных целевых программ являются традиционные сферы интересов государства и общества, а именно: развитие образования, улучшение жилищных условий граждан, национальная безопасность, в том числе экологическая, продовольственная безопасность, развитие научных исследований и разработок по приоритетным направлениям научно-технологического комплекса России и пр.

Помимо реализации целевых программ на всех уровнях осуществления государственной и муниципальной власти, сегодня созданы многочисленные инвестиционные фонды, которые специализируется на работе в той или иной сфере.

В Бюджетном послании на 2013–2015 годы [1] Президент России В.В. Путин отметил, что часть дополнительных нефтегазовых доходов, направляемых в Фонд национального благосостояния (ФНБ), может использоваться для финансирования инфраструктурных проектов. В развитие этого вопроса, выступая на Экономическом форуме в Санкт-Петербурге, он предложил инвестировать часть накоплений Пенсионного фонда (ПФР) в долгосрочные облигации для финансирования крупных инфраструктурных проектов.

В перечень инфраструктурных проектов, реализация которых инвестируется за счет средств ФНБ или пенсионных накоплений, включены 12 инвестиционных проектов с общим предельным объемом финансирования в размере 972,5 млрд руб., инвестируемых на возвратной основе. В их числе: строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги в Московской области (ЦКАД), расширение Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей. Значимость реализации подобных проектов признают на всех уровнях государственной власти. В частности, председатель Счетной палаты Т. Голикова отметила, что размещение средств ФНБ в активы, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, должно было стать стимулом экономического роста.

По состоянию на 1 января 2016 года инвестировано в финансовые активы юридических лиц, на депозиты и субординированные депозиты в целях финансирования инфраструктурных проектов средств на общую сумму 545,7 млрд рублей или 56,1 % от предельного объема средств ФНБ. На финансирование инвестиционных проектов было направлено 463,2 млрд рублей средств ФНБ. Привлечение средств ФНБ на депозиты банков и часть субординированных депозитов банков, размещенная на депозитах в Банке России, составило 82,5 млрд рублей [9] (табл. 2).

Исходя из представленных в табл. 2 сведений, мы можем говорить о необходимости повышения эффективности инвестирования средств ФНБ, в частности проведения более детальной и всесторонней экспертизы проектов, а также о необходимости усиления контроля за реализацией данных проектов.

Постановлением Правительства Российской Федерации № 694 от 23.11.2005 г. [13] в конце 2005 г. был образован Инвестиционный фонд Российской Федерации. Его основной задачей является создание и развитие инфраструктуры в рамках реализации инвестиционных проектов, направленных на социально-экономическое развитие страны. В соответствии со ст. 179.2 БК РФ инвестиционным фондом является часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Порядок формирования и использования средств инвестиционного фонда устанавливается Постановлением Правительства Российской Федерации № 134 от 01.03.2008 г. [12].

Ресурсы Инвестиционного фонда РФ в первую очередь направляются на реализацию крупных проектов, имеющих социально-экономическое значение в масштабах всей страны, инновационных проектов, а также проектов в рамках концессионных соглашений. Распоряжениями Правительства РФ утверждены 20 инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение, для реализации которых представляется государственная поддержка за счет средств Инвестиционного фонда в объеме более 320 млрд рублей (на 1 рубль средств Фонда привлекаемые средства инвесторов составляют около 2 рублей). Такими проектами являются, например, строительство в г. Санкт-Петербурге автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр», строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва – Минск, создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Забайкальского края, комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области, данные и другие проекты утверждены Распоряжением Правительства РФ от 30.11.2006 года № 1708-р.

Предоставлении концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов (аукционов и конкурсов) в последние годы является эффективным и широко используемым способом прямого участия государства в инвестиционной деятельности. Правоотношения сторон по договору коммерческой концессии регламентирует глава 54 Гражданского кодекса РФ «Коммерческая концессия», а принципы регулирования концессионных договорных отношений прописаны в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Целью отношений коммерческой концессии является продвижение на рынке товаров, работ и услуг, производимых (продаваемых) правообладателем, а улучшение инвестиционного климата и развитие рыночных отношений. Концессия закрепляет механизм государственно-частного партнерства, действующий по типу BOOT (build, own, operate, transfer), договоры на реализацию инфраструктурного проекта, инвестиционные договоры, заключаемые органами власти с инвесторами.

На сегодняшний день утверждено более 1300 проектов, реализуемых в рамках государственно-частного партнерства, по которым принято решение о реализации, из них 15 проектов федерального уровня, 191 – регионального и 1100 – муниципального уровня. Общий объем частных инвестиций – 640,3 млрд руб. [4].

Отечественным и иностранным инвесторам предоставляются концессии по результатам торгов (аукционов, конкурсов) на основании положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Таким образом, федеральные органы власти и органы власти субъектов РФ имеют правовые и экономические основания для непосредственного осуществления инвестиционной деятельности в качестве инвестора с целью реализации своих потребностей и повышения уровня развития национальной экономики.

В рамках прямого участия в инвестиционной деятельности государство может размещать средства федерального бюджета в иных инвестиционных проектах на принципах возвратности, срочности и возмездности. Данный вид инвестиционной деятельности государства регулируется Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Кроме того, существует механизм размещения средств государственного бюджета на создание и/или покупку акций акционерных обществ. Полученные акции будут являться собственностью государства и могут быть проданы в целях получения дохода от реализации на рынке ценных бумаг.

Выпуск гарантированных целевых займов и облигационных займов является еще одним способом участия государства в инвестиционной деятельности. Заемные отношения, возникающие при заключении договора целевого займа регулируются статьями 807–818 Гражданского кодекса РФ. Целевой заем представляет собой предоставление заемщику финансовых средств или определенных вещей с условием использования предоставленного займа на конкретные цели. Согласно ст. 814 Гражданского кодекса РФ, если договор займа заключен с условием использования заемщиком полученных средств на определенные цели (целевой заем), заемщик обязан обеспечить возможность осуществления заимодавцем контроля за целевым использованием суммы займа. В случае невыполнения заемщиком условия договора займа о целевом использовании суммы займа, а также при нарушении обязанностей, предусмотренных п. 1 ст. 814 ГК РФ, заимодавец вправе потребовать от заемщика досрочного возврата суммы займа и уплаты причитающихся процентов, если иное не предусмотрено договором. Как правило, государственные займы осуществляются в форме облигационных займов, при которых государство эмитирует облигации, которые приобретаются физическими и юридическими лицами. Особенности эмиссии и погашения государственных облигаций установлены Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

В последние годы роль государства как инвестора в российской экономике усиливается, что выражается не только в количественных показателях объема государственных инвестиций, но и уровне, масштабе правового регулирования инвестиционной деятельности государства. Выступая в качестве инвестора, государство опирается на правовые основы при осуществлении прямого финансирования строек и объектов технического перевооружения для федеральных государственных нужд. Возможность бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности четко регламентирована в Бюджетном кодексе РФ. Необходимо отметить, что, в отличие от частного инвестора, государство, инвестируя средства бюджета, преследует в первую очередь социально значимые цели и исходит из степени общественной значимости реализации того или иного проекта. Государственные инвестиции направлены преимущественно не на извлечение прибыли, а на достижение положительного социально значимого результата.