Необходимость адаптации публично-правовых образований к изменяющимся финансово-экономическим условиям предполагает использование органами власти различных методов воздействия на социально-экономические процессы, среди которых выделяется программно-целевой подход как инструмент осуществления государственной (муниципальной) политики. Данный подход хорошо зарекомендовал себя в процессе принятия и реализации органами власти стратегических управленческих решений, связанных с устранением или снижением негативного проявления наиболее сложных социально-экономических проблем жизнедеятельности общества.
Применение программно-целевого метода обосновано, если наблюдаются асимметрии и диспропорции, в том числе экономические, демографические, инфраструктурные, климатические, социальные, этнические, религиозные и др., в социально-экономической системе страны или региона. Комплексные и крупномасштабные задачи развития предпринимательства могут быть решены не только на базе рыночных механизмов, но и при использовании программно-целевого метода, эффективное применение которого затруднено недостаточным уровнем технических, организационно-правовых, экономических, финансовых условий для осуществления комплексных программ государственной поддержки предпринимательства [11].
Логика программно-целевого подхода определяется его ключевыми элементами: установление целей; разработка мероприятий, направленных на достижение этих целей; обеспечение согласования целей и мероприятий; ресурсное обеспечение намечаемых мер. Как точно отметил Райзберг, «суть подхода, именуемого также методом, состоит, с одной стороны, в обязательном наличии выраженной целевой ориентации намечаемых действий и, с другой стороны, в организации совокупности таких действий, подчинении их определенной логике, сведении в упорядоченную систему, увязанную в пространстве и времени, что собственно и придает намечаемым мерам программный характер» [8].
Россия – страна с федеративным государственным устройством и обширными социально-экономическими и культурно-институциональными пространственными различиями. Эта специфика требует более пристального изучения, налагая определенные ограничения на проводимую в отношении субъектов РФ государственную политику поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе на объемы и структуру федерального финансирования региональных программ и проектов развития малого бизнеса [12].
В США, Англии, Великобритании, Франции, Норвегии и других странах программы являются формализованной основой достижения стратегических целей и задач социально-экономического развития территории. Значимость данного подхода в нашей стране была подчеркнута с принятием в 2014 г. Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», согласно которому государственные программы субъектов РФ и муниципальные программы как документы стратегического планирования содержат комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития соответствующего публично-правового образования.
В понятии государственной программы Российской Федерации дополнительно подчеркивается ее роль как инструмента государственной политики, обеспечивающего достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Таким образом, программирование означает разработку и реализацию специальных документов, описывающих цели, процедуры, мероприятия и средства решения наиболее актуальных проблем развития публично-правовых образований.
Принятие данного нормативно-правового акта также внесло определенную ясность в понятийно-терминологический аппарат программно-целевого подхода, разграничив программирование и планирование, в то время как в научной литературе иногда происходит отождествление планирования и программирования. Согласно официальному определению, программирование следует рассматривать как деятельность по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленную на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащуюся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания [9].
Применение программно-целевого подхода в бюджетном процессе имеет свою историю. Современные концепции бюджетирования, ориентированного на результат, основаны на концепции программно-целевого планирования, разработанной в 1960–1970 гг. в СССР, а также планировании и программировании системы бюджетирования, разработанной в США в конце 1950–1960 гг. Бюджетное программирование основано на принципах программного контроля, который ориентирован на конечный результат и может быть рассмотрен в качестве задачи оптимизации перевода системы из начального состояния в требуемое [15].
За счет концентрации бюджетных средств и реализации комплексных народнохозяйственных программ (позже получивших название комплексных целевых программ) в советское время были решены сложные проблемы освоения космоса и создания новых мощных баз энергетики и энергоемких производств в районах Сибири, Казахстана и Средней Азии.
Бюджетное программирование в США, например, позволило успешно решить вопросы территориального развития штатов, наиболее пострадавших в годы Великой американской депресии, создать систему междуштатных шоссейных дорог, построить Транс-аляскинский нефтепровод, в Норвегии – начать освоение северных территорий, Германии – преодолеть послевоенный кризис и т.д.
Накопленный опыт крупномасштабного бюджетного программирования в советский период наглядно показал не только возможности, но и трудности его применения среди которых отметим следующие:
– установление критериев отбора наиболее актуальных и острых социально-экономических проблем для их решения на программной основе в условиях ограниченности бюджетных ресурсов, так как «потребности всех принятых к осуществлению программ в три-четыре раза превышали реальные возможности выделения ресурсов из государственного бюджета» [8];
– сложности согласования действующих планов с мероприятиями новых программ и связанными с ними бюджетами.
Обозначенные проблемы применения программно-целевого подхода характерны и для современного этапа рыночных отношений в нашей стране, что показывают многочисленные научные исследования, практический опыт разработки и реализации комплексных программ публично-правовыми образованиями.
Наиболее дискуссионными вопросами в применении программно-целевого подхода в бюджетном процессе за рубежом были и остаются: необходимость, объем и пределы вмешательства органов власти в самоорганизацию рынка, использование показателей бюджетной эффективности в качестве инструмента оценивания публичной власти в обществе в целом, а также проблема ограниченности бюджетных ресурсов [5, 7, 10].
Таким образом, программно-целевое бюджетирование или бюджетное программирование представляет собой процесс разработки и реализации комплексных программ в тесной взаимоувязке с бюджетом. Наивысшая степень развития этого процесса характеризуется формированием и исполнением программного бюджета, основные расходы которого осуществляются в рамках программ, имеющих четкие показатели результата. Преимуществом программного бюджета считается одновременное применение для оценки эффективности деятельности главных распорядителей бюджетных средств как целевых индикаторов, заложенных в их собственных программах, так и более общих показателей, характеризующих конечные общественно значимые результаты их деятельности.
Важно отметить, что публично-правовые образования в нашей стране достигли определенных успехов в практической реализации данной бюджетной технологии. Например, в Омской области как субъекте РФ и муниципальных образованиях Омской области в 2006–2015 гг. была проведена масштабная работа по использованию в бюджетном процессе докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, обоснований бюджетных ассигнований, государственных и муниципальных заданий, а также осуществление разработки долгосрочных и ведомственных целевых программ, государственных и муниципальных программ исходя из оценки эффективности бюджетных расходов, и в конечном итоге, программных бюджетов.
Однако практика применения программно-целевого подхода в бюджетном процессе, еще до перехода бюджета на программный формат, сопровождалась серьезными проблемами. Часто даже сформированные и выделенные на программные цели бюджетные средства не используются в полной мере, или программы оказываются не в полной мере обеспечены финансовыми ресурсами.
Например, в г. Омске объемы финансирования долгосрочных целевых муниципальных программ в 2004–2008 гг. ежегодно увеличивались, после 2009 г. произошло сокращение бюджетного финансирования, и в 2010–2013 гг. показатели докризисного уровня финансирования программ за счет средств местного бюджета так и не были достигнуты. Процент исполнения плановых значений по финансированию долгосрочных программ г. Омска в анализируемом периоде находился в диапазоне 60–90 %, за исключением 2013 г., когда процент исполнения составил 41,9 %, что является наиболее низким значением исполнения долгосрочных программ г. Омска [4]. В Омской области в 2013 г. фактическое исполнение назначенных значений по целевым программам составило менее 90 %, в то время как в 2009–2012 гг. этот показатель составлял 92–98 % [2].
Переход с 2014 г. в нашей стране на программный формат бюджета также неоднозначен. Одним из наиболее сложных вопросов в применении программного-целевого подхода в бюджетном процессе остается практически полное отсутствие долгосрочных (более 6 лет) бюджетных прогнозов в субъектах РФ и муниципальных образованиях.
Следующей проблемой достаточно быстрого перехода на программный бюджет остается нарушение базовых методических требований к качеству программ, в частности ответственные исполнители устанавливают легкие для достижения и перевыполнения целевые индикаторы. Наиболее остро эти проблемы проявляются на уровне сельских поселений, где неотработанность двухуровневой модели местного самоуправления и кадровый дефицит усложняют решение вопросов местного значения. Достаточно привести следующий пример.
Выполненный нами анализ структуры основных элементов муниципальной программы «Устойчивое социально-экономическое развитие села и деревень Елизаветинского сельского поселения Черлакского муниципального района Омской области (2014–2020 гг.)» и ее экономической подпрограммы показал нарушение иерархии целей и задач, полное дублирование ожидаемых результатов программы и подпрограммы, отсутствие ориентиров в виде ожидаемых показателей, хотя бы частично выраженных количественно, что делает оценку эффективности программы весьма приблизительной.
Справедливости ради отметим, что в отчетах за 2014 и 2015 гг. о реализации данной муниципальной программы Елизаветинским сельским поселением Омской области приведены фактические и плановые значения трех целевых индикаторов с указанием объемов бюджетного финансирования, но оставшиеся пятнадцать индикаторов не упоминаются. Подобные нарушения логики бюджетного программирования снижают не только эффективность, но и в целом способствуют дискредитации программно-целевого подхода как инструмента разработки и реализации муниципальной политики.
Кроме того, в 2015 г. расходы бюджета Елизаветинского сельского поселения Омской области, направленные на реализацию цели «Создание благоприятных условий для ускоренного развития сельской территории, повышения ее экономической эффективности и стабильности» муниципальной программы «Устойчивое социально-экономическое развитие села и деревень Елизаветинского сельского поселения Черлакского муниципального района Омской области (2014–2020 гг.)» составили 4,2 млн руб. [7], из них 61,9 % – расходы на обеспечение функций органов местного самоуправления и управление бюджетным процессом поселения. На расходы, связанные с реализацией программных мероприятий по благоустройству и содержанию дорожного фонда Елизаветинского сельского поселения Омской области, в 2015 г. было выделено из местного бюджета 1,6 млн руб.
Очевидно, что финансирование данного сельского поселения с численностью населения 2,6 тыс. чел., как, впрочем, и других сельских поселений, позволяет поддержать режим их функционирования, но вряд ли – «ускоренного развития». С учетом столь ограниченных возможностей местного бюджета сельского поселения также можно задать вопрос: какую крупномасштабную и сложную проблему хотели решить программно-целевым методом? На наш взгляд, требует серьезного обоснования целесообразность применения муниципального программирования в бюджетном процессе малочисленных публично-правовых образований с учетом возможностей местных бюджетов.
На федеральном уровне также остается нерешенной проблема низкого качества государственных программ, что сказывается на эффективности реализации государственной политики России в соответствующих сферах регулирования и расходов федерального бюджета. Главный вызов связан с нахождением баланса между усложняющимися задачами государственной политики и установленными на новом, более низком уровне бюджетными возможностями [3].
Следует отметить, что программный формат бюджета сам по себе не является гарантом стабильности бюджетной системы в условиях глобальных кризисов. Даже в американском обществе, чья экономика считается одной из самых высокоорганизованных и развитых, появился скептицизм по поводу возможностей бюджетов финансировать общественные услуги (блага), такие как образование, медицина и инфраструктура. По оценкам Бюджетного управления Конгресса США, в 2015–2025 гг. доходы федерального бюджета останутся примерно на уровне 18,3 % ВВП, а расходы вырастут с 20,6 % в 2015 г. до 22,0 % ВВП в 2025 г. соответственно. Такой структурный фискальный дисбаланс угрожает ограничить будущий экономический рост США. Второй причиной сокращения расходов федерального бюджета в долгосрочной перспективе является возможное увеличение федерального долга до 77 % от ВВП США в 2025 г., чего не наблюдалось с 1947 года [13]. Эти и другие показатели долгосрочного бюджетного прогноза США говорят о хрупкости достигнутой финансовой стабильности бюджетной системы страны в целом.
Аналогичные финансовые проблемы существуют и у европейских стран. Например, согласно пресс-релизу французского Высшего контрольного органа, в результате сверхоптимистических прогнозов в экономическом росте и налоговых поступлений доходы бюджета страны в 2014 г. составили 291,9 млрд евро, что ниже аналогичного показателя в 2013 г. на 9,3 млрд евро [14]. При этом в анализируемый период произошло увеличение расходов бюджета Франции с одновременным ростом объема ее государственного долга, что также ставит под угрозу стабильность бюджетной системы страны.
Наиболее ярким примером финансовой стабильности остается Норвегия, которая с 2009 г. удерживает первое место в мире по индексу процветания, который включает в себя такие факторы, как заработная плата, качество медицины и образования, условия ведения предпринимательской деятельности, уровень безопасности, экология, уровень коррупции, личная свобода и др. В кризис единственной превентивной мерой стало снижение учетной ставки Банка Норвегии в марте 2012 г. и в декабре 2014 г. [6]. Несмотря на развитие долгового кризиса в Европе, эта страна пережила экономический спад легче других европейских стран и сохранила передовые позиции в мире по макроэкономическим показателям и уровню жизни населения.
Очевидно, что невозможно за короткое время получить быстрые общественно значимые результаты, о чем свидетельствует многолетняя история внедрения программно-целевого подхода в бюджетный процесс США, Великобритании, Франции, Норвегии и других ведущих мировых держав. Но с учетом необходимости повышения эффективности бюджетных расходов программы публично-правовых образований остаются привлекательным инструментом реализации их стратегических целей и задач.