Процесс функционирования свободного рыночного механизма подвергается сбоям. Влитературе эти сбои получили название провалов рынка. Одним из классических сбоев является появление монополий. Иречь не только о естественных монополиях. Любой хозяйствующий субъект хочет защитить себя и поэтому стремится избавиться от конкурентов. Чем больших размеров достигает хозяйствующий субъект, чем больше его доля на рынке, тем больше власти сосредотачивается в его «руках». Появление монополии является прямым следствием функционирования свободного рыночного механизма. Антимонопольная политика государства призвана предотвратить переход рынка к монополии для предотвращения негативных последствий существования монополий. Реализация антимонопольной политики возложена на антимонопольные органы.
В части2 статьи34 Конституции РФ провозглашен запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности – одна из основ конституционного строя России. При этом существуют так называемые легальные монополии (государственные и естественные).
В Российской Федерации, как и вдругих странах, ввиду особых условий функционирования естественных монополий и их значимости для национальной экономики, такие структуры взяты под особый государственный контроль. Итак же как, во всем мире, в настоящее время в центре внимания находится реформирование отраслей естественных монополий с целью повышения эффективности их деятельности. Вместе с их реформированием происходят изменения в деятельности регулирующих органов.
Российское антимонопольное законодательство начало формироваться с момента появления суверенного государства Российская Федерация, вместе с формированием рыночного пространства молодого государства. Следом за разработкой законов, регулирующих деятельность монополий (в том числе и естественных), появляется система государственных антимонопольных органов.
Процесс становления оптимальной системы антимонопольных органов в России длится более 25лет и не завершен в настоящее время (рисунок).
Процесс реформирования системы антимонопольных органов в России:ГКАП России – Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур; ФЭК России – Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации; МАП России – Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; ФАС России – Федеральная антимонопольная служба России; ФСТ России – Федеральная служба по тарифам России
Октябрь 1990г. – сформирован первый антимонопольный орган – Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России).
1995г. – Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства.
1996г. – учреждены Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополий на транспорте.
1996г. – утверждено положение о Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации (ФЭК).
Сентябрь 1998г. – все существовавшие антимонопольные органы упразднены, образовано Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России). МАП России были переданы функции упраздненных органов, кроме Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, которая продолжила свою работу.
В2004году система антимонопольных органов РФ подверглась коренным преобразованиям: упразднение МАП России и создание Федеральной и антимонопольной службы РФ (ФАС России), а также создание Федеральной службы по тарифам РФ (ФСТ России) на базе упраздненной ФЭК России.
ФАС России – уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, основными функциями которого является принятие нормативных правовых актов и контроль за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках и рынках, на которых конкуренция невозможна (естественные монополии). Кроме того, Федеральная антимонопольная служба контролирует осуществление иностранных инвестиций в хозяйственные общества, которые имеют стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд [1].
ФСТ России – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контролирующий их применение. Кроме того, ФСТ России осуществляет регулирование естественных монополий посредством определения цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий [2].
Кроме того, органы антимонопольного регулирования имеют право на создание территориальных органов, необходимых для выполнения своих функций. ФАС России имеет управление в каждом субъекте РФ. ФСТ России не имела своих территориальных органов, однако на официальном сайте ФСТ России представлен перечень региональных регулирующих цены и тарифы органов в субъектах РФ. Вэтом проявляется структурное несоответствие в системе антимонопольных органов. Региональные регулирующие цены и тарифы на услуги монополий органы подчиняются в своей деятельности администрации соответствующего субъекта РФ.
Территориальные органы ФАС России осуществляют анализ и проводят учет выявленных нарушений антимонопольного законодательства и принятых по ним мер. Эти органы имеют право рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимать по ним решения и давать обязательные для исполнения предписания хозяйствующим субъектам (в том числе и субъектам естественных монополий). Вкомпетенцию территориальных органов ФАС России входит принятие решений о включении/исключении организации в реестр/из реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 %, в который попадали и естественные монополии.
Основными задачами региональных органов, регулирующих цены и тарифы, являются:
–установление подлежащих государственному регулированию цен/тарифов на товары/услуги естественных монополий региона;
–соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей товаров/услуг естественных монополий;
–создание экономических стимулов обеспечения роста энергетической эффективности систем тепло- и электроснабжения и использования энергосберегающих технологий в процессах использования тепловой энергии и электрической энергии;
–ведение реестра субъектов естественных монополий в регионе.
Такая система антимонопольных органов функционировала на протяжении 11лет. Однако сложившаяся структура антимонопольных органов не являлась совершенной, особенно в вопросах регулирования естественных монополий. Подобное разделение полномочий между антимонопольными органами предопределило снижение эффективности их деятельности в области регулирования естественных монополий. Вчастности, методы регулирования естественных монополий были сведены к исключительно тарифным. Кроме обозначенного структурного несоответствия, в системе антимонопольных органов выявлены дублирование функций и перекладывание полномочий, что ведет к снижению эффективности работы антимонопольных регуляторов и увеличению дополнительного бремени административного контроля [4]. Дублирование функций между антимонопольными органами привело, например, к появлению трех разнящихся по своему качественному и количественному составу реестров субъектов естественных монополий на региональном уровне [3]. Важно отметить, что ФАС России и ФСТ России на протяжении всех 11лет боролись за расширение своих полномочий: то ФСТ России разрабатывала предложения о слиянии двух с учетом своих интересов, то наоборот.
В июле 2015года ФСТ России была упразднена указом Президента Российской Федерации №373 от 21июля 2015года, и ее функции были переданы ФАС России. Упразднение ФСТ России состоялось в целях совершенствования государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования, а также оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти.
В настоящее время все вопросы, связанные с уровнем экономической концентрации на товарных рынках, контролем над деятельностью естественных монополий и их тарифным регулированием, переданы в ведение ФАС России. Вопрос, насколько это объединение повлияет на изменение эффективности антимонопольного регулирования, остается открытым.
С одной стороны, объединение ФАС России и ФСТ России позволяет устранить дублирование функций между этими службами. Однако объединение произошло только на федеральном уровне. Как отмечалось выше, у ФСТ России нет территориальных органов. Региональные органы, регулирующие цены и тарифы, не подчинялись ФСТ России. Поэтому дублирование функций устранено только на федеральном уровне, на региональном уровне ситуация осталась неизменной.
С другой стороны, возникает не менее важный вопрос, сохранит ли ФАС России прежний уровень эффективности своей деятельности в связи с новыми полномочиями и обязанностями. Согласно отчету, публикуемому Global Competition Review [4],ФАС России является самой активной антимонопольной службой в мире. Так, в 2013году ФАС России проверила более 4тысяч сделок по слияниям, что составляет примерно 1/3 всех проверок в мире, возбудила более 2,5тысяч дел по злоупотреблению доминирующим положением, что достигает 80 % таких дел в мире, и вынесла 148решений по картелям. Более подробная информация о деятельности ФАС России в рамках контроля за соблюдением действующего законодательства в сферах ее ответственности в 2013году представлена в таблице [5].
Сведения о принятых ФАС России мерах по реализации антимонопольной политики в РФ В 2013 году
|
Наименование показателя |
Количество |
|
Рассмотрено заявление о нарушении антимонопольного законодательства |
29912 |
|
Возбуждено дел о нарушении антимонопольного законодательства |
10028 |
|
Принято решений о наличии нарушения антимонопольного законодательства |
8005 |
|
Выдано предписаний |
5888 |
|
Выдано предупреждений |
1759 |
|
Выдано предостережений |
56 |
|
Подано заявлений о нарушении законодательства о рекламе |
11716 |
|
Возбуждено дел о нарушении законодательства о рекламе |
5612 |
|
Выдано постановлений о наложении штрафа в подконтрольных сферах деятельности |
25181 |
|
Исполнено постановлений о наложении штрафов в подконтрольных сферах деятельности |
18954 |
|
Рассмотрено нормативных правовых или ненормативных актов в рамках контроля их соответствия антимонопольному законодательству |
344030 |
|
Выявлено нормативных правовых или ненормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство |
3523 |
Так, например, только заявлений о нарушении антимонопольного законодательства сотрудники ФАС России рассмотрели почти 30тысяч, решений о нарушении закона о защите конкуренции вынесли более 8тысяч. Если сравнить с ЕС, то в среднем ФАС России рассматривает дела быстрее в 9раз, чем аналогичные службы в Европе. Экономический анализ в случаях с естественными монополиями или вообще не проводится, или проводится согласно порядку оценки состояния конкуренции на товарном рынке.
Еще в 2014году аналитики Global Competition Review подвергали сомнению глубину экономического анализа о состоянии конкуренции на товарных рынках, проводимого ФАС России, из-за огромной нагрузки на служащих антимонопольного регулятора. Причиной такой нагрузки эксперты обозначили довольно широкую сферу полномочий ФАС России в сравнении с аналогичными службами в других странах. Более трети судебных дел возбуждается и рассматривается ФАС России против представителей малого и среднего бизнеса, которые, казалось бы, не являются угрозой конкуренции. Однако не следует забывать о территориальных особенностях России и проблемах появления локальных монополий, которые могут быть так же опасны для состояния конкуренции, как и крупные корпорации.
В середине 2015года на ФАС России были возложены еще и функции ФСТ России. Это привело к росту нагрузки на сотрудников ФАС России и обязательно должно отразиться на эффективности деятельности всей службы.
Следует отметить, что структура самого ФАС России в связи с этими преобразованиями становится более сложной. Внутри Службы в конце 2015года создан Методический совет по тарифному регулированию, на который возложены функции по определению порядка расчетов тарифов на товары и услуги естественных монополий. Врамках этого совета будет создана рабочая группа по методологии и принципам учета расходов на заработанную плату в рамках процедур тарифообразования [6].
Для того чтобы разгрузить ФАС России и ее территориальные органы, все дела физических лиц будут переданы в ведение соответствующих органов начиная с середины 2015года. Например, по всем вопросам, связанным с коммунальными услугами, физическим лицам следует обращаться в Государственную жилищную инспекцию, по вопросам, связанным с ущемлением прав и интересов потребителей – в Роспотребнадзор.
Таким образом, процесс реформирования антимонопольных органов продолжается в настоящее время. Поиск оптимальной структуры антимонопольных органов не закончен. Основным направлением трансформации антимонопольных органов, как на федеральном, так и на региональном уровнях, будут различные способы разгрузить ФАС России и ее территориальные органы. Нерешенным остается вопрос с региональными регулирующими цены и тарифы органами: насколько их функционирование оправдано и необходимо после упразднения ФСТ России. Построение оптимальной системы антимонопольных органов – одно из условий роста эффективности функционирования антимонопольных регуляторов, что в свою очередь сказывается на эффективности работы отдельных предприятий и рынков.