Идея европейского трансграничного сотрудничества начала утверждаться в государственной политике ЕС достаточно давно и имеет глубокие исторические корни, что отразилось в развитии «мировых городов» (по Ф. Броделю) [1] на примере таких городов, как Лиссабон, Севилья, Антверпен, Амстердам, Лондон и др., которые создавали экономические пространства с интенсивной торговой, а позднее – промышленной и финансовой деятельностью трансграничного характера.
По мере промышленного развития европейских государств идея «преодоления» границ как препятствия пространственного развития регионов начала обретать своих сторонников и реализовалась уже после Второй мировой войны. Географическая теснота европейских государств, высокая степень развитости логистической и транспортной системы, особенно на побережье Северного моря, у стран Бенилюкса, в Великобритании и на Балтике способствовали формированию еврорегионов как особых пространственных форм перелива и мобильности движения факторов производства за пределами одной страны.
Под еврорегионом понимают регион, включающий приграничные территориальные общины двух или нескольких государств, обладающий консолидированным бюджетом и совместными программами в области экономики, транспорта, культуры, науки, образования и экологии, созданные на основе принципов субсидиарности [5–8]. Все программы трансграничного сотрудничества в рамках еврорегионов выполняются в соответствии с национальным законодательством каждой из стран. Органы еврорегиона часто представлены советом, президиумом, секретариатом, координационными бюро в каждой из стран и рабочими группами.
И хотя большинство исследователей еврорегиональной интеграции полагают, что еврорегионы не образуют дополнительный уровень регионального либо местного управления, рассматривая их как «конечные станции» производственных цепочек [13], как «транзитные станции» приграничных регионов [17], как «территории открытых экономик» [9], как «мобильные территории» [18], направленные на взаимодействие региональных и местных администраций, государственных организаций и частных структур, находящихся по обе стороны границы, с целью получения конкурентных преимуществ по мобильному передвижению факторов производства. В других работах подчеркивается специфический структурный статус еврорегионов как особых «территориальных единиц» в системе многоуровневого управления европейской экономикой с активной политикой надгосударственных структур в сфере европейской интеграции [15].
Многие исследователи [7] указывают на то, что изменились не столько традиционные функции границы (легализации, контроля, фискальная), но принципиально поменялся тип европейских границ, что повлияло на качественные параметры развития трансграничной интеграции в Европе [8].
Родоман Б. [6] делит экономико-географические границы на три типа в зависимости от их генезиса, а также от свойств связанности и однородности региональных территорий:
1) экстремальные границы как разнонаправленный «пространственный экстремум» между качественно различными и внутренне неоднородными территориальными ареалами со слабой степенью межрегиональной связанности;
2) пороговые границы – это границы между качественно различными и однородными внутри себя региональными ареалами со средней степенью связанности межрегионального взаимодействия;
3) конфигурационные границы – это границы между качественно схожими и однородными территориальными ареалами с высокой степенью межрегиональной связанности, такой тип границ применяется «лишь для пространственного ориентира и учета».
Эффективность интеграционных процессов экономического пространства в рамках «старых» еврорегионов с участием стран ЕС обеспечивается открытостью пороговых и конфигурационных границ приграничных территорий ЕС, понимаемых как «транзитная граница», «граница-мост», «контактная граница» и т.д.
Для еврорегионов на основе интеграции стран СНГ, с участием и стран ЕС, возникают различные по качественному типу границы приграничных территорий, а именно – экстремальные границы, понимаемых как «граница-рубеж», «фильтрующая граница», «граница-барьер» и т.д. Все это влияет на уровень, характер, темп и формы интеграционных процессов экономического пространства приграничных территорий, формируемых в рамках «старых» и «новых» еврорегионов.
Оценивая динамику развития европейского трансграничного регионализма, отметим, что феномен еврорегионов в Западной Европе как формы трансграничной интеграции приграничных территорий официально оформился во второй половине ХХ века, в 1958 г., на границе Германии и Голландии.
В географическом аспекте еврорегионы ЕС возникли в рамках интеграционных процессов «снизу», инициированных самими регионами и муниципалитетами, опираясь на исторически длительные межрегиональные связи приграничного сотрудничества, и максимально сконцентрированы по направлению знаменитого «пятиугольника-банана» (Лондон – Париж – Милан – Мюнхен – Гамбург).
В конце 90-х гг. ХХ в. с началом институционализации трансграничного сотрудничества в рамках интеграции «сверху» по инициативе европейских национальных государств способствовало развитию надгосударственных форм управления европейской интеграции.
Процессы активного формирования правовых основ евроинтеграции – Европейская Рамочная Конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (1980 г.) и протоколы к ней, Европейская хартия местного самоуправления (1985 г.), Декларация Ассамблеи европейских регионов о регионализме в Европе (1996 г.), Базельская Декларация о регионализме в Европе (1996 г.) – способствовали увеличению числа еврорегионов в европейском экономическом пространстве.
На сегодняшний момент общая численность еврорегионов в ЕС достигает 182, из них 115 являются постоянными участниками Ассоциации европейских приграничных регионов (AEBR) (рис. 1) [2]. Первоначальные параметры формирования еврорегионов требуют корректировки в связи с образованием Еврорегионов «Южного измерения» на территории Турции, Туниса, Марокко и других стран Северной Африки и Ближнего Востока, обеспечивающих аутсорсинг европейских производств.
Рис. 1. Динамика численности еврорегионов в Европе с 1958 по 2013 гг.
Трансграничное сотрудничество между новыми членами ЕС и их восточными соседями имеет следующие формы и уровни:
1) непосредственное сотрудничество местных властей;
2) поддержание связей между органами центральной власти;
3) деятельность общественных организаций;
4) экономическое сотрудничество.
Основными типами приграничного сотрудничества в Европе являются традиционный, преференциальный и партнерский. Выделяют барьерную, градиентную, контактную и интегративную модели. Страны Европы используют следующие типы трансграничного сотрудничества: традиционный (он используется в сотрудничестве с Россией, а также между странами Западной и Центральной Восточной Европы (Франция и Бельгия; Италия и Словения; Германия и Чехия и др.), преференциальный (Аландские острова Финляндии, заморские департаменты Франции и т.д.) и партнерский (характерен для сотрудничества внутри ЕС).
Основными надгосударственными институтами приграничного сотрудничества являются Конгресс местных и региональных властей Европы, Ассамблея европейских регионов, Комитет регионов Европейского Союза, Ассоциация Европейских приграничных регионов.
К факторам, стимулирующим приграничное сотрудничество, относятся: обновление приграничных связей; поддержание и поощрение неформальных отношений, существовавших ранее; ускорение развития интеграционных связей. К факторам, препятствующим развитию приграничного сотрудничества, можно отнести различия в уровнях экономического развития приграничных регионов; культурные и языковые барьеры; неадекватность административных институтов и различия в законодательной базе сопредельных государств.
К негативным последствиям установления трансграничных контактов можно отнести следующее: финансирование по линии ЕС часто используется не по назначению, внутренние конфликты по поводу распределения ресурсов усугубляются, происходит углубление «асимметрии в отношениях» и пр.
Хотя существующие еврорегионы не идентичны по правовому статусу и характеру организации, они имеют много общих черт. Так, они являются постоянными образованиями, обладают собственной идентичностью, имеют собственные административные, технические и финансовые ресурсы и могут самостоятельно принимать управленческие решения на основе широкого консенсуса всех заинтересованных сторон в трансграничном сотрудничестве (профессиональные союзы, торгово-промышленные палаты, средний и малый бизнес и т.д.) [4].
В ЕС разработан механизм для взаимовыгодного участия в интеграции на основе многоуровневого и пошагового взаимодействия надгосударственных органов, государственных органов и межрегиональных органов еврорегионов для согласования целей и стратегий реализации трансграничного сотрудничества для различных групп стран, в том числе и «малых» европейских стран [8].
Таким образом, в Западной Европе уже сложился сформировавшийся механизм внутригосударственного согласования при вступлении территориальных общин в еврорегионы, поэтому местные власти принимают соответствующие решения самостоятельно. Центральные власти в лице министерств экономики, юстиции, иностранных и внутренних дел координируют их деятельность в соответствии с национальным законодательством при активном участии надгосударственных и надрегиональных структур по вопросам евроинтеграции.
Прослеживая динамику развития российского трансграничного регионализма, следует сказать, что для еврорегионов с участием стран СНГ (РФ, Украина, Беларусь) характерны различия в «возрасте» границ, специфика физико-географических характеристик приграничных рубежей, дифференциация социально-экономического развития приграничных регионов соседних государств, различная степень транспортной и инфраструктурной освоенности приграничных территорий, а также неоднородность таможенных режимов при пересечении границ предопределяют скорость, особенности, масштаб, глубину и формы российского трансграничного регионализма.
В то же время следует отметить длительный этап стихийности приграничной интеграции для стран СНГ (1991–2003 гг.), проводимой на уровне отдельных хозяйствующих субъектов и территориальных образований. Вектор трансграничной интеграции «сверху вниз» российского экономического пространства отразился в принятии «Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников СНГ» (15.09.2004 г.), «Конвенции по приграничному сотрудничеству государств-участников СНГ» (10.10.2008 г.), в которых сформулированы базовые основы развития межрегиональной и приграничной интеграции стран СНГ.
Из 11 еврорегионов с участием РФ десять образовались в связи с «новыми» границами, возникшими в 1991 г. после распада СССР. При этом 5 еврорегиональных образований приходятся на Калининградскую область («Неман», «Балтика», «Сауле», «Лына-Лаве», «Шешуле»), 4 еврорегиона созданы на приграничье с Украиной («Днепр», «Слабожанщина», «Ярославна», «Донбасс») и «Псков-Ливония» (Эстония, Литва), а также 1 еврорегион с более старыми границами РФ с Финляндией – «Карелия». Динамика численности еврорегионов с участием РФ с 1997 по 2010 гг. (рис. 2) [5].
Рис. 2. Динамика численности еврорегионов с участием РФ с 1997 по 2010 гг.
С позиции функциональности еврорегинов и количества вовлеченных в них российских территорий следует отметить определенную асимметричность, связанную с тем, что практически половина российских региональных субъектов, участвующих в еврорегионах, представлена Калининградской областью и ее районами, не имеющими территориальной границы с другими регионами РФ, что препятствует «переливу» как положительных, так и отрицательных эффектов трансграничной интеграции для внутренних российских регионов, тем самым возрастает значимость 7 российских субъектов, участвующих в еврорегионах на «молодых» внешних границах с Украиной (4 региона –Брянская, Курская, Белгородская, Ростовская области) и Беларусью (3 региона – Брянская, Смоленская и Псковская области).
Эволюционно российский трансграничный регионализм прошел несколько этапов:
I этап (1991–1996 гг.) – стихийная, бессистемная интеграция «снизу» трансграничного сотрудничества региональных властей и муниципалитетов приграничных территорий для преодоления социально-экономической депрессивности и поляризации;
II этап (1997–2003 гг.) – возникновение первых российских еврорегионов по инициативе европейских государств и приграничных территорий; вхождение российских регионов в евроинтеграцию;
III этап (2004–2009 гг.) – инициативное создание российских еврорегионов при интеграции «сверху», формирование правовых институциональных основ межрегионального и приграничного сотрудничества стран СНГ;
IV этап (2010 г. – по настоящее время) – совместные конкурентно-кооперационные стратегии создания еврорегионов на основе сочетания интеграции «снизу» – со стороны региональных властей и интеграции «сверху» – со стороны федеративных властей; усиление влияния геополитических факторов на процессы трансграничной интеграции новых еврорегионов.
В качестве проблем европейского типа трансграничной интеграции следует отметить проблему возможной зависимости российских территорий, входящих в состав данных еврорегионов, от их партнеров по приграничному сотрудничеству и стремление некоторых соседей навязать условия сотрудничества, ущемляющие национальные интересы России. Постсоветский тип трансграничного сотрудничества представлен в диссертации на примере сотрудничества России и стран СНГ. Однако существуют и проблемные зоны, в частности угроза развития трансграничной организованной преступности (контрабанда наркотиков, нелегальная миграция, нелегальные трубопроводы и др.).
Приграничные регионы, имеющие статус еврорегионов, а также собственные институциональные органы управления, являющиеся постоянными участниками Ассоциации европейских приграничных регионов (AEBR), могут рассчитывать на финансовую помощь в реализации совместных проектов на территории еврорегиона в рамках региональной политики Евросоюза, на которую выделяется более трети совместного бюджета ЕС. В то же время необходимо отметить, что процессы евроинтеграции приграничных соседних регионов имеют и свои последствия, связанные с институциональным усложнением трансграничного сотрудничества и интеграционных процессов, перекрестным финансированием различных совместных проектов, возникновением «финансовой» конкуренции между трансграничными проектами в ущерб их значимости для отдельных регионов и муниципалитетов, отсутствии квалифицированных кадров для реализации проектной составляющей трансграничной интеграции и т.д.
Проводя сравнительный анализ европейского и российского трансграничного регионализма, отметим, что в странах Европы развитие трансграничного сотрудничества посредством сближения приграничных регионов идет уже на протяжении более полувека, в отличие от российского трансграничного регионализма, возникшего сравнительно недавно. Сравнительные характеристики европейского и российского трансграничного регионализма отражены в рис. 3.
В целом можно зафиксировать следующие имеющиеся особенности российского трансграничного регионализма в отличие от европейской модели трансграничной интеграции:
1. Формирование интеграционных процессов ЕС изначально предшествовало образованию надрегиональных структур трансграничных регионов, идущего двумя путями – как в рамках интеграции «снизу», инициируемое самими регионами, опирающимися на территориальную близость и историческую взаимосвязанность приграничных экономик, так и через интеграцию «сверху», через надгосударственные и надрегиональные институты на основе различных европейских соглашений, создающих институциональную основу для трансграничных воспроизводственных «цепочек» движения факторов производства. Для российских регионов характерно противоречие между «мягкими» функциональными целями экономической интеграции приграничья, инициируемыми российскими регионами «снизу», и «жесткими» целями национальной безопасности, воспринимаемыми на уровне федеративного центра, при недостаточной развитости надрегиональных институтов трансграничной интеграции.
2. Европейский процесс интеграции экономического пространства опирался на длительный этап гармонизации таких институциональных условий его хозяйствования, как таможенное и финансовое законодательства (1958–1993 г.), позволивших действительно сделать границы европейских регионов максимально прозрачными для мобильного движения факторов производства. Базовые институциональные параметры российской экономической среды и соседних государств СНГ во многом не гармонизированы ни во внутреннем, ни во внешних своих аспектах, что приводит к образованию внешних отрицательных экстерналий для «новых» еврорегионов с участием РФ, стран СНГ и ЕС.
Рис 3. Сравнительные характеристики европейского и российского трансграничного регионализма [1]
3. Импульсы европейского объединения строились на экономии трансакционных издержек трансграничного регионального обмена на уровне 2 % ВВП стран ЕС с учетом логистической и транспортной развитости приграничных территорий. Для российских приграничных регионов с низкой степенью развитости транспортной и логистических систем, имеющих качественно различные межгосударственные границы по «возрасту», специфике физико-географических характеристик приграничных рубежей, дифференциации социально-экономического развития приграничных регионов соседних государств, а также неоднородности таможенных режимов при пересечении границ, что значительно влияет на эффективность функционирования всех российских еврорегионов и особенно «новых» еврорегионов на границе России, Украины и Беларусь.
4. Уровень неравномерности социально-экономического развития европейских регионов на момент образования ЕС не превышал более чем в 2,6 раза ВВП, в свою очередь уровень неравномерности социально-экономического развития российских регионов по ВВП на порядок выше.
5. Плотность и качество функционирования надрегиональных и наднациональных институтов, регулирующих процессы трансграничной интеграции европейского экономического пространства, значительно выше, чем качественный уровень развития институциональной среды российской экономики и стран СНГ.
Заключение
В рамках экономического пространства ЕС сформировалось внушительное ядро «старых» еврорегионов, которое быстро обрастает периферией «новых» образований на внешних границах ЕС. В отличие от российского трансграничного регионализма, европейский – имеет более глубокие исторические корни, длительный этап гармонизации трансграничного сотрудничества, развернутую систему межгосударственных и межрегиональных регулирующих органов и разнообразные формы, модели и экономические цели функционирования еврорегионов в ЕС.
Специфика российского трансграничного регионализма, его противоречивость по целям, асимметричность развития, высокая зависимость от геополитических факторов, неразвитость наднациональных надрегиональных институтов, регулирующих тип, процессы и модели трансграничной интеграции. Конкурентные преимущества «новых» еврорегионов с участием РФ и стран СНГ зависят от способности вновь образованных еврорегионов встроиться в европейские интеграционные процессы производственного аутсорсинга, что существенно повлияет на эффективность реализации интеграционного потенциала трансграничного корпуса отношений российских региональных субъектов.
Рецензенты:
Галачиева С.С., д.э.н., профессор, проректор по науке и инновационной деятельности, зав. кафедрой экономической теории, ФГБОУ ВПО «Северо-Кавказский горно-металлургический институт (государственный технологический университет), г. Владикавказ;
Моргоев Б.Т., д.э.н., профессор кафедры экономики и предпринимательства, ФГБОУ ВПО «Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова», г. Владикавказ.
Работа поступила в редакцию 12.11.2014
[1] Составлено автором